Sentenza n. 79/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9,

della legge della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42

(Integrazioni e modifiche alla L.R. 28 giugno 1988, n. 37 "Piano di

organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani e norme in materia di raccolta e smaltimento differenziati dei

rifiuti urbani") promossi con ordinanze emesse dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia il 14 giugno-17 ottobre

1994, l'8 marzo 1995, l'11 maggio 1995, il 17 maggio 1995 ed il 29

maggio 1995, rispettivamente iscritte ai nn. 251, 422, 423, 490 e 494

del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 19, 28 e 38, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Visti gli atti di costituzione di Giovanni Comi ed altri, del

Comune di Carimate, della Gesam s.p.a., del comune di Cantù, della

Progesam Ecosistemi s.r.l., della Simec s.p.a. e del comune di Cerro

Maggiore;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per Giovanni Comi ed altri,

Luigi Manzi per il comune di Carimate, Federico Sorrentino per il

comune di Cantù, Aldo Travi e Fabio Lorenzoni per il comune di Cerro

Maggiore, Giuseppe F. Ferrari per la Gesam s.p.a., Giuseppe F.

Ferrari e Beniamino Caravita di Toritto per la Progesam Ecosistemi

s.r.l., Carlo Mezzanotte per la Simec s.p.a.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 14 giugno-17 ottobre 1994 (r.o. n.

251 del 1995) nel corso di un procedimento promosso da Giovanni Comi

ed altri per l'annullamento della delibera della Giunta regionale

della Lombardia di autorizzazione alla costruzione e gestione di una

discarica di rifiuti solidi urbani nel comune di Carimate, il

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato, in

riferimento agli artt. 117, primo comma, 128 e 97, primo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,

commi 8 e 9, della legge della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n.

42 (Integrazioni e modifiche alla l.r. 28 giugno 1988, n. 37 "Piano

di organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani e norme in materia di raccolta e smaltimento differenziati dei

rifiuti urbani").

La disposizione denunciata prevede, al comma 8, che la Giunta

regionale, competente a valutare la conformità alle norme vigenti

dei progetti proposti per la realizzazione e gestione di pubbliche

discariche controllate di rifiuti solidi urbani e ad ammetterli

determinandone la localizzazione ed il bacino d'utenza, si avvale,

per gli adempimenti istruttori, di un apposito gruppo di valutazione

composto dai responsabili dei servizi regionali interessati. La

stessa disposizione stabilisce, al comma 9, che alle riunioni del

gruppo di valutazione sono invitati, per l'esame dei singoli

progetti, il presidente della Provincia, il sindaco del Comune

interessato e, là dove esista, il presidente del consorzio di

smaltimento.

Il giudice rimettente osserva che il procedimento previsto dal

legislatore regionale è diverso dal modello prefigurato dal

legislatore statale. Difatti il decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361,

nel dettare disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei

rifiuti, stabilisce all'art. 3-bis (introdotto dalla legge di

conversione 29 ottobre 1987, n. 441) che la giunta regionale approva

i progetti dei nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei

rifiuti sulla base delle risultanze di una apposita conferenza, alla

quale partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti ed

i rappresentanti degli enti locali interessati; la conferenza

acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità

del progetto con le esigenze ambientali e territoriali.

L'approvazione del progetto costituisce inoltre, se occorre, variante

dello strumento urbanistico generale.

La Regione Lombardia aveva in precedenza recepito l'istituto della

conferenza tra amministrazioni e uffici interessati (art. 7 della

legge regionale 28 giugno 1988, n. 37). Con la disposizione

denunciata, invece, alla conferenza è stato sostituito un gruppo di

valutazione, alla cui riunione sono invitati a partecipare i sindaci

dei Comuni interessati. Successivamente la Regione Lombardia ha

introdotto nuovamente la conferenza di servizi (art. 24 della legge

regionale 1 luglio 1993, n. 21).

Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata violi

l'art. 117, primo comma, della Costituzione, per contrasto con la

normativa statale di principio, che costituisce un limite per il

legislatore regionale. Il principio viene individuato nell'obbligo,

che si ritiene espresso dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del

1987, di coinvolgere i Comuni nel procedimento di localizzazione

delle discariche, in quanto l'approvazione del progetto costituisce

variante dello strumento urbanistico generale. L'autonomia comunale

sarebbe salvaguardata dalla conferenza di servizi tra enti

istituzionalmente competenti ad esprimere valutazioni o provvedimenti

finali, ma non dal mero invito a partecipare alle riunioni del gruppo

di valutazione, che è un organismo tecnico-burocratico

dell'amministrazione regionale.

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione denunciata

lederebbe anche, in contrasto con l'art. 128 della Costituzione,

l'autonomia del Comune quale ente interessato all'assetto ed alla

utilizzazione del territorio. Inoltre il procedimento delineato dalla

legge regionale non sarebbe ragionevole né congruo rispetto allo

scopo di concentrare i vari momenti valutativi e provvedimentali del

procedimento; quindi sarebbe in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione.

Nonostante sia sopravvenuta una modifica normativa che ha

introdotto nuovamente la conferenza per la localizzazione delle

discariche, in modo da coinvolgere gli enti locali interessati, la

questione di legittimità costituzionale, ad avviso del giudice

rimettente, sarebbe ancora rilevante. Difatti la legittimità dei

provvedimenti impugnati dovrebbe essere giudicata in base alla legge

vigente nel tempo in cui gli stessi sono stati emanati.

1.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti Giovanni

Comi ed altri, chiedendo che si dichiari l'illegittimità

costituzionale della disposizione denunciata.

Richiamate le competenze dei Comuni nell'impianto e nell'esercizio

del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi

urbani (art. 1 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578; art. 9

della legge 20 marzo 1941, n. 366; art. 3, primo comma, del d.P.R.

10 settembre 1982, n. 915), le parti private sottolineano che,

secondo la normativa statale, i Comuni stessi esercitano un controllo

diretto sulla ubicazione delle discariche nel loro territorio,

presentando progetti e partecipando alle conferenze di servizi

previste per l'approvazione dei progetti stessi.

Viceversa, l'invito al Comune a partecipare alle riunioni di un

gruppo di valutazione tecnico-burocratico, composto dai responsabili

di servizi regionali, che esamina progetti presentati anche

direttamente da privati, priverebbe il Comune stesso della garanzia

di partecipare al procedimento che modifica gli strumenti urbanistici

locali. Sarebbe così leso non solo l'art. 117 della Costituzione,

per contrasto con principi fondamentali stabiliti da leggi dello

Stato, ma anche il principio autonomistico, garantito dagli artt. 5 e

128 della Costituzione, ed il principio di buon andamento ed

imparzialità dell'amministrazione, stabilito dall'art. 97 della

Costituzione, in quanto la procedura prevista dalla disposizione

regionale denunciata vanificherebbe le manifestazioni di volontà dei

comuni. Sarebbero violati anche gli artt. 5 e 114 della Costituzione,

giacché la legge regionale, attribuendo esclusivo rilievo alle

determinazioni dell'amministrazione regionale, disconoscerebbe le

autonomie degli enti locali.

1.3. - Si è costituito in giudizio il comune di Carimate,

chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia accolta

e riservandosi di illustrare con successiva memoria le proprie

ragioni.

1.4. - Si è costituita anche la società Gesam (Gestione servizi

ambientali s.p.a.), eccependo anzitutto la manifesta inammissibilità

della questione di legittimità costituzionale, giacché l'ordinanza

di rimessione mancherebbe della precisa e concreta determinazione

dell'oggetto della controversia dedotta dinanzi al Tribunale

amministrativo regionale che ha sollevato la questione.

Nel merito, la questione sarebbe manifestamente infondata. Le

Regioni hanno una competenza costituzionalmente garantita, già

riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 183 del

1987), nella materia della protezione ambientale, che comprende lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani. In questo ambito la potestà

legislativa regionale si esercita senza dover riprodurre

pedissequamente le disposizioni della legge quadro statale, sicché

l'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987 non vincolerebbe il

legislatore regionale tanto da rendere assolutamente intangibile il

procedimento di approvazione dei progetti delle discariche

controllate. Se ne deduce che o alla legislazione regionale è stato

riservato un margine di discrezionalità per specificare i principi

della legislazione statale o, alternativamente, la legge statale

contiene anche norme di dettaglio e cede quindi nei confronti della

legislazione regionale.

La società Gesam ritiene che la legge regionale si sarebbe, in

ogni caso, limitata ad apportare modifiche marginali o nominalistiche

al coinvolgimento degli enti locali nel procedimento previsto dalla

legge statale, definendo meglio la fase istruttoria. Non sarebbe

quindi in nessun caso violato l'art. 117 della Costituzione. Inoltre

le finalità e le competenze del gruppo di valutazione, previsto

dalla legge regionale, sarebbero identiche a quelle della conferenza,

in base alla legge statale.

Non sarebbe neppure violato l'art. 128 della Costituzione, giacché

il procedimento nel quale operano sia la conferenza che il gruppo di

valutazione avrebbe ad oggetto non la mera localizzazione delle

discariche di rifiuti (regolata dall'art. 6, lettera b) del d.P.R.

n. 915 del 1982), ma l'approvazione dei progetti per la realizzazione

e la gestione delle discariche. Sia la legge regionale che quella

statale prevedono l'accesso degli enti locali interessati alla fase

istruttoria, nella quale vengono rappresentati e valutati gli

interessi di cui essi sono portatori.

La società Gesam ritiene, infine, inammissibile la denuncia di

violazione dell'art. 97 della Costituzione, in quanto l'ordinanza di

rimessione non motiva in ordine alla non manifesta infondatezza.

Questa censura sarebbe comunque infondata, giacché l'esigenza di

concentrazione e di rapidità del procedimento ispira tanto la scelta

del legislatore statale che quella del legislatore regionale.

2.1. - In prossimità dell'udienza la difesa di Giovanni Comi ed

altri ha depositato una memoria, ribadendo che, in base alla legge

regionale n. 42 del 1989, l'approvazione del progetto costituisce

direttamente variante degli strumenti urbanistici, senza che nel

procedimento sia assicurata un'effettiva e sostanziale partecipazione

degli enti territoriali coinvolti. Sarebbe così menomata l'autonomia

del comune, privo di reale partecipazione alla fase deliberativa, ma

solo invitato a partecipare a riunioni istruttorie. Ciò in contrasto

con il modello di procedimento delineato dalla norma statale di

principio, che prevede il coinvolgimento in apposita conferenza degli

organi degli enti locali interessati.

2.2. - In prossimità dell'udienza anche la società Gesam ha

depositato una memoria, riassumendo le vicende processuali del

giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale e ribadendo

l'eccezione di inammissibilità della questione, per non essere stati

adeguatamente descritti i fatti di causa nell'ordinanza di

rimessione.

La società Gesam prospetta anche un ulteriore profilo di

inammissibilità, in quanto il giudizio dinanzi al Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia avrebbe dovuto essere

interrotto, essendo stato ceduto alla Progesam Ecosistemi s.r.l. il

ramo d'azienda interessato dalla controversia che ha originato il

giudizio di legittimità costituzionale. La questione sarebbe

irrilevante, perché sollevata nel corso di un procedimento destinato

a concludersi con una pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta

cessazione della materia del contendere.

Sarebbero inoltre inammissibili le censure formulate dalle parti

private Comi ed altri, che nella memoria di costituzione indicano

quali parametri di valutazione della legittimità costituzionale

anche gli artt. 5 e 114 della Costituzione, non compresi

nell'ordinanza di rimessione.

Nel merito, la sostanza della questione, incentrata sull'asserita

insufficienza delle forme di partecipazione dei Comuni al

procedimento di localizzazione delle discariche di rifiuti solidi

urbani, deriverebbe in realtà da un equivoco interpretativo. I

meccanismi e le scansioni del procedimento delineato dalla legge

statale e dalla legge regionale sarebbero identici. La disciplina che

viene contestata attiene alla fase istruttoria, sicché non potrebbe

essere dedotta un'insufficiente partecipazione del Comune al

provvedimento modificativo delle previsioni urbanistiche, che è

successivo alla fase istruttoria nella quale si innesta la

partecipazione comunale.

Inoltre la diversa qualificazione terminologica dell'organo

istruttorio ("conferenza" per la legge statale e "gruppo di

valutazione" per quella regionale) non inciderebbe sulla sostanza

delle competenze ad esso attribuite, né muterebbe il peso della

partecipazione comunale. Alla conferenza, chiamata a compiere gli

adempimenti istruttori, partecipano i rappresentanti degli enti

locali interessati. Al gruppo di valutazione è invitato il sindaco

del Comune interessato, costituendo l'invito lo strumento per

consentire la partecipazione. In definitiva la legge regionale

avrebbe razionalizzato e snellito le procedure, senza diminuire la

presenza degli enti locali nella fase istruttoria né pregiudicarne

gli interessi. Il provvedimento finale rimarrebbe di competenza

regionale, anche secondo la normativa statale, per la quale il parere

della conferenza è obbligatorio ma non vincolante.

La società Gesam osserva che la legge regionale è stata adottata

nell'ambito di una situazione di emergenza, che avrebbe potuto, in

ipotesi, autorizzare il legislatore regionale a derogare all'assetto

ordinario delle competenze. Ricorda, infine, che la giurisprudenza

costituzionale, con riferimento ai rapporti tra Stato e Regione, ha

valutato positivamente la disciplina di un settore che valorizzi,

nell'assetto delle competenze di più enti, i principi di

collaborazione e coordinamento, anche con la costituzione di organi

misti (sentenze nn. 366 del 1992 e 85 del 1990). Questo sarebbe il

caso di specie, nel quale il gruppo di valutazione costituisce organo

misto di collaborazione e coordinamento per lo svolgimento di

funzioni comuni, equiparabile ad una conferenza di servizi e comunque

conforme alle previsioni della legge statale.

3.1. - Con ordinanze emesse l'8 marzo 1995 (r.o. n. 422 del 1995),

l'11 maggio 1995 (r.o. n. 423 del 1995), il 17 maggio 1995 (r.o. n.

490 del 1995) ed il 29 maggio 1995 (r.o. n. 494 del 1995), nel corso

di altrettanti giudizi promossi per l'annullamento di delibere della

Giunta della Regione Lombardia concernenti le discariche di rifiuti

solidi urbani ubicate nei comuni di Carimate, Mozzate, Cerro

Maggiore, Rescaldina e Buscate, il Tribunale amministrativo regionale

per la Lombardia ha sollevato, in riferimento agli artt. 117, primo

comma, 128 e 97, primo comma, della Costituzione, questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, della legge

della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42.

Nelle ordinanze di rimessione il Tribunale amministrativo,

richiamando la propria precedente ordinanza emessa il 14 giugno-17

ottobre 1994, con la quale ha sollevato identica questione di

legittimità costituzionale, ritiene opportuno proporre nuovamente le

questioni per motivi analoghi a quelli enunciati nella sua prima

ordinanza, ai quali rinvia, anche per consentire alle parti

interessate di partecipare al giudizio di legittimità

costituzionale.

3.2. - In tutti i giudizi si è costituito il comune di Cantù,

chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano

accolte.

Il comune ritiene che il procedimento delineato dall'art. 3-bis del

decreto-legge n. 361 del 1987 per la dislocazione degli impianti di

smaltimento di rifiuti solidi urbani consentirebbe all'ente locale,

attraverso la partecipazione all'apposita conferenza istruttoria, di

esercitare le proprie competenze in materia di gestione del

territorio, essendo ciò determinante in un procedimento che si

conclude con un provvedimento che sostituisce le concessioni di

competenza comunale e può costituire variante dello strumento

urbanistico generale.

Il procedimento delineato dalla norma statale di principio non

sarebbe vincolante in ogni particolare; ma ben diversa rispetto alla

conferenza di servizi sarebbe la configurazione del gruppo di

valutazione, composto dai funzionari regionali responsabili dei

servizi interessati, che esproprierebbe sostanzialmente gli enti

locali delle loro competenze in materia di assetto ed utilizzazione

del territorio.

Il procedimento di localizzazione e di autorizzazione delle

discariche, previsto dalla legge regionale, altererebbe anche la

distribuzione delle competenze tra Regione e Comuni in materia

urbanistica, incidendo sull'autonomia degli enti locali, in contrasto

con l'art. 128 della Costituzione.

3.3. - Nei giudizi promossi dal Tribunale amministrativo regionale

per la Lombardia con le ordinanze iscritte ai nn. 422 e 423 del r.o.

1995 si è costituita anche la società Progesam Ecosistemi s.r.l.,

chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente

inammissibili, essendo le ordinanze di rimessione prive della

descrizione dei presupposti della questione e motivate solo mediante

il rinvio ad altra ordinanza dello stesso Tribunale amministrativo

che ha sollevato identica questione.

Nel merito, la società Progesam Ecosistemi ritiene le questioni

manifestamente infondate, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle

proposte dalla società Gesam nel giudizio promosso con l'ordinanza

iscritta al n. 251 del r.o. 1995.

3.4. - Nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo regionale

per la Lombardia con l'ordinanza iscritta al n. 490 del r.o. 1995 si

è costituito il comune di Cerro Maggiore, chiedendo che sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione

denunciata. Essa delineerebbe, in contrasto con l'autonomia locale

garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, un procedimento che

ha effetto di variante del piano regolatore generale comunale,

rispetto al quale il Comune risulterebbe sostanzialmente estromesso.

Inoltre, in contrasto con l'art. 117 Cost., la disposizione regionale

denunciata si discosterebbe dai principi sul procedimento di

localizzazione delle discariche fissati dalla legge dello Stato.

3.5. - Nello stesso giudizio (r.o. 490 del 1995) si è costituita

la società Simec s.p.a., chiedendone la riunione ai giudizi relativi

alle ordinanze nn. 251, 422 e 423 del r.o. 1995 e concludendo per

l'inammissibilità o, in subordine, per l'infondatezza della

questione di legittimità costituzionale.

4.1. - In prossimità dell'udienza il Comune di Cantù, la società

Progesam Ecosistemi, il comune di Cerro Maggiore, la società Simec

hanno depositato memorie nei giudizi nei quali si sono costituiti.

4.2. - Il comune di Cantù chiede preliminarmente la riunione dei

giudizi instaurati con le ordinanze iscritte ai nn. 422, 423, 490 e

494 del r.o. 1995 a quello promosso dallo stesso Tribunale

amministrativo regionale con l'ordinanza iscritta al n. 251 del r.o.

1995, alla cui motivazione le ordinanze successive fanno rinvio.

Il comune di Cantù sostiene l'ammissibilità delle questioni e

ribadisce, nel merito, che la legge regionale, concentrando nel

gruppo di valutazione l'intera attività istruttoria e riducendo la

partecipazione del comune interessato all'invito ad assistere alle

riunioni di tale organo, composto da funzionari regionali, non

avrebbe rispettato il principio del necessario coinvolgimento degli

interessi locali, previsto dalla legge statale mediante la conferenza

di servizi.

La Regione, pur competente in materia di protezione ambientale, non

potrebbe approvare la localizzazione degli impianti di trattamento e

di smaltimento dei rifiuti senza acquisire previamente e valutare

comparativamente gli interessi delle popolazioni locali.

4.3. - La società Progesam Ecosistemi ribadisce, nella memoria

depositata in prossimità dell'udienza, l'eccezione di manifesta

inammissibilità, essendo le ordinanze di rimessione prive della

necessaria esposizione della fattispecie concreta e motivate solo per

relationem.

Nel merito, la difesa della società Progesam Ecosistemi chiede che

sia dichiarata l'infondatezza delle questioni, proponendo

argomentazioni analoghe a quelle esposte dalla società Gesam nel

giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 251 del r.o. 1995.

4.4. - Il comune di Cerro Maggiore sottolinea, nella memoria

depositata in prossimità dell'udienza, che la legge regionale

lederebbe l'autonomia costituzionalmente garantita all'ente locale,

prevedendo un procedimento che comporta la modifica del piano

regolatore ed assorbe provvedimenti puntuali del Comune, senza

assicurare l'effettivo coinvolgimento dell'ente locale.

La conferenza di servizi cui devono partecipare tutti gli enti

interessati, prevista dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del

1987, sarebbe espressione di un principio vincolante per la

legislazione regionale, ma non rispettato dalla disposizione

denunciata, che configura una partecipazione del Comune al

procedimento solo occasionale e meramente consultiva.

4.5. - La società Simec, nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza, sostiene l'inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale per più profili:

a) la discarica controllata di rifiuti solidi urbani sarebbe

venuta a cessare per esaurimento dal 1993; ed essendo irretrattabile

l'attività di smaltimento dei rifiuti già svolta, nessuna concreta

utilità potrebbe derivare da una dichiarazione di illegittimità

costituzionale;

b) al momento dell'adozione dell'ordinanza di rimessione sarebbe

mancato l'interesse ad impugnare i singoli provvedimenti

amministrativi di autorizzazione e di localizzazione della discarica

in concessione alla società Simec, oramai compresa tra le discariche

direttamente previste da una fonte legislativa regionale (legge della

Regione Lombardia 1 luglio 1993, n. 21);

c) il comune di Rescaldina avrebbe fatto acquiescenza alla

delibera regionale impugnata, non avendo impugnato provvedimenti

regionali di ampliamento della discarica.

Nel merito, la società Simec ritiene inesatto il presupposto

interpretativo dal quale muove l'ordinanza di rimessione. Il

coinvolgimento degli enti locali in materia di smaltimento dei

rifiuti urbani non risiederebbe nella conferenza di servizi, prevista

dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987, ma sarebbe

disciplinato dall'art. 6, lettera b), del d.P.R. n. 915 del 1982, che

prevede l'obbligo di sentire i Comuni interessati per individuare le

zone da destinare agli impianti di stoccaggio e di trattamento dei

rifiuti. A questo principio si sarebbe uniformata la legge regionale

della Lombardia n. 42 del 1989.

La conferenza di servizi, prevista dall'art. 3-bis del

decreto-legge n. 361 del 1987, specificherebbe solo una delle

possibili modalità di concretizzazione del principio di

partecipazione e di consultazione dei comuni interessati e

costituirebbe una disposizione di dettaglio.

In ogni caso la disposizione regionale denunciata assicurerebbe il

coinvolgimento dei sindaci, invitati a partecipare alle sedute del

gruppo di valutazione. Essa risponderebbe all'esigenza di

partecipazione che è alla base della conferenza e consentirebbe la

contestuale espressione delle valutazioni, da parte degli uffici

regionali e dei rappresentanti dei Comuni interessati, in merito alle

decisioni da adottare circa la localizzazione degli impianti. Considerato in diritto

1. - I dubbi di legittimità costituzionale sollevati dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia investono la legge della

Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, che integra e modifica la

legge regionale 28 giugno 1988, n. 37, concernente il piano di

organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani.

Il giudice rimettente dubita che l'art. 3, commi 8 e 9, della legge

regionale n. 42 del 1989 violi gli artt. 117, primo comma, e 128

della Costituzione e sia in contrasto con il principio di buon

andamento dell'amministrazione, enunciato dall'art. 97 della

Costituzione.

La disposizione denunciata prevede che la Giunta regionale si

avvale, per gli adempimenti istruttori relativi all'approvazione dei

progetti per la realizzazione e gestione di pubbliche discariche

controllate di rifiuti solidi urbani, di un apposito gruppo di

valutazione composto dai responsabili dei servizi regionali

competenti, alle cui riunioni per l'esame dei singoli progetti è

invitato, tra gli altri, il sindaco del comune interessato.

Il procedimento, così configurato, sarebbe in contrasto con un

principio fondamentale stabilito da una legge dello Stato, che

costituisce un limite per la legislazione regionale. Carattere di

principio è attribuito dal giudice rimettente alla disciplina

dettata dall'art. 3-bis del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361,

introdotto dalla legge di conversione 29 ottobre 1987, n. 441. Nel

contesto di disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei

rifiuti, la legge statale prevede che i provvedimenti di approvazione

dei progetti per la realizzazione di discariche pubbliche, che

costituisce, ove occorra, variante dello strumento urbanistico

generale, sono adottati dalla giunta regionale in base alle

risultanze di apposite conferenze, alle quali partecipano i

responsabili degli uffici regionali competenti ed i rappresentanti

degli enti locali interessati. I Comuni verrebbero così coinvolti

nel procedimento di localizzazione delle discariche, che incide sullo

strumento di pianificazione urbanistica.

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione regionale

denunciata non rispetterebbe questo principio, stabilito dalla

legislazione statale, riducendo la partecipazione dei Comuni ad un

mero invito a partecipare alle riunioni di un gruppo di valutazione

regionale, che costituisce un organismo tecnico-burocratico. Non

sarebbe, quindi, salvaguardata l'autonomia del Comune interessato

all'assetto ed all'utilizzazione del territorio. Inoltre il

procedimento delineato dalla legge regionale non sarebbe ragionevole,

né adeguato al fine di concentrare i momenti di valutazione e di

adozione del provvedimento.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale riguardano tutte

la medesima disposizione legislativa in riferimento agli stessi

parametri. I relativi giudizi possono essere, quindi, riuniti per

essere definiti con unica sentenza.

3.1. - L'eccezione di inammissibilità, proposta per le questioni

sollevate con le ordinanze (r.o. n. 422, 423, 490 e 494 del 1995), la

cui motivazione si limita a richiamare la precedente ordinanza dello

stesso Tribunale amministrativo che ha sollevato identica questione,

è fondata.

Il giudice rimettente, nel motivare la rilevanza rispetto al

giudizio in corso e la non manifesta infondatezza della questione di

legittimità costituzionale che intende proporre, deve non solo

descrivere la concreta fattispecie sottoposta al suo giudizio, ma

anche rendere esplicite le ragioni che lo portano a dubitare della

legittimità costituzionale della norma che ritiene di dover

applicare. Questa necessaria motivazione deve essere autosufficiente

e non può essere sostituita né, se carente, integrata dal rinvio

alla motivazione di altra ordinanza di rimessione, sia pure emessa

dallo stesso giudice ma relativa ad altro procedimento, tanto più

che la riunione dei giudizi in corso in sede di legittimità

costituzionale è del tutto eventuale e non può avere effetto

sanante della insufficiente o carente motivazione dell'ordinanza di

rimessione. Se manca tale motivazione, non sarebbe in alcun modo

possibile la necessaria verifica dell'avvenuto apprezzamento da parte

del giudice rimettente della rilevanza e della non manifesta

infondatezza della questione.

3.2. - Vanno invece disattese le altre eccezioni di

inammissibilità, riferite alla questione sollevata con l'ordinanza

iscritta al n. 252 del r.o. 1995.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha descritto

la fattispecie sottoposta al suo giudizio in modo tale da dar conto

dell'avvenuto apprezzamento della rilevanza della questione, non

essendo a tal fine richiesta la completa narrazione delle vicende del

giudizio principale.

Gli altri profili di inammissibilità che sono stati prospettati,

attinenti in particolare alla condizione delle parti ed all'esito del

giudizio principale, tendono a trasferire nel giudizio di

legittimità costituzionale questioni e valutazioni che trovano

appropriata collocazione nel processo dinanzi al Tribunale

amministrativo rimettente.

4. - Nel merito la questione deve essere esaminata esclusivamente

nei limiti fissati dall'ordinanza di rimessione, non potendo quindi

essere integrata con altri profili e parametri indicati dalle parti

costituite dinanzi alla Corte.

Il dubbio di legittimità costituzionale, riguardante l'istruttoria

per l'approvazione dei progetti dei nuovi impianti di trattamento e

di stoccaggio dei rifiuti, muove dalla considerazione che la

disposizione regionale denunciata si discosterebbe dai principi

fissati dal legislatore statale, escludendo o limitando il

coinvolgimento del comune nel relativo procedimento. Diversa sarebbe,

difatti, l'incidenza dell'ente locale nel far valere gli interessi

territoriali ed urbanistici dei quali è portatore, a seconda che

esso partecipi alla apposita conferenza prefigurata dalla legge

statale o, invece, sia solo invitato alle riunioni del gruppo di

valutazione previsto dalla legge regionale.

La questione è fondata.

La localizzazione e l'attivazione degli impianti di smaltimento dei

rifiuti solidi urbani coinvolgono molteplici interessi, rappresentati

da enti diversi. Tali interessi vengono valutati e ponderati con

procedimenti destinati ad attuare il principio di cooperazione, pur

quando rimane intoccata l'imputazione della decisione finale ad uno

solo degli enti, dovendosi tenere conto dei diversi interessi, senza

che possa essere impedita l'adozione di un provvedimento necessario

per realizzare impianti ritenuti indispensabili per la comunità.

L'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987 non innova in ordine

alle competenze disciplinate da altre disposizioni in materia di

smaltimento di rifiuti, ma, dettando la regola del procedimento,

delinea la cooperazione tra gli enti a vario titolo coinvolti nelle

determinazioni relative alla localizzazione ed alla attivazione degli

impianti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani secondo lo schema

della "conferenza", alla quale partecipano i rappresentanti degli

enti interessati e che ha il compito di acquisire e valutare "tutti

gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le

esigenze ambientali e territoriali".

Si è in presenza di una figura organizzativa non priva di

precedenti nell'ambito degli strumenti di coordinamento

dell'esercizio di funzioni amministrative diverse. Tale istituto si

è sviluppato con ulteriori e puntuali applicazioni successive al

decreto-legge n. 361 del 1987 (v. art. 2 del decreto-legge 1 aprile

1989, n. 21; art. 3 della legge 5 giugno 1990, n. 135; art. 3 della

legge 29 novembre 1990, n. 380; art. 7 della legge 15 dicembre 1990,

n. 385; art. 4 della legge 15 dicembre 1990, n. 396), ed ha trovato

poi configurazione generale e sistematica nella conferenza di servizi

prevista nella disciplina del procedimento amministrativo (art. 14

della legge 7 agosto 1990, n. 241).

Per sua natura la conferenza, destinata a costituire un raccordo

tra amministrazioni diverse, è caratterizzata, per la struttura,

dalla contestuale partecipazione delle amministrazioni portatrici

degli interessi coinvolti (sentenze nn. 348 e 62 del 1993 e n. 37 del

1991). Quanto alla funzione, la conferenza risponde non solo

all'esigenza di accelerare i tempi del procedimento, rendendo

contestuali le determinazioni spettanti a ciascuna amministrazione,

ma anche alla possibilità di consentire dialogo e reciproca

interlocuzione, quale strumento idoneo a sviluppare e rendere

effettiva la cooperazione in vista di obiettivi comuni.

La conferenza viene così ad assumere il rilievo di un metodo che

caratterizza il procedimento di raccolta, di valutazione e di

espressione dei diversi interessi, anche quando non modifica le

competenze in ordine ai singoli atti del procedimento (quali pareri,

autorizzazioni, concessioni, nullaosta) ed al provvedimento finale.

A queste caratteristiche di principio non risponde il gruppo di

valutazione previsto dall'art. 3 della legge regionale n. 42 del

1989, che è configurato come organismo interno all'amministrazione,

composto dai responsabili di servizi regionali. Inoltre, secondo la

disciplina regionale, la partecipazione dei Comuni alle riunioni del

gruppo di valutazione per l'esame di singoli progetti ai quali sono

interessati è resa possibile ma non è necessaria, né è prevista

l'adozione del metodo che caratterizza la conferenza tra

amministrazioni diverse quale strumento di raccordo, di reciproco

coordinamento, di comune valutazione, anche rimanendo intoccate le

competenze proprie di ciascun ente.

La sostituzione, operata dal legislatore regionale, di un "gruppo

di valutazione" all'"apposita conferenza" non risponde quindi, in

contrasto con l'art. 117 della Costituzione, al principio

fondamentale espresso dalla legge statale, relativamente alle

modalità di partecipazione dei Comuni al procedimento per

l'approvazione dei progetti di nuovi impianti di trattamento e di

stoccaggio dei rifiuti urbani.

Ogni altro profilo rimane assorbito.