Sentenza n. 78/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 112,

ultimo comma, e 10, quinto comma, del d.P.R.30 giugno 1965, n. 1124

(testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro

gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 19 febbraio 1970 dal tribunale di Padova nel

procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e Fantinato Gaetano,

iscritta al n. 196 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 dell'8 luglio 1970;

2) ordinanza emessa il 16 ottobre 1970 dal tribunale di Bari nel

procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e la società Libco,

iscritta al n. 164 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 151 del 16 giugno 1971.

Visti gli atti di costituzione della società Libco e dell'INAIL e

l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1972 il Giudice

relatore Ercole Rocchetti;

uditi l'avv. Leopoldo Jacobelli, per la società Libco, l'avv.

Valerio Flamini, per l'INAIL, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento civile promosso dall'INAIL nei

confronti di Fantinato Gaetano per il recupero delle prestazioni

erogate in favore di Dengo Giulio, infortunatosi mentre lavorava, a

titolo di scambio di mano d'opera, nel fondo del convenuto, il

tribunale di Padova, con ordinanza emessa il 19 febbraio 1970, ha

ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di

legittimità costituzionale degli artt. 112, ultimo comma, e 10, quinto

comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, con riferimento agli artt.

76 e 77 della Costituzione.

Premesso, in ordine alla rilevanza, che l'azione proposta

dall'INAIL rientra sotto la disciplina del testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul

lavoro, perché la prestazione di lavoro per scambio di mano d'opera va

sostanzialmente assimilata al rapporto di lavoro subordinato, il

tribunale osserva che l'art. 112 del citato decreto, il quale ha

elevato da uno a tre anni il termine per l'esercizio del diritto di

regresso da parte dell'Istituto assicuratore, non sembra perseguire

alcuna delle finalità indicate nell'art. 30, secondo comma, della

legge di delega 19 gennaio 1963, n. 15, e, pertanto, risulta emanato in

violazione dell'art. 76 della Costituzione.

La stessa censura, secondo il giudice a quo, va estesa all'art. 10,

comma quinto, del d.P.R. n. 1124 del 1965, nella parte in cui eleva da

uno a tre anni, anche per l'INAIL, il termine di decadenza per la

proposizione, dinanzi al giudice civile della domanda di rimborso ivi

prevista.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito l'Istituto

assicuratore, che, con deduzioni del 28 luglio 1970, ha chiesto che la

questione proposta dal tribunale di Padova venga dichiarata

inammissibile o comunque infondata.

Dopo aver affermato che il giudizio di rilevanza della questione di

legittimità è contraddittoria e insufficientemente motivata, perché

l'azione di rimborso proposta dall'Istituto contro il Fantinato avrebbe

dovuto esser considerata come una comune surroga assicurativa regolata

dall'art. 1916 del codice civile, del tutto svincolata dai termini di

prescrizione e di decadenza che sono stati sottoposti al sindacato di

costituzionalità, la difesa dell'INAIL rileva che le questioni di

legittimità costituzionale sono comunque infondate nel merito, in

quanto il prolungamento dei termini da parte del legislatore delegato

rientrava nei poteri di riordinamento definitivo della materia che gli

erano stati concessi dalla legge di delega 19 gennaio 1963, n. 15.

Nell'esercizio di tali poteri, il legislatore delegato ha

giustamente ritenuto, secondo l'Istituto assicuratore, di dover

allineare al termine di tre anni stabilito direttamente dal Parlamento

per l'esercizio del diritto al conseguimento delle prestazioni, anche

gli altri termini di prescrizione e di decadenza, relativi all'azione

civile di responsabilità e di regresso contro il datore di lavoro e

l'operaio in dolo.

3. - Nello stesso giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura

generale dello Stato, la quale, con deduzioni del 17 luglio 1970,

chiede che siano dichiarate infondate le questioni di legittimità

proposte con l'ordinanza in esame.

Anche la difesa dello Stato pone in evidenza che l'ampiezza della

delega legittimava il Governo a rendere coerente e unitaria l'intera

legislazione della materia, armonizzandola con le nuove disposizioni e

principi posti direttamente dalla legge, mediante modifica delle norme

vigenti. La norma contenuta nell'art. 16 della legge n. 15 del 1963,

che ha portato a tre anni il termine per il promovimento da parte

dell'assicuratore, dell'azione diretta a conseguire le prestazioni

assicurative, aveva creato, secondo l'Avvocatura, contrasto e

discordanza con le disposizioni vigenti che stabilivano il più breve

termine di un anno per le altre azioni di responsabilità civile e di

regresso; e ciò non solo perché i termini erano stati sempre

disciplinati in modo uniforme, ma anche per ragioni di logica e di

coerenza, risultando evidente l'esigenza che il termine per il

promovimento dell'azione diretta a conseguire le prestazioni

assicurative venisse a scadere prima dei termini sia per l'azione di

regresso dell'Istituto assicuratore, sia per l'azione di

responsabilità civile del lavoratore, relativa al pagamento della

differenza tra il danno subito e l'indennità ottenuta a titolo di

prestazioni assicurative.

4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 112,

ultimo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, con riferimento

all'art. 76 della Costituzione, è stata proposta anche dal tribunale

di Bari, con ordinanza 16 ottobre 1970 emessa nel procedimento civile

vertente tra l'INAIL e la società Libco.

Tale ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata a

termini di legge.

5. - Anche in questo giudizio si è costituito l'Istituto

assicuratore con deduzioni depositate il 6 luglio 1971 chiedendo che la

questione dedotta dal tribunale di Bari venga dichiarata infondata per

motivi analoghi a quelli già dedotti nel giudizio proposto dal

tribunale di Padova.

6. - Con deduzioni del 16 marzo 1971 si è inoltre costituita

dinanzi alla Corte la società a r.l. Libco, chiedendo, in via

preliminare, che la causa venga discussa e decisa congiuntamente a

quella proposta dal tribunale di Padova, e, nel merito, che sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 112, ultimo comma,

del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124.

Secondo la difesa della Libco, la norma impugnata non trova

riscontro o giustificazione nei principi e criteri direttivi della

legge delegante, perché nessuna disposizione autorizzava il Governo a

modificare e ad innovare la disciplina dell'azione di regresso

dell'Istituto assicuratore; ciò è dimostrato anche dal fatto che il

legislatore delegante, quando ha voluto modificare taluno dei termini

di prescrizione previsti dall'art. 67 del testo unico n. 1765 del 1935,

lo ha fatto direttamente (art. 16 della legge n. 15 del 1963) senza

demandarlo al Governo, ritenendo con ciò implicitamente che dovesse

rimanere ferma la prescrizione dell'azione di regresso.

7. - In entrambi i giudizi l'INAIL ha depositato memorie

illustrative sviluppando le argomentazioni già svolte. Anche la

società Libco ha presentato una memoria in cui ribadisce le proprie

conclusioni.

All'udienza di discussione ciascuna delle parti costituite ha

ulteriormente illustrate le proprie deduzioni. Considerato in diritto :

1. - I due giudizi, aventi ad oggetto questioni parzialmente

identiche, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - In entrambe le ordinanze di rimessione viene espresso il

dubbio che l'art. 112, ultimo comma, del testo unico delle disposizioni

per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali, approvato con d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124,

sia in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, nella parte in cui

varia, elevandolo da uno a tre anni, il termine per l'esercizio

dell'azione di regresso volta ad ottenere il rimborso delle prestazioni

erogate; azione esperibile dall'INAIL, nei confronti del datore di

lavoro, allorché, con sentenza penale, è stata accertata la colpa di

lui o di un suo dipendente, nella produzione dell'evento.

La stessa censura è stata inoltre prospettata dal tribunale di

Padova nei confronti dell'art. 10, quinto comma, del citato decreto

presidenziale, nella parte in cui eleva da uno a tre anni il termine

per la proposizione, sempre da parte dell'Istituto assicuratore,

dell'azione diretta ad accertare in sede civile la responsabilità

penalmente rilevante del datore di lavoro o di un suo dipendente,

allorché il processo penale è rimasto estinto per amnistia o per

morte dell'imputato.

La illegittimità costituzionale delle norme denunciate

sussisterebbe perché l'art. 30 della legge 19 gennaio 1963, n. 15, che

disponeva la delega, non avrebbe autorizzato tali variazioni.

3. - Per quanto concerne l'ordinanza del tribunale di Padova, la

difesa dell'INAIL eccepisce la irrilevanza della questione di

legittimità costituzionale dell'art. 112, sostenendo che nella

fattispecie era stata esperita la comune azione di surrogazione

spettante, per l'art. 1916 del codice civile, all'assicuratore nei

confronti del terzo responsabile dell'evento dannoso.

Invece, l'azione speciale di regresso che, ai sensi del citato art.

112 del d.P.R. n. 1124 del 1965, è proponibile contro il datore di

lavoro che ha, per colpa penalmente rilevante, causato l'infortunio del

lavoratore dipendente, non avrebbe potuto essere invocata nel giudizio

a quo, in quanto l'infortunio era avvenuto in un'azienda agricola e

vittima ne era stato un altro proprietario che vi lavorava a titolo di

scambio d'opera (articolo 2139 c.c.), comunemente ritenuto, sulla

scorta della giurisprudenza della Cassazione, lavoratore autonomo,

coperto, per il rischio di lavoro, dall'assicurazione propria e non da

quella del proprietario dell'azienda.

L'eccezione non è fondata.

Premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,

il giudizio di rilevanza spetta al giudice a quo e non può essere

ridiscusso se non in caso di assoluta incongruenza logica, sta in fatto

che il tribunale, nell'ordinanza di rinvio, ha ampiamente motivato

sulla qualificazione giuridica del rapporto di scambio di mano d'opera,

ritenendo, sia pure in contrasto con l'orientamento della Corte di

cassazione, che il così detto reciprocante sia assimilabile al

prestatore di lavoro dipendente per quanto attiene alla disciplina

assicurativa in materia di infortunio sul lavoro.

Di conseguenza, questa Corte non può non ritenere ammissibile

l'esame della proposta questione incidentale di legittimità

costituzionale.

4. - Nel merito, essa è però da ritenersi non fondata.

Il d.P.R. 17 agosto 1935, n. 1765 (art. 67), in conformità con le

anteriori leggi sulla disciplina delle assicurazioni sociali contro gli

infortuni sul lavoro, fissava nel termine unico di un anno il tempo

utile per l'esercizio delle varie azioni nascenti dal rapporto

assicurativo.

Tale termine coincideva con quello previsto prima dal codice di

commercio (art. 924) e poi dal codice civile (articolo 2952) per le

varie azioni in materia di assicurazione.

Con la legge 19 gennaio 1963, n. 15, che modificò in molti punti

l'intera disciplina, il termine concesso al lavoratore per esperire

l'azione volta a conseguire le prestazioni venne elevato a tre anni.

L'art. 30 della stessa legge conferì, poi, al Governo un'ampia delega

legislativa per apportare modifiche, correzioni, ampliamenti, ed ove

occorresse, soppressioni, delle norme vigenti in materia di infortuni

sul lavoro, riordinandole e riunendole in un solo provvedimento

legislativo.

In attuazione della delega venne emanato, con il d.P.R. 30 giugno

1965, n. 1124, il nuovo testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali, nel quale i termini per l'esercizio delle varie

azioni derivanti dal rapporto assicurativo (eccetto quello per la

riscossione dei premi di assicurazione) sono stati nuovamente allineati

e portati a tre anni, in conformità di quanto la legge di delega aveva

disposto per il solo termine relativo all'azione per il conseguimento

delle prestazioni assicurative da parte dell'infortunato.

Le ordinanze di rinvio, in rapporto a tale variazione dei termini,

ritengono che il legislatore delegato abbia superato i limiti della

delega, che sarebbero stati indicati nel secondo comma dell'art. 30

della legge delegante, laddove si precisa che "ogni innovazione...

dovrà tendere a conseguire una più precisa determinazione nel campo

di applicazione, una maggiore speditezza e semplicità nelle procedure

amministrative, più idonei controlli sugli obblighi assicurativi, più

efficaci sanzioni nei confronti degli inadempienti...".

E poiché, secondo le ordinanze, l'aumento dei termini per

l'esperimento delle azioni previste negli artt. 112, ultimo comma, e

10, quinto comma, non perseguirebbe nessuna delle dette finalità, ne

conseguirebbe che le norme che quell'aumento hanno disposto sarebbero

state emanate in violazione dell'articolo 76 della Costituzione.

5. - Va in contrario osservato che quelle finalità, per la stessa

genericità della formula adoperata (ogni innovazione "diretta a

conseguire" significando che, nel risultato, essa può anche non

conseguirla), non esauriscono, sul piano concettuale, quei "principi e

criteri direttivi" che l'art. 76 vuole siano posti a circoscrivere la

delega, né contengono tutte le indicazioni che servano a definire i

termini della delega in concreto conferita.

Di ben diversa importanza sono invece le altre indicazioni che si

ricavano dall'art. 30 della legge n. 15 del 1963, sia in ordine ai

principi cui il Governo doveva ispirarsi e sia con riferimento agli

scopi che il legislatore delegato era tenuto a perseguire.

Quanto ai principi, l'articolo in esame precisa che le norme

delegate devono essere emanate "nei limiti dei principi che presiedono

alla legislazione previdenziale vigente" e, quanto agli scopi, esso

indica come preminente quello del coordinamento, disponendo che il

legislatore delegato apporti le necessarie modifiche alle norme vigenti

"riordinandole e riunendole in un solo provvedimento legislativo".

Ora, per rispettare i principi della legislazione previdenziale, è

evidente che il Governo dovesse preoccuparsi di conservare, curando che

fosse tutelato in tutta la sua anteriore estensione, il diritto

dell'INAIL, nei casi ammessi, a recuperare le somme erogate, perché

l'esercizio di esso fornisce una delle fonti di finanziamento e quindi

delle stesse possibilità operative dell'Istituto assicuratore. A tale

scopo era perciò necessario eliminare la discordanza sorta tra i

termini temporali dell'azione relativa al conseguimento delle

prestazioni (tre anni) e dell'azione di regresso (un anno), giacché

l'esperimento di questa veniva reso impossibile tutte le volte che la

prima fosse stata proposta dopo la data di scadenza del termine

previsto per esercitare il regresso; termine che inizia dalla

pubblicazione della sentenza emessa nel giudizio penale istituito

contro chi abbia per colpa causato l'infortunio. Il che avrebbe potuto

facilmente verificarsi quando il processo penale, specie se venisse a

estinguersi per amnistia o per morte dell'imputato, avesse avuto breve

o anche brevissima durata.

Il ripristino della omogeneità dei termini si imponeva quindi, non

già in omaggio ad una tradizione quasi secolare, che pur doveva avere

una sua ragion d'essere, ma per eliminare in sede di coordinamento le

conseguenze ablative che la diversa disciplina dei termini avrebbe

operato sull'esercizio del regresso.

Né può aver pregio l'argomento sostenuto dalla difesa della

società Libco, che la legge delegante, modificando solo il termine per

l'esercizio della azione volta a conseguire le prestazioni, aveva

implicitamente inteso di volere mantenere fermi gli altri. Una simile

interpretazione contrasta con la ragione prima della delegazione

legislativa, contenuta nel citato art. 30, che era proprio quella di

affidare all'esecutivo il compito di coordinare la materia, eliminando

le antinomie determinate dalla sovrapposizione delle norme emanate in

tempi diversi, e, da ultimo, con la stessa legge di delega.

Comunque, quand'anche il legislatore, modificando uno solo dei

termini, si fosse proposto di lasciare immutati gli altri, poiché,

conferendo la delega, si disinteressava dei problemi di coordinamento,

non aveva motivo né di avvertire né di risolvere questioni attinenti

alla incompatibilità dei vecchi termini rispetto al nuovo, né, tanto

meno, di precludere al legislatore delegato la soluzione dei relativi

contrasti.