Sentenza n. 78/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.P.R.

28 dicembre 1970, n.1079 (Nuovi stipendi, paghe e retribuzioni del

personale delle amministrazioni dello Stato), in riferimento agli

artt. 2 e 9 del regio-decreto 2 settembre 1932, n. 1293 promosso con

ordinanza emessa il 26 gennaio 1979 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto da Vaglio Antonino contro Ministero degli Affari

Esteri ed altro, iscritta al n. 675 del registro ordinanze 1979 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 332 dell'anno

1979;

Visto l'atto di costituzione di Vaglio Antonino nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 26 gennaio 1979, il Consiglio di

Stato ha sollevato, su istanza di parte, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079,

nella parte in cui subordina alla presentazione della domanda la

concessione dei benefici in esso previsti, in base alla rettifica

disposta con l'avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 3

febbraio 1971, in riferimento all'art. 73, comma terzo, Cost., ed

agli artt. 2 e 9 del regio-decreto 2 settembre 1932, n. 1293

(Regolamento di esecuzione del T.U. 24 settembre 1931, n. 1256, sulla

promulgazione delle leggi e dei decreti).

Espone il giudice a quo che, con decreto 23 settembre 1974 del

Ministro degli affari esteri, erano stati riconosciuti al coadiutore

Vaglio Antonino i benefici previsti dall'art. 11 del d.P.R. 28

dicembre 1970, n. 1079, con applicazione della prescrizione biennale

per i ratei degli aumenti di stipendio relativi al periodo primo

luglio 1970-primo marzo 1972, essendo stata presentata la domanda

prescritta dalla citata disposizione il primo marzo 1974.

Il predetto provvedimento, nella parte concernente la prescrizione

dei ratei di aumento di stipendio, fu impugnato davanti al T.A.R. del

Lazio per violazione delle norme sulla promulgazione e pubblicazione

delle leggi, contenute nel regio-decreto 2 settembre 1932, n. 1293,

sulla base della dedotta illegittimità della procedura di rettifica

dell'art. 11 del citato d.P.R. n. 1079 del 1970, con la quale era

stata inserita la locuzione "a domanda" dopo le parole "gli aumenti

periodici", rettifica in dipendenza della quale la domanda

dell'interessato era risultata fuori termine agli effetti del

compimento della prescrizione.

Il Vaglio sostenne che il d.P.R. n. 1079 del 1970, nel testo

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 1971, non

subordinava l'applicazione dei benefici previsti dal citato art. 11

alla presentazione della domanda da parte degli interessati; che tale

onere era stato introdotto con rettifica il cui avviso era stato

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 3 febbraio 1971; che la

rettifica delle leggi e dei decreti è sottoposta alla disciplina del

regio decreto 2 settembre 1932, n. 1293; che tale disciplina impone

che le correzioni degli eventuali errori, nella stampa ufficiale

delle

leggi e decreti, le quali possono mutare il significato e il

contenuto dell'atto, devono essere ordinate dal Ministro

Guardasigilli, sia mediante l'inserzione nella Gazzetta Ufficiale,

sia mediante nota in fine del volume della Raccolta in cui l'atto fu

pubblicato.

Con decisione n. 277/76, in data 12 maggio 1976, l'adito Tribunale

respinse il ricorso, dichiarando, tra l'altro, inammissibile

l'impugnativa rivolta contro l'avviso di rettifica del citato decreto

presidenziale n. 1079 - congiuntamente a quella proposta contro il

decreto del Ministro degli affari esteri - nella considerazione che

l'atto attiene alla fase della pubblicazione della legge e, quindi,

al procedimento di formazione della stessa, materia sottratta alla

cognizione del giudice amministrativo, al pari di ogni altro giudice,

tenuto ad accertare soltanto l'esistenza della legge.

Avverso la citata sentenza il Vaglio ha ricorso in appello.

Ciò premesso in fatto, osserva il Consiglio di Stato che le

doglianze mosse dal ricorrente contro il provvedimento ministeriale,

con il quale gli sono stati negati i ratei degli aumenti periodici di

stipendio previsti dall'art. 11 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079,

muovono dalla dedotta illegittimità della procedura con cui è stata

apportata la rettifica all'originario testo, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 1971, con avviso pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 2 febbraio 1971.

Ne deriva che al motivo di appello, concernente la dedotta

illegittimità derivata del provvedimento ministeriale, il cui esame

appartiene alla sfera di giurisdizione del giudice amministrativo,

non può essere dato esito, per la stretta dipendenza dalla prima

censura, senza la preventiva verifica della legittimità del

procedimento di rettifica all'originario testo di legge e del

relativo avviso pubblicato nella citata Gazzetta Ufficiale n. 28, la

quale implica, a sua volta, la soluzione del problema della

inquadrabilità del relativo giudizio nell'ambito del sindacato

costituzionale, ancorché l'illegittimità al riguardo denunciata si

riferisca a norme non aventi propriamente forza costituzionale.

In proposito, ritiene il giudice a quo di dover confermare la

pronuncia del T.A.R., relativamente al difetto di giurisdizione, e di

sottoporre la questione all'esame della Corte costituzionale, non

vertendosi in tema di legittimità di un provvedimento

amministrativo, bensì trattandosi di irregolarità incidente nella

fase integrativa dell'efficacia di un atto avente valore di legge. Ed

infatti, se è vero che i denunciati vizi della procedura seguita

nella rettifica del decreto presidenziale (la cui sussistenza è

indubbia) attengono alla mancata osservanza delle norme stabilite dal

Regolamento per l'esecuzione del T.U. 24 settembre 1931, n. 1256,

riguardante la promulgazione e la pubblicazione delle leggi e dei

decreti, approvato con regio-decreto 2 settembre 1932, n. 1293, è

vero, altresì, che nei riguardi di detto Regolamento deve ritenersi

sussistente un carattere concretamente attuativo dell'art. 73, terzo

comma, della Costituzione.

Qualora, infatti, la normativa portata dal citato regio decreto n.

1293 restasse estranea alla disciplina della "Formazione della

legge", compresa nella Sezione 2ª del titolo I della Costituzione, la

fase della pubblicazione della legge stessa, cui si riferisce il

terzo comma del predetto art. 73, sarebbe sottratta a qualsiasi

sindacato costituzionale, pur nella sua estrema delicatezza per il

conferimento di certezza della corrispondenza del testo pubblicato a

quello approvato.

Ritiene, pertanto, il giudice a quo che ogni indagine di propria

competenza sulla fondatezza o meno del denunciato vizio di

illegittimità derivata del provvedimento amministrativo, impugnato

unitamente all'avviso di rettifica del provvedimento legislativo per

l'illegittimità della procedura relativa a detta rettifica, resti

subordinata alla soluzione del prospettato dubbio di legittimità

costituzionale della rettifica medesima, che non sembra

manifestamente infondato, in relazione all'art. 73, terzo comma,

della Costituzione, con conseguente manifesta rilevanza della

questione di costituzionalità sollevata ai fini della decisione

della presente controversia.

2. - È intervenuta la parte privata, Vaglio Antonino,

sollecitando la declaratoria di illegittimità costituzionale della

norma denunciata.

3. - Ha spiegato altresì intervento il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, eccependo

l'irrilevanza della questione.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che la prescrizione biennale

delle rate di stipendio e di assegni dovuti dallo Stato decorre, come

precisa il terzo comma dell'art. 2 della legge 19 gennaio 1939, n.

295, "dal giorno della scadenza della rata o dell'assegno dovuti

quando il diritto alla rata o all'assegno sorga direttamente da

disposizioni di legge o di regolamento, anche se l'amministrazione

debba provvedere d'ufficio alla liquidazione ed al pagamento".

Il provvedimento amministrativo impugnato ha liquidato gli

emolumenti richiesti dal Vaglio con decorrenza non già dalla data

della domanda, ma limitata al periodo di due anni anteriore a quella

data: esso, allora, ha attribuito alla domanda stessa il valore non

tanto di condizione per la concessione del beneficio, quanto

piuttosto di atto interruttivo della prescrizione a sensi del quarto

comma dell'art. 2 legge n. 295 del 1939.

Il parametro per verificare la legittimità dell'atto

amministrativo o, se si vuole, per accertare se sia intervenuta

l'estinzione per prescrizione del credito fatto valere dal ricorrente

è quindi costituito non dall'impugnato art. 1 del d.P.R. n. 1079 del

1970, bensì dal non impugnato art. 2, legge n. 295 del 1939; e per

la definizione del giudizio a quo non ha alcun rilievo la presenza o

meno, nel testo dell'art. 11 del d.P.R. n. 1079, delle parole "a

domanda". Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita, col diffuso ragionamento sopra

riportato, che sia costituzionalmente legittimo, in riferimento

all'art. 73, terzo comma, Cost., ed agli artt. 2 e 9 del regio

decreto 2 settembre 1932, n. 1293 (Regolamento di esecuzione del T.U.

24 settembre 1931, n. 1256, sulla promulgazione delle leggi e dei

decreti), l'art. 11 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, nella parte

in cui subordina alla presentazione di una domanda la concessione dei

benefici in esso previsti; e ciò per effetto di una rettifica

apportata - con procedura che il giudice a quo afferma non conforme

alle norme ora indicate - al testo originariamente pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale.

Più precisamente, l'art. 11 del d.P.R. n. 1079, nel testo

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 1971, prevede

che "con effetto dal primo luglio 1970, al personale al quale, in

applicazione del presente decreto, compete dalla stessa data uno

stipendio o paga o retribuzione di importo inferiore a quello che

sarebbe spettato se alla data medesima si fosse ancora trovato nella

qualifica o grado immediatamente inferiore a quella rivestita o nella

qualifica o grado iniziale della carriera di appartenenza, sono

attribuiti gli aumenti periodici necessari per assicurare uno

stipendio, paga o retribuzione pari o immediatamente superiori a

questi ultimi".

Il testo risulta rettificato, giusta avviso pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 28 del 3 febbraio 1971, nei sensi che in luogo

di: "...carriera di appartenenza, sono attribuiti gli aumenti

necessari...", deve leggersi: "...carriera di appartenenza, sono

attribuiti, a domanda, gli aumenti periodici necessari...".

Il provvedimento impugnato innanzi al giudice amministrativo, in

applicazione della norma come sopra rettificata, e su istanza

dell'interessato (presentata il primo marzo 1974), ha attribuito al

dipendente, a decorrere dal primo luglio 1970, ai soli effetti

giuridici, un aumento biennale, mentre ha disposto, applicando la

prescrizione biennale "alle competenze arretrate superiori al

biennio", che la corresponsione del trattamento economico così

determinato avesse decorrenza dal primo marzo 1972.

Tale provvedimento, ad avviso del giudice a quo, potrebbe essere

affetto da illegittimità derivata, in quanto applicativo della norma

risultante dalla rettifica, qualora la sollevata questione di

legittimità costituzionale della rettifica stessa fosse risolta nel

senso della fondatezza: di qui, secondo l'ordinanza di rimessione, la

rilevanza della questione.

2. - La motivazione dell'ordinanza in punto di rilevanza appare

tuttavia carente, dal momento che in essa non si fa cenno alla

effettiva incidenza della rettifica - recante la previsione della

domanda - sul contenuto del provvedimento, nel senso di modificarne

sostanzialmente la portata rispetto a quella che il provvedimento

stesso avrebbe avuto, se fosse stato adottato in base al testo

originario dell'art. 11 del d.P.R. n. 1079.

Invero, sembra evidente che nel provvedimento impugnato (emesso il

23 settembre 1974) la domanda dell'interessato è stata considerata

alla stregua di atto interruttivo della prescrizione (all'epoca

biennale, ex art. 2 regio decreto-legge 19 gennaio 1939, n. 295, non

ancora caducato dalla sentenza di questa Corte n. 50 del 1981), e non

come fatto costitutivo del diritto. In tale ultimo caso la decorrenza

del beneficio sarebbe stata stabilita, ad ogni effetto, ex nunc,

cioè dal giorno della presentazione della domanda, e non già, come

fatto, ai fini giuridici dalla data stabilita in via generale ex

lege, e ai fini economici dalla data di inizio del periodo non

raggiunto dalla prescrizione.

L'effetto sfavorevole (decorrenza degli aumenti periodici dal

primo luglio 1970 ai soli effetti giuridici, e differimento di quelli

economici al primo marzo 1972, data di inizio del periodo non coperto

da prescrizione) non appare dunque derivato dalla considerazione, da

parte dell'atto della necessità della domanda, ma dalla operata

applicazione della disciplina della prescrizione.

Secondo la logica ora descritta, anche se l'amministrazione avesse

provveduto d'ufficio (ignorando l'intervenuta rettifica), avrebbe

egualmente applicato la prescrizione biennale (cfr. art. 2, quarto

comma, regio decreto-legge n. 295 del 1939).

Di ciò non dimostra di avere tenuto conto il giudice a quo, il

quale ha invece presupposto, che la limitazione degli effetti

economici fosse ascritta, dall'atto impugnato, al mutato tenore

dell'art. 11 del d.P.R. n. 1079.

Ne deriva che la questione va dichiarata inammissibile per difetto

di motivazione sulla sua rilevanza.