Sentenza n. 78/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34, secondo e

terzo comma, del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con

R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, promosso con ordinanza emessa il 29

ottobre 1964 dalla Corte suprema di cassazione - Sezioni unite civili -

nel procedimento civile vertente tra Spaziani Nelda e l'Amministrazione

finanziaria dello Stato, iscritta al n. 15 del Registro ordinanze 1965

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 27

marzo 1965.

Visti gli atti di costituzione di Spaziani Nelda e

dell'Amministrazione finanziaria dello Stato;

udita nell'udienza pubblica del 20 aprile 1966 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Fabio Antolini, per la Spaziani, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per l'Amministrazione

finanziaria.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte di cassazione, in una sua ordinanza 29 ottobre 1964,

ha prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, secondo e

terzo comma, del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con

R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, in quanto pone in alternativa il ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso

giurisdizionale al Consiglio di Stato.

La questione è stata proposta in relazione al rilievo che al

predetto principio di alternatività sembra contrapporsi la regola

dell'art. 113 della Costituzione, la quale garantisce sempre la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti

della pubblica Amministrazione ed assicura quindi una protezione che

non dovrebbe incontrare ostacoli a causa della scelta di un rimedio la

cui natura resta amministrativa. Non è decisivo opporre, secondo la

Cassazione, che un conflitto fra la decisione del Capo dello Stato e

quella dell'autorità giurisdizionale deve essere evitato per far salvo

il prestigio del Capo dello Stato, perché questo prestigio non viene

in causa quando sull'atto amministrativo di lui si fa prevalere la

pronunzia di un organo di giurisdizione; non è nemmeno rilevante

obiettare, sempre secondo la Cassazione, che, essendo la decisione del

ricorso straordinario emanata su parere dell'Adunanza generale del

Consiglio di Stato, di cui fanno parte anche i componenti delle Sezioni

giurisdizionali, costoro, ove dovessero esser chiamati a decidere anche

sul ricorso giurisdizionale, verrebbero investiti per ben due volte

della pronuncia sulla medesima questione, perché diversa è la

funzione svolta dal Consiglio di Stato nelle due sedi, e soprattutto

perché soltanto nella sede giurisdizionale assume particolare

rilevanza la pienezza del contraddittorio e della difesa.

L'ordinanza della Corte di cassazione è stata notificata il 18

febbraio 1965 al procuratore della parte, all'Avvocatura dello Stato,

al Pubblico ministero e al Presidente del Consiglio dei Ministri; è

stata comunicata il 24 febbraio successivo ai Presidenti delle due

Camere e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 27

marzo 1965, n. 78.

Si sono costituite le parti del procedimento svoltosi innanzi la

Cassazione; e cioè la signora Nelda Spaziani e il Ministro delle

finanze.

Non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri.

2. - La parte privata richiama anzitutto la precedente sentenza di

questa Corte 1 febbraio 1964, n. 1, con la quale è stata dichiarata

l'illegittimità costituzionale delle norme oggi denunciate in quanto

il procedimento per la proposizione e la risoluzione del ricorso

straordinario non assicura ai controinteressati la possibilità della

tutela giurisdizionale; ed osserva che diversi sono i motivi ora

prospettati dalla Corte di cassazione, i quali tendono ad una più

estesa dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme già

esaminate.

Fu sottoposta alla Corte di cassazione l'illegittimità

costituzionale dell'intero art. 34 del T.U. sopra ricordato; e, pur

essendo vero che, ai fini della decisione del giudice a quo, non è

rilevante la soluzione della questione in così ampia portata, è

altrettanto vero, a parere della parte privata, che, in definitiva, il

fulcro della controversia sta nell'estensione della questione al primo

comma dell'articolo suddetto, perché essa potrebbe ancora essere

prospettata al Consiglio di Stato nella ulteriore fase che il

procedimento potrebbe subire, nel caso di una dichiarazione di

illegittimità costituzionale del solo principio di alternatività fra

i due rimedi. Questa Corte, con sentenza del 5 giugno 1952, n. 53, ai

fini dell'economia dei giudizi, ammise la proposizione di una questione

di legittimità costituzionale subordinatamente alla pronunzia di non

fondatezza di altra questione proposta in via preliminare; e pertanto

può essere disposta la restituzione degli atti alla Corte di

cassazione, affinché riesamini i termini della questione così come le

vennero prospettati.

La scelta del ricorso straordinario o di quello giurisdizionale,

osserva, nel merito, la parte privata, è sempre influenzata dalle

condizioni economiche dell'interessato, dato il maggior costo del

secondo procedimento, e dato che è aleatorio l'esito di una istanza di

gratuito patrocinio per adire ad esso, potendo la commissione

competente ad accordarlo essere composta da funzionari appartenenti o

già appartenenti all'Amministrazione che ha emesso l'atto impugnato.

La scelta della via del ricorso straordinario non può peraltro

implicare rinuncia, perché non sussiste una specifica norma che

concretamente la prevede, come è nell'art. 33 dello stesso T.U. e

comunque perché quella scelta non può sempre implicare quella

rinuncia. Non vale nemmeno osservare che, di solito, il ricorso

straordinario viene avanzato dopo la scadenza del termine utile per la

proposizione del ricorso giurisdizionale, perché i due termini

coincidono, ed il termine è addirittura minore per il ricorso

straordinario, nell'ipotesi di cui al terz'ultimo comma dell'art. 36

del T.U.; del resto, la regola dell'alternatività difficilmente si

giustifica quando entrambi i ricorsi preveduti dalla legge sono

proposti nello stesso giorno.

Subordinatamente la parte privata chiede che la decisione sulla

questione sia procrastinata fino a che non sarà decisa quella relativa

agli effetti della sentenza che dichiari l'illegittimità

costituzionale di una norma ordinaria, proposta dal Tribunale di

Ferrara con ordinanza pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre

1965, n. 326.

3. - Il Ministro delle finanze osserva che i rilievi di cui

all'ordinanza della Corte di cassazione coincidono con quelli che egli

ha proposto nel procedimento svoltosi innanzi alla stessa Corte, con

gli altri prospettati a proposito della controversia decisa da questa

Corte con la sua sentenza 1 febbraio 1964, n. 1, e con la posizione

dottrinale assunta da chiari autori, alcuni dei quali appartenenti

all'Avvocatura dello Stato.

Non è vero che il ricorso straordinario è un rimedio poco

costoso, perché, potendo essere proposto soltanto per motivi di

legittimità, la parte è costretta sempre a ricorrere ad un

professionista specializzato: se, del resto, il rimedio fosse

economicamente meno oneroso, non vi sarebbe valido motivo per

conservarlo, non potendosi ammettere che sia consentito dall'articolo

24 della Costituzione un tipo di giustizia per i non abbienti diverso

da quello riservato agli abbienti.

La decisione sul ricorso straordinario è un atto amministrativo, e

la Corte costituzionale ha già ripudiato, con la sentenza 1 febbraio

1964, n. 1, la tesi della sua natura semigiurisdizionale o quasi

giurisdizionale; la legge fa derivare la inammissibilità del ricorso

giurisdizionale dal solo fatto che è stato proposto un ricorso

straordinario, non già da una dichiarazione tacita di volontà. E,

d'altro canto, la tesi della rinunzia alla via giurisdizionale è

smentita, anzitutto dalla sussistenza di un diritto ad adire a tale via

per gli errores in procedendo inficianti la decisione del Capo dello

Stato e, di poi, dalla considerazione che una rinunzia al diritto di

impugnare in via giurisdizionale la decisione predetta riguarderebbe

diritti non ancora nati, attualmente previsti e non prevedibili; vale a

dire un oggetto che la giurisprudenza ordinaria ha escluso dal potere

di rinunzia, il quale può riguardare unicamente un'entità attuale.

La esigenza che l'Amministrazione operi legittimamente, osserva ancora

il Ministro delle finanze, viene realizzata anche attraverso

l'esercizio di un potere privato, che è esperibile, non a vantaggio

esclusivo dei singoli, ma anche a beneficio dell'azione amministrativa,

e che non è preventivamente rinunciabile, anche sulla base dell'art.

113 della Costituzione.

È incongruo sostenere che, proposto il ricorso straordinario,

l'interesse legittimo si converte in un interesse semplice, perché

tale degradazione avverrebbe a seguito dell'esclusione di ogni tutela

giurisdizionale, e perché sarebbe strano attribuire, all'interesse

semplice, garanzie di procedimento tanto particolari come quelle che

concernono il ricorso straordinario (decreto del Presidente della

Repubblica, parere del Consiglio di Stato, deliberazione eventuale del

Consiglio dei Ministri).

La preoccupazione di ledere il prestigio del Capo dello Stato è,

secondo il Ministro, del tutto anacronistica in un ordinamento che

sottopone al controllo di legittimità tutti gli atti amministrativi

lesivi dei diritti o degli interessi legittimi, che permette al giudice

degli interventi legittimi di annullare atti amministrativi, e che

esige per l'atto del Capo dello Stato l'ulteriore controllo della Corte

dei conti in sede di registrazione.

Il principio dell'alternatività è certo assolutamente necessario

alla sopravvivenza del ricorso straordinario; ma l'argomento potrebbe

condurre a trascinare nell'illegittimità l'istituto dello speciale

rimedio, non a legittimare una normativa in tanto contrasto con l'art.

113 della Costituzione. L'armonia logica del sistema, fondato sulla

formazione dell'atto definitivo attraverso una serie di ricorsi

amministrativi allo stesso organo o a quello superiore o

sull'impugnabilità di tali atti in sede giurisdizionale entro un breve

termine, sarebbe spezzata se, contro l'atto definitivo, potesse ancora

esservi un ricorso amministrativo entro un termine di decadenza più

ampio, e se poi, contro la decisione di questo, potesse ancora adirsi

la via giurisdizionale: si toglierebbe significato alla fissazione di

un termine breve per il ricorso giurisdizionale avverso l'atto

definitivo, si frustrerebbero le fondamentali esigenze di dare certezza

ai rapporti e regolare svolgimento all'azione cui quel termine

provvede, e la definitività del provvedimento amministrativo

dipenderebbe dalla scelta che spetta all'interessato, il quale potrebbe

impugnarla subito in sede giurisdizionale o riservarsi di farlo

all'esito di un ricorso straordinario.

L'art. 23, quarto comma, dello Statuto della Regione siciliana non

dà argomenti che contrastano con quelli su esposti. Se il ricorso al

Presidente della Regione è il ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica, la norma deve ritenersi caducata, perché la

costituzionalizzazione dello Statuto siciliano operata con la legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, secondo la sentenza di questa

Corte 27 febbraio 1957, n. 38, riguarda lo Statuto quale era al tempo

della promulgazione della legge, vale a dire modificato in quelle parti

nelle quali esso contrastava con la sopravvenuta Costituzione; se

invece, come sembra più esatto, il ricorso al Presidente della Regione

sia un istituto del tutto diverso da quello straordinario al Capo dello

Stato, non può trarsene alcun argomento a favore della sopravvivenza

del secondo; comunque la natura della norma così richiamata impone la

necessità di verificarne la legittimità costituzionale, prima che

dalla sua esistenza abbia a trarsene argomento a favore della

legittimità costituzionale del ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica.

Infine non si può prescindere dal considerare che la pronunzia su

tale ricorso, quando verte su diritti soggettivi, non preclude il

controllo giurisdizionale; e non si spiega allora il perché l'art. 113

non debba essere osservato anche quando siano in giuoco interessi

legittimi.

4. - Nella discussione orale svoltasi all'udienza del 20 aprile

1966 i difensori delle parti hanno illustrato e ribadito le proprie

tesi. Considerato in diritto :

1. - La sentenza di questa Corte 1 febbraio 1964, n. 1, non ha

precluso la proposizione della questione di legittimità costituzionale

del principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica e ricorso giurisdizionale al Consiglio di Stato.

La sentenza suddetta si occupò infatti delle norme oggi denunciate

unicamente sotto il profilo che esse non assicuravano ai

controinteressati la possibilità della tutela giurisdizionale, e

solamente entro questi limiti ne dichiarò la illegittimità

costituzionale; per di più essa fece espressamente salvo l'esame della

questione che è oggetto dell'attuale causa, allora trattata dalle

parti, ma non prospettata nella ordinanza di rimessione.

Pertanto questa Corte può prendere in esame la questione proposta

da quella di cassazione con l'ordinanza 29 ottobre 1964.

2. - Deve essere disattesa l'istanza della parte privata di

rinviare gli atti al giudice a quo perché esamini la rilevanza, nella

controversia che egli dovrà decidere, della più ampia questione

concernente la legittimità costituzionale dell'intero art. 34.

A parte che tale questione impegna pure il primo comma

dell'articolo, il quale concerne esclusivamente il ricorso

giurisdizionale al Consiglio di Stato, e, quindi, non è implicato in

sé e per sé nell'odierna controversia, l'istanza è contraddetta dal

fatto che la parte ne riconosce l'irrilevanza immediata; e tale

riconoscimento coincide con il pensiero della Corte di cassazione, la

quale ritenne di concentrare i suoi dubbi sul predetto principio di

alternatività, nonostante le più estese domande ad essa avanzate.

Si è tuttavia osservato che è necessario procedere a nuova

delimitazione dei termini della questione, ad evitare che essa risorga,

nel prosieguo della controversia, in limiti più vasti qualora venisse

dichiarato illegittimo il principio di alternatività: tale necessità

risulta implicitamente esclusa dalla Corte di cassazione, che non ha

promosso la questione nemmeno in via subordinata, com'è accaduto nel

caso deciso da questa Corte con la sentenza del 5 giugno 1962, n. 53,

alla quale la parte si richiama. Nell'occasione predetta si affermò

che è possibile la proposizione di questioni di legittimità

costituzionale in ordine di logica gradualità, ma non che la Corte

costituzionale non possa decidere su una questione di legittimità ove

non sia stata contemporaneamente dedotta anche l'altra che, in ipotesi,

potesse sorgere in conseguenza della dichiarazione di infondatezza

della prima.

Il Ministro delle finanze, per suo conto, ritiene che il principio

dell'alternatività sottoposto al controllo di questa Corte sia

coessenziale all'istituto del ricorso straordinario, cosicché ne

contesta la legittimità costituzionale; ma, in tal modo, esso assume

che una sentenza di accertamento dell'asserito contrasto fra quella

regola e l'art. 113 della Costituzione debba travolgere l'istituto, e

richieda quindi una pronunzia di più ampia illegittimità

costituzionale ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Sotto

questo riflesso il rilievo si dimostra privo di carattere

pregiudiziale, e riconferma l'inutilità del rinvio degli atti alla

Corte di cassazione.

3. - È pure priva di fondamento la domanda di soprassedere ad ogni

pronuncia fino a quando non sarà decisa la questione, proposta dal

Tribunale di Ferrara con ordinanza già pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale, circa gli effetti della sentenza che dichiara

l'illegittimità costituzionale di una norma ordinaria.

Non convince infatti l'assunto che un giudice competente a decidere

su una questione non possa pronunziarsi fino a quando non si conosca

quale sia l'effetto della sua sentenza.

4. - Nel merito, questa Corte ritiene che le norme denunciate non

escludono né attenuano la tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi lesi da un atto amministrativo.

Esse regolano il concorso di due rimedi giuridici avverso un

medesimo atto; e lo regolano permettendo all'interessato una scelta fra

i medesimi, sulla base di una valutazione di convenienza. Quando

l'interessato preferisce proporre ricorso straordinario, è egli stesso

che ritiene di poter prescindere dalla tutela giurisdizionale, così

come ritiene di farne a meno quando lascia decorrere il termine

stabilito per invocarla. Le norme denunciate cioè offrono una

alternativa che sollecita l'autonomia soggettiva, e, così essendo, non

intaccano il precetto costituzionale che garantisce quella tutela,

perché esso non obbliga l'interessato a rivolgere la sua autonomia

unicamente nel senso dell'esperimento della protezione assicurata:

concetti simili ha espresso la Corte nella sua sentenza 5 febbraio

1963, n. 2, e in quella successiva del 4 giugno 1964, n. 47, si è pure

rilevato che l'art. 113 non impedisce alla legge ordinaria di regolare

l'esercizio della tutela giurisdizionale nei modi e con la efficacia

che più aderisca alle singole situazioni, purché quell'esercizio non

sia reso estremamente difficile o puramente apparente (v. anche

sentenze 16 dicembre 1964, n. 118, e 3 luglio 1962, n. 87). Ai fini

della questione, non importa conoscere per qual motivo l'ordinamento

non ammette il ricorso giurisdizionale al Consiglio di Stato quando sia

stato proposto quello straordinario: il sistema peraltro appare in

logica coerenza con il fatto che il ricorso straordinario è

ammissibile anche quando non lo sia più il ricorso giurisdizionale per

il decorso del termine assegnato per il suo esperimento. Importa

soltanto rilevare che il principio contestato, dando alla parte piena

libertà di adire alla tutela giurisdizionale, e facendo dipendere

dalla libera determinazione di lei la decadenza da quella tutela, non

la rende né impossibile, né difficile, né fittizia: la legge anzi

offre, in seno allo stesso ordinamento amministrativo, una protezione

ai diritti soggettivi o agli interessi legittimi, che si aggiunge a

quella giurisdizionale quando la parte ritiene di poterne fare a meno o

da essa è decaduta. E in questo senso essa aumenta la possibilità di

reazioni contro l'atto amministrativo illegittimo.

La sostanza del sistema desumibile dalle norme denunciate è che la

proposizione del ricorso straordinario ha il medesimo effetto del

decorso del termine prescritto per la presentazione del ricorso

giurisdizionale: la perdita del diritto a questo rimedio si produce

prima del tempo ordinario a seguito di un atto volontario al quale si

addiviene nella consapevolezza del valore che vi ha dato la legge,

perché questo valore non può non essere presente a colui che utilizza

il dettato della norma dalla quale l'effetto deriva. Non conta il

motivo per cui l'interessato addiviene alla scelta, così come non

conta la causa dell'inutile decorso del termine fissato per

l'esperimento della tutela giurisdizionale; non conta nemmeno

qualificare la situazione giuridica che si determina mediante la

proposizione del ricorso straordinario. Rileva invece l'osservare, e

la Corte altra volta l'ha già fatto presente (sentenza 4 giugno 1964,

n. 47), che la genericità del precetto contenuto nell'art. 113 della

Costituzione non è tale da permettere di opinare che l'esperimento

della tutela giurisdizionale non possa essere assoggettata a cause di

decadenza, e da far ritenere che la protezione accordata sia invocabile

in perpetuità.

5. - Si obietta che la preclusione alla impugnativa dell'atto

lesivo mediante ricorso al Consiglio di Stato è stata intesa anche

come preclusione dell'impugnativa giurisdizionale della decisione sul

merito del ricorso straordinario, in modo che resta impedito ogni

sindacato di legittimità sul merito della decisione. Anzitutto però

la questione dell'estensione così data al principio di alternatività

non viene in considerazione in un giudizio, come quello che ha

determinato l'ordinanza della Corte di cassazione, in cui si discute

soltanto dell'effetto che la presentazione del ricorso straordinario ha

prodotto sul diritto a quello giurisdizionale innanzi al Consiglio di

Stato. Comunque il rilievo non avverte che il controllo di

legittimità della decisione sul merito del ricorso straordinario, se

fosse ammissibile, tenderebbe a fare accertare dal Consiglio di Stato i

vizi dell'atto lesivo, per la via mediata della denuncia degli errores

in iudicando che inficiano quella decisione, dopo che l'interessato è

decaduto dal diritto di far valere tali vizi mediante l'impugnativa

giurisdizionale dell'atto; vale a dire tenderebbe ad elidere l'effetto

che la proposizione del ricorso straordinario ha causato a seguito

della scelta fatta dalla parte. Lo stesso principio di alternatività

rimarrebbe inutilmente posto se la controversia, esclusa dalla

competenza giurisdizionale del Consiglio di Stato, potesse ritornarvi

sotto il profilo dell'errore di giudizio verificatosi nella sede

straordinaria, perché, reagendosi in via giurisdizionale contro questo

errore, si reagirebbe contro quello che vizia l'atto amministrativo, e,

per di più, si conferirebbe efficacia ripristinatoria del diritto alla

tutela giurisdizionale amministrativa anche al ricorso straordinario

proposto dopo la scadenza del termine stabilito per chiedere quella

tutela.

6. - Nessuno dei profili prospettati dà pertanto alla questione un

contenuto di fondatezza.

Non ha fondatezza nemmeno l'osservazione dell'amministrazione

finanziaria, per cui, se si muove dall'esatta premessa che il principio

di alternatività non concerne il rapporto fra il ricorso straordinario

e l'azione giudiziaria ordinaria, diviene inspiegabile la diversità di

trattamento emergente dalle norme impugnate per quanto concerne la

tutela degli interessi legittimi. L'osservazione fa eco a quella

analoga della Corte di cassazione, la quale ha considerato che,

dichiarandosi illegittimo il principio di preclusione del ricorso al

Consiglio di Stato a causa dell'esperimento del ricorso straordinario,

si verrebbe a configurare una situazione simile a quella che vige per

le posizioni soggettive tutelabili dinanzi al giudice ordinario.

Vi è però da opporre che il ricorso straordinario mira

all'annullamento dell'atto lesivo e si pone pertanto nell'ambito

medesimo in cui può operare il ricorso al Consiglio di Stato, non in

quello coperto dall'azione giudiziaria, che è delimitato dall'art. 4

della legge 20 marzo 1865, n. 2248, sulla abolizione del contenzioso

amministrativo; epperò ben si spiega che al ricorso straordinario si

dia un valore preclusivo unicamente in confronto al ricorso al

Consiglio di Stato, e non anche a quello giudiziario, che assolve a

scopi non perseguibili mediante il ricorso straordinario.

Inoltre l'azione giudiziaria ordinaria ha in sé caratteristiche di

durata non sempre coincidenti con quelle che delineano l'azione

giurisdizionale amministrativa, in coerenza alle diversità sostanziali

che tra esse intercorrono; e non appare perciò anomalo che il diritto

al ricorso giudiziario non sia assoggettato alle stesse cause di

decadenza previste per il ricorso al Consiglio di Stato.