Sentenza n. 8/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n. 42 del Registro

ricorsi 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro del lavoro e della previdenza sociale 4 agosto 1955 col

quale, agli effetti del calcolo dei contributi di previdenza e

d'assistenza sociale, furono determinate le retribuzioni medie per il

personale dipendente dalle aziende alberghiere del Comune di Taormina.

Udita nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi l'avv. Carlo Selvaggi per la Regione siciliana ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna.

Ritenuto in fatto :

Il Ministro del lavoro con decreto 4 agosto 1955, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 193 del 23 agosto 1955, determinò le

retribuzioni medie per il personale dipendente dalle aziende

alberghiere del Comune di Taormina ai fini del calcolo dei contributi

di previdenza e d'assistenza sociale.

Questo decreto fu emanato con riferimento all'art. 5 della legge 6

agosto 1940, n. 1278, sulla determinazione dei salari medi per

particolari categorie di lavoratori, ai fini del calcolo dei contributi

dovuti per gli assegni familiari.

La Regione siciliana, in persona del suo Presidente, debitamente

autorizzato da deliberazione della Giunta regionale siciliana 27

gennaio 1956, avanzò ricorso il 20 marzo 1956 sostenendo che il

suddetto provvedimento ministeriale aveva invaso la sfera di competenza

amministrativa riservata alla Regione dall'art. 17 lettera f dello

Statuto della Regione siciliana: "legislazione sociale: rapporti di

lavoro, previdenza ed assistenza sociale" alla quale, secondo l'art.

20, corrispondono le funzioni amministrative. La violazione di queste

norme era, secondo la Regione, tanto più evidente in quanto col D.P.R.

25 giugno 1952, n. 1138, contenente norme d'attuazione dello Statuto

della Regione siciliana in materia di lavoro e di previdenza sociale,

era stato confermato che le attribuzioni del Ministero del lavoro,

riflettenti la previdenza e l'assistenza sociale, erano svolte nel

territorio della Regione siciliana dall'amministrazione regionale a

norma e nei limiti dell'art. 20 in relazione all'art. 17 lettera f

dello Statuto speciale per la Regione siciliana. Conseguentemente la

Regione siciliana chiese che il conflitto di attribuzioni da ciò

derivato fosse risolto col regolamento di competenza di cui all'art. 39

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Questo ricorso, notificato il 20 marzo 1956 al Presidente del

Consiglio dei Ministri, al Ministro del lavoro e della previdenza

sociale e all'Istituto nazionale della previdenza sociale, fu

regolarmente depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

21 marzo 1956.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, ha resistito a questo ricorso e con deduzioni 9

aprile 1956 ne ha negato il fondamento.

Secondo la difesa dello Stato non vi sarebbe stata invasione della

competenza amministrativa della Regione, che sarebbe parziale e non

esclusiva, in quanto le norme alle quali fa riferimento il D. M. 4

agosto 1955 disciplinano un interesse generale al trattamento

obbligatorio ed uniforme di ogni particolare categoria di lavoratori in

tutto il territorio nazionale. Da ciò deriverebbe, secondo la difesa

dello Stato, che questo decreto risponderebbe, sia pure limitatamente

ai lavoratori di Taormina, ad una esigenza di carattere generale e non

a quel fine di soddisfare le condizioni particolari e gli interessi

propri della Regione che è il necessario presupposto

dell'amministrazione regionale ex art. 20 dello Statuto speciale, in

relazione all'art. 17.

Anche l'Istituto nazionale della previdenza sociale si è

costituito regolarmente in giudizio ed ha depositato le proprie

deduzioni il 7 aprile 1956, concludendo per il rigetto del ricorso.

La Regione siciliana ha replicato con una memoria depositata nei

termini.

Alla pubblica udienza del 17 ottobre 1956 i difensori della

Regione e dello Stato hanno svolto i motivi delle proprie conclusioni. Considerato in diritto :

La Regione autonoma della Sicilia notificò il ricorso anche

all'Istituto nazionale della previdenza sociale e quest'Istituto si è

regolarmente costituito in giudizio.

La Corte ritiene che anche in sede di conflitti di attribuzione fra

Stato e Regioni, come già è stato pronunziato per i giudizi di

legittimità costituzionale, sia in via principale, sia in via

incidentale, possono partecipare al giudizio soltanto lo Stato e la

Regione i cui poteri siano entrati in conflitto in virtù di un atto

che si ritenga avere invaso la sfera di competenza assegnata da norme

costituzionali allo Stato o ad altra Regione.

Conseguentemente l'Istituto nazionale della previdenza sociale deve

essere estromesso dal presente giudizio.

Ciò premesso, per apprezzare la portata del decreto del Ministro

del lavoro 4 agosto 1955, che ha determinato il conflitto

d'attribuzione, giova ricordare i precedenti legislativi.

La legge 6 agosto 1940, n. 1270, istituì una Cassa unica per gli

assegni familiari ai lavoratori e disciplinò la corresponsione degli

assegni stessi al personale, non usufruente di un trattamento di

famiglia delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici.

La misura del contributo dovuto dal datore di lavoro e degli

assegni da corrispondersi ai lavoratori che ne avessero diritto fu

stabilita da tabelle allegate alla legge. Tuttavia, per particolari

categorie di lavoratori, per le quali fosse ritenuto opportuno, la

legge previde all'art. 5 che i contributi e gli assegni potessero

essere riferiti rispettivamente ad apposite tabelle di salari medi o di

periodi d'occupazione media mensile, stabilite con decreto del Ministro

per le corporazioni, oggi del lavoro, sentito il Comitato speciale per

gli assegni familiari e le associazioni professionali interessate.

Questo Comitato speciale per gli assegni familiari è un organo

centrale, previsto nell'art. 18 del R.D. 17 giugno 1937, n. 1048,

composto da rappresentanti di vari ministeri e di organizzazioni

sindacali o cooperative e presieduto dal Presidente dell'Istituto

nazionale della previdenza sociale.

Altre leggi successive (R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636, art. 6,

sulle assicurazioni invalidità e vecchiaia, tubercolosi e

disoccupazione volontaria, sostituito dall'art. 2 della legge 4 aprile

1952, n. 218; D.L.L. 19 aprile 1946, n. 238, art. 1, modificato

dall'art. 8 del D.L.C.P.S. 25 gennaio 1947, n. 14, per l'assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro; legge 19 febbraio 1951, n. 74, art. 1,

per l'assicurazione contro le malattie; D.P.R. 22 giugno 1949, n. 340,

artt. 30, 32 e 33, per la gestione I. N. A. - Casa) adottarono il

sistema della legge n. 1278 del 1940 circa le tabelle convenzionali

dei salari medi o dei periodi d'occupazione media mensile stabiliti con

decreto ministeriale per particolari categorie di lavoratori o

addirittura per limitate zone del territorio nazionale.

Il decreto del Ministro per il lavoro fu emanato in base a queste

leggi e risulta dal decreto stesso che fu sentito il Comitato speciale

per gli assegni familiari e che fu preso atto dell'accordo intervenuto

in data 12 agosto 1953 fra le organizzazioni sindacali interessate in

ordine alla tabella allegata al decreto stesso.

Dal sistema che risulta dalle norme suddette deriva evidente la

soluzione del conflitto di attribuzione in esame.

Non vi è dubbio difatti che tutti i ricordati provvedimenti

legislativi regolano la materia previdenziale sul piano nazionale. La

base nazionale non riguarda soltanto l'efficacia delle leggi, ma è il

presupposto del sistema delle prestazioni e delle contribuzioni la cui

misura è determinata da complessi piani statistico-attuariali che

prendono in considerazione le varie categorie di lavoratori di tutto il

territorio della Repubblica.

Perciò il provvedimento ministeriale che, uniformandosi all'art. 5

della legge 6 agosto 1940, n. 1278, e all'art. 2 della legge 4 aprile

1952, n. 218, stabilisce per i lavoratori delle aziende alberghiere di

Taormina un criterio d'accertamento della base retributiva diverso dal

comune criterio di calcolo contributivo in conseguenza delle

particolari condizioni obiettive in cui presta la propria opera questo

personale, mira ad assicurare a costoro lo stesso trattamento dei

lavoratori che sottostanno alla misura normale dei contributi. Vale a

dire che le condizioni particolari dei lavoratori di Taormina sono

prese in considerazione non per assicurare ad essi un trattamento

particolare, ma per correggere opportunamente i dati del calcolo

effettuati su base nazionale in modo che il sistema nazionale non

risulti per costoro ingiusto.

Ora, dal punto di vista giuridico sostanziale, stabilire se

determinate condizioni locali si discostino dalle condizioni generali

di una categoria di lavoratori in misura tale da giustificare

l'adozione d'un criterio d'accertamento della base retributiva, agli

effetti del calcolo dei contributi, diverso da quello comune, significa

effettuare una valutazione d'opportunità che richiede un giudizio

comparativo su base nazionale. Difatti l'art. 6 della legge n. 1278

del 1940 dispone testualmente: per particolari categorie di lavoratori

"per le quali sia ritenuto opportuno", i contributi e gli assegni

possono essere riferiti rispettivamente ad apposite tabelle di salari

medi ecc.

Dal punto di vista tecnico, tenuto conto che non esistono casse

regionali, ma che esiste soltanto una cassa unica nazionale, la

formazione d'una tabella speciale per la determinazione delle

retribuzioni medie d'una categoria particolare di lavoratori, in una

limitata zona del territorio nazionale, richiede la raccolta di dati

statistici locali, ma successivamente questi dati devono essere

oggetto, in sede centrale, d'una complessa elaborazione matematico -

attuariale che ha per scopo la definizione di quei dati convenzionali

della tabella speciale che servono a porre la particolare categoria di

lavoratori in condizioni di pari trattamento nel generale sistema

assicurativo.

Quanto al procedimento, è necessario il parere del Comitato

speciale per gli assegni familiari - che è un organo centrale presso

il Ministero del lavoro - e devono essere sentite le organizzazioni

sindacali interessate, ovviamente per il tramite dei loro organismi

centrali, trattandosi di una disciplina nazionale.

Appare perciò evidente che il decreto del Ministro del lavoro 4

agosto 1955, in esame, costituisce esercizio di un'attribuzione

ministeriale che si svolge nel territorio nazionale e non nel

territorio della Sicilia anche se la categoria di lavoratori presa in

considerazione è quella del personale dipendente dalle aziende

alberghiere del Comune di Taormina. Perciò queste attribuzioni non

sono passate nella competenza della Regione autonoma della Sicilia.

Ciò è tanto vero che, se si considera l'ipotesi inversa, quella

cioè di una eventuale competenza regionale, lo svolgimento

dell'attività della Regione al riguardo risulta o impossibile o

illegittima. Difatti la Regione non ha gli elementi necessari per

effettuare la valutazione d'opportunità dalla quale dipende la

formazione della tabella speciale; non ha i dati nazionali che

occorrono per il calcolo attuariale delle retribuzioni medie; non

dispone degli organi centrali che devono essere consultati per la

determinazione delle retribuzioni medie e in definitiva il

provvedimento regionale che fosse emanato, manifesterebbe la propria

efficacia fuori del territorio della Regione perché dovrebbe essere

osservato dalla Cassa unica per gli assegni familiari ai lavoratori e

dagli altri enti parastatali di previdenza e d'assistenza interessati.

Perciò deve essere dichiarata la competenza dello Stato (Ministro

per il lavoro e per la previdenza sociale) e deve essere respinta la

domanda d'annullamento del decreto ministeriale impugnato.