Sentenza n. 79/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 17 gennaio 1966, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 27 successivo ed iscritto al n. 2 del

Registro ricorsi 1966, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro per

l'industria e per il commercio 28 ottobre 1965 recante "Modalità

relative alle conferenze periodiche in materia di energia elettrica".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 4 maggio 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per la Regione siciliana, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso depositato il 27 gennaio 1966, la Regione

siciliana, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Sorrentino e

Arturo Carlo Jemolo, ha sollevato conflitto di attribuzione per

l'invasione della propria sfera di competenza, in relazione al decreto

del Ministro per l'industria e il commercio 28 ottobre 1965, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 289 del 19 novembre 1965 e intitolato:

"Modalità relative alle conferenze periodiche in materia di energia

elettrica". Questo decreto si fonda sulla legge 6 dicembre 1962, n.

1643, "Istituzione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica e

trasferimento allo stesso delle imprese esercenti le industrie

elettriche", la quale, nel delegare (art. 2) al Governo l'emanazione

di norme relative ai poteri del Comitato dei Ministri e del Ministro

per l'industria e il commercio, all'organizzazione dell'Ente, alle sue

funzioni, ai limiti della sua attività, a tutto quanto attiene ai

trasferimenti e a quant'altro previsto dalla legge, stabilisce al n. 7

dell'art. 3: "saranno previste periodiche conferenze per la

consultazione di rappresentanze locali ed economiche ed in particolare

delle Regioni, degli enti locali, delle organizzazioni sindacali e dei

corpi scientifici"; e sul D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670,

"Organizzazione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica", che, al

n. 5 dell'art. 2, dichiara che spetta al Ministro per l'industria e il

commercio di stabilire le modalità per le conferenze previste dal

ricordato art. 3, n. 7, della legge istitutiva dell'Ente.

In particolare, il decreto ministeriale stabilisce all'art. 3 la

composizione delle "conferenze", indicando al n. 2, tra coloro che vi

partecipano, un rappresentante della Regione, e riconoscendo al

Ministro per l'industria e il commercio la facoltà di determinare i

rappresentanti degli organismi di ricerca e culturali e, in caso di

necessità, gli esperti nella materia oggetto delle conferenze che

devono essere invitati a parteciparvi.

2. - La difesa della Regione, richiamata la competenza legislativa

e amministrativa spettante alla Regione in materia di industria e

commercio ex artt. 14, lett. d, e 20 dello Statuto speciale e ricordato

altresì che le attribuzioni del Ministero dell'industria e del

commercio sono esercitate nella Regione dall'amministrazione regionale

ai sensi dell'art. 1 del D.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182, lamenta che,

in base al decreto ministeriale impugnato, la Regione siciliana abbia

nelle conferenze un solo rappresentante e, inoltre, che la designazione

delle persone, la partecipazione delle quali non sia già fissata dal

decreto medesimo, sia attribuita a organi diversi dalla Regione, ad

organi governativi e, nella maggior parte dei casi, all'E.N.EL. Ad

avviso della difesa, la stessa materia dell'organizzazione delle

conferenze avrebbe dovuto essere attribuita, per la Sicilia, al potere

legislativo, anzi, forse più propriamente, al potere regolamentare

della Regione, essendo le "conferenze" un "corpo consultivo", che deve

"consentire l'esame dei problemi di sviluppo economico e sociale della

Regione", non vedendosi perciò alcuna ragione per la quale non debba

essere la Regione a indicare gli enti in grado di esprimere le varie

esigenze regionali.

La difesa prospetta l'ipotesi se la Regione avrebbe dovuto

sollevare il conflitto al momento dell'emanazione del decreto

legislativo delegato che attribuiva al Ministro la facoltà di

stabilire le modalità delle conferenze. Ma la prospetta per

respingerla, richiamando una sentenza di questa Corte, giusta la quale,

quando una materia non sia completamente regolata dalla legge statale e

si faccia rinvio a ulteriori norme senza menzione espressa delle

Regioni e dei loro problemi, non si può intendere ancora verificata la

lesione dei diritti regionali, potendo le norme, alle quali si fa

rinvio, tener conto di questi diritti. Nel caso che ha dato origine al

presente conflitto di attribuzione, tanto meno poteva configurarsi una

siffatta lesione, in quanto l'art. 2 della legge delegata potrebbe,

anzi, dovrebbe essere interpretato nel senso che al Ministro si sia

voluta attribuire soltanto la determinazione, di natura regolamentare,

delle modalità esecutive delle conferenze, non già la costituzione

degli organi, la competenza a designare i membri delle conferenze e

l'altra a investire l'organo della trattazione dei singoli problemi,

materie tutte che dovrebbero formare oggetto di normazione primaria.

Se codesta interpretazione fosse respinta, la difesa regionale sostiene

che dovrebbe essere accolta l'altra, giusta la quale il Ministro

dovrebbe limitarsi a provvedere solo là dove non esistono Regioni a

statuto speciale. Se il Governo accettasse queste interpretazioni, la

Regione dichiara che le sue "deplorazioni" cadrebbero. Tuttavia,

qualora si ritenessero non fondate tutte e due queste interpretazioni,

dovrebbe dichiararsi l'illegittimità costituzionale della norma

dell'art. 2, n. 5, per aver affidato al Ministro di stabilire le

modalità per le conferenze, mentre a ciò era stato delegato il

Governo il quale non avrebbe potuto, a sua volta, delegare il Ministro

per l'industria e il commercio.

In definitiva, la tesi principale della Regione è che le norme

sull'organizzazione delle conferenze devono essere stabilite dalla

Regione; la tesi subordinata, che la Regione sia competente ogni volta

che il decreto non fissi esso stesso le persone che partecipano alla

conferenza, ma dia agli organi statali o all'E.N.EL. un potere di

elezione, nonché nel caso in cui si debbano invitare alle conferenze

rappresentanti di organismi di ricerca e culturali.

Conclude chiedendo che la Corte, previa, se necessaria, la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, n. 5, del

D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670, dichiari che spetta alla Regione il

potere di organizzare le conferenze previste dalla legge istitutiva

dell'E.N.EL., dettando le norme circa le persone chiamate a

parteciparvi e la loro periodicità; in subordine, che spettino ad essa

le scelte e le designazioni di cui si è detto e che pertanto annulli

il decreto ministeriale impugnato.

3. - Al ricorso resiste il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato, come per legge, dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato deduzioni il 4 febbraio 1966.

Alla tesi principale della Regione l'Avvocatura obietta:

a) che avendo di mira le conferenze, delle quali è questione, il

conseguimento di fini di interesse nazionale, quali sono quelli

assegnati dalla legge all'E.N.EL. è evidente che la loro composizione

non possa essere affidata alla Regione senza che si rischi di rendere

impossibile un'equilibrata attività consultiva utile all'esercizio dei

compiti assegnati dalla legge al Ministro e al Comitato dei Ministri.

Le conferenze devono essere, si organizzate in modo da consentire

l'esame dei problemi di sviluppo delle Regioni, ma sempre in relazione

ai compiti istituzionali dell'Ente, che sono fondamentalmente quelli di

assicurare l'equilibrato sviluppo economico del Paese;

b) che la composizione delle conferenze non comporta che gli

interessi della Regione non siano congruamente valutati. Se è vero

che il decreto impugnato prevede un solo rappresentante regionale, ciò

è vero se per Regione s'intende il solo governo regionale, non se,

invece, si fa riferimento agli interessi regionali, dei quali sono

portatori quasi tutti i membri della conferenza, nella stragrande

maggioranza provenienti da organi se non della Regione, di "estrazione

regionale". Nemmeno vero sarebbe che la designazione di questi membri

sia attribuita all'E.N.EL., dovendosi invece ritenere che, essendo essi

invitati a partecipare alla conferenza a titolo di rappresentanza di

vari organismi, a questi spetterà evidentemente la designazione.

Infine, la difesa dello Stato ritiene manifestamente infondata la

sollevata questione di legittimità costituzionale dell'articolo 2, n.

5, del D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670. A suo avviso, questa

disposizione conterrebbe due proposizioni, una principale ma implicita,

l'altra conseguente: quella, cioè, che ha affidato al Ministro per

l'industria e il commercio di stabilire le modalità per le conferenze

previste dal n. 7 dell'art. 3 della legge istitutiva dell'E.N.EL. La

proposizione implicita sarebbe appunto questa, vale a dire la norma

della legge delegante che imponeva al legislatore delegato di

provvedere a conferenze periodiche. Al Governo, perciò, era riservata

soltanto la competenza della previsione delle conferenze, non già

quella di stabilirne le modalità che poteva ben essere attribuita a un

componente del Governo titolare istituzionale della materia, appunto il

Ministro per l'industria e il commercio.

Conclude chiedendo che la Corte, previa dichiarazione di manifesta

infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.

2, n. 5, del D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670, respinga il ricorso

proposto dalla Regione siciliana e per gli effetti dichiari che la

previsione delle periodiche conferenze di cui all'art. 3, n. 7, della

legge 6 dicembre 1962, n. 1643, spetta, anche per quanto si riferisce

alla Regione siciliana, allo Stato e non alla Regione.

4. - La difesa della Regione ha pure depositato il 20 aprile 1966

una memoria, nella quale ribadisce le sue tesi e insiste nelle

conclusioni già prese.

5. - Nell'udienza del 4 maggio 1966 le difese delle parti hanno

illustrato le tesi sostenute negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Le due censure mosse dalla Regione al provvedimento del

Ministro per l'industria e il commercio, che regola la composizione e

il funzionamento delle conferenze periodiche in materia di energia

elettrica, sono infondate: sia la prima, che costituisce la tesi

principale della difesa regionale, sia la seconda, che è proposta come

tesi subordinata.

Quanto alla prima, che rivendica alla Regione la competenza nella

determinazione delle "modalità esecutive" delle conferenze periodiche,

occorre ricordare che la Regione siciliana non ha competenza nelle

materie delle riforme economiche e sociali, tra le quali, come la Corte

ha avuto occasione di affermare (sentenza n. 13 del 1964), rientra la

nazionalizzazione dell'industria elettrica. Il richiamo alla

competenza regionale in materia di industria e commercio (art. 14,

lett. d, dello Statuto siciliano) e alle relative norme di attuazione

(D. P. R. 5 novembre 1949, n. 1182) non è fatto a proposito, perché

la competenza nella materia delle riforme agrarie e industriali

esplicitamente riservata allo Stato, in virtù del primo comma

dell'art. 14 dello Statuto siciliano, non può ritenersi trasferita

alla Regione come parte della competenza che ad essa spetta in materia

di industria e commercio. Né il richiamo a questa competenza può

superare il generale limite dell'interesse nazionale che la potestà

legislativa regionale incontra e che è prevalente nel caso della

nazionalizzazione dell'industria elettrica. Pertanto, il trasferimento

delle funzioni amministrative alla Regione in materia di industria e

commercio si deve intendere avvenuto col rispetto dei limiti assegnati

alla competenza legislativa regionale, conformemente al sistema che

prevede, nell'ambito regionale - e anche in quello delle Regioni a

statuto speciale -, una stretta correlazione fra potestà legislativa e

potestà amministrativa. Di conseguenza, così come spetta allo Stato

la competenza a deliberare le riforme agrarie e industriali, anche allo

Stato spetta la competenza ad emanare le relative norme di

organizzazione. Se esigenze di buon funzionamento richiedono

l'istituzione di organi e strutture periferiche, che agevolino

l'attuazione delle riforme e l'aderenza loro alle necessità locali,

non ne consegue che la normativa di siffatta organizzazione, articolata

su base regionale o su altra ripartizione territoriale, sia di

competenza della Regione.

2. - Se è infondata la censura principale mossa dalla Regione al

provvedimento ministeriale, infondata è anche la censura proposta in

via subordinata.

Infatti, se la determinazione delle modalità esecutive delle

conferenze periodiche non spetta in via di principio alla Regione, non

si vede come possa spettargliene una parte: la designazione, cioè,

degli enti che devono essere rappresentati negli organi consultivi, o

l'individuazione delle organizzazioni di categoria più rappresentative

operanti nella Regione, indicate nei numeri 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,

24 e 25 del primo comma dell'art. 3 del decreto ministeriale, alle

quali l'E.N.EL. è tenuto a richiedere la nomina di rappresentanti, o,

infine, la determinazione degli organismi di ricerca e cultura, i cui

rappresentanti devono essere invitati dal Ministro a far parte delle

conferenze, e degli esperti che il Ministro medesimo deve designare,

"qualora se ne ravvisi la necessità". Anche per questi particolari

aspetti della composizione degli organi consultivi, che vanno sotto il

nome di conferenze periodiche, la competenza non può essere se non

dello Stato. Non che sia da escludere in via di principio la

possibilità di un concorso di competenze amministrative tra Stato e

Regione, ma ciò sempre quando vi sia un analogo concorso di competenze

legislative, non quando, come nel caso, la competenza spetti nella

materia del tutto allo Stato (o alla Regione) e, per di più,

l'eventuale diversità di criteri ispiratori della duplice e

concorrente competenza amministrativa possa dar luogo a una ridotta

funzionalità dell'organo e a una non perfetta sua corrispondenza allo

scopo per il quale è costituito.

La Corte ha avuto sì occasione di affermare che nella disciplina

delle materie di competenza generale dello Stato, come le riforme

agrarie e industriali e la programmazione, deve essere fatta salva la

competenza delle Regioni e la tutela degli interessi, dei quali queste

sono portatrici. Ma, nel caso di specie, si è visto che non

sussisteva una competenza della Regione che potesse perciò essere

illegittimamente disattesa; e sta poi in fatto che, in questa periodica

consultazione che l'Ente è tenuto a fare nello svolgimento della sua

attività, necessariamente impostata su fondamenti unitari, estesa a

tutto il territorio dello Stato e rivolta a interessi generali, gli

interessi regionali sono tenuti presenti, la maggior parte dei

componenti delle conferenze essendo rappresentanti di enti ed organismi

regionali o di organi statali operanti nella Regione e designati di

regola da codesti medesimi enti, organismi od organi, e non dal

Ministro, né dall'E.N.EL.

3. - La Regione ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, n. 5, del D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670,

che dichiara spettare al Ministro di "stabilire le modalità per le

conferenze previste dal n. 7 dell'art. 3 della legge 6 dicembre 1962,

n. 1643", che, come si è ricordato, impone al Governo delegato di

prevedere periodiche conferenze per la consultazione di rappresentanze

locali ed economiche, e, in particolare, delle Regioni e degli enti

locali, delle organizzazioni sindacali e dei corpi scientifici. La

questione è sollevata nei confronti dell'art. 76 della Costituzione,

che risulterebbe violato, in quanto il Governo, al luogo di esercitare

la delega conferitagli, avrebbe a sua volta delegato uno dei suoi

componenti: il Ministro per l'industria e il commercio. La questione

è irrilevante,

Essa, infatti, non si trova in rapporto di pregiudizialità con il

conflitto sollevato davanti alla Corte; non è necessario, cioè,

stabilire se il legislatore delegato si sia tenuto o no nell'ambito

della delegazione per risolvere il conflitto tra Stato e Regione,

risultando aliunde che la competenza nella materia de qua è dello

Stato e che perciò non si è verificata l'invasione della sfera di

competenza regionale, costituzionalmente garantita.

Ma la questione è anche infondata, dovendosi ravvisare nella norma

impugnata, non già una subdelegazione, ma l'attribuzione di una

competenza al Ministro per l'industria, che ben rientra nei limiti dei

poteri del legislatore delegato. La legge di delegazione aveva dettato

su questo punto già essa stessa norme sufficientemente precise circa i

fini di questi organi consultivi, e circa gli enti che vi dovevano

essere rappresentati, perché non rimanesse spazio se non per una

normativa di tipo regolamentare.