Sentenza n. 8/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione della Valle d'Aosta, riapprovata con deliberazione del 29

maggio 1957. recante norme procedurali per la ricerca, la coltivazione

e l'utilizzazione delle miniere in Valle d'Aosta, promosso con ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri notificato il 14 giugno 1957,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il successivo

giorno 22 ed iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Valle d'Aosta;

udita nell'udienza pubblica del 27 novembre 1957 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Belli per

il ricorrente e l'avv. Arturo Colonna per la Regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto :

Nella seduta del 14 febbraio 1957, il Consiglio regionale della

Valle d'Aosta approvava una legge recante norme procedurali per la

ricerca, la coltivazione e l'utilizzazione delle miniere della Valle.

In seguito a rinvio da parte del Presidente della Commissione di

coordinamento, la legge veniva riapprovata nella seduta del 29 maggio

1957, ed il relativo testo era rimesso, in data 1 giugno, al detto

Presidente.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, autorizzato da

quest'ultimo con deliberazione del 10 giugno 1957, con atto notificato

il 14 e depositato il 22 dello stesso mese, ha proposto ricorso alla

Corte costituzionale, chiedendo la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della suddetta legge.

Del ricorso è stata data notizia nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 13 luglio 1957, n. 174, e nel Bollettino Ufficiale

della Regione del giugno 1957.

Nel ricorso si premette che dall'armonico coordinamento dell'art.

3, lett. e, e dell'art. 11 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta

risulta che questa Regione in materia di miniere ha una competenza

legislativa di integrazione e di attuazione delle leggi della

Repubblica, limitata alla disciplina dell'utilizzazione delle miniere

stesse, delle quali essa non è proprietaria, ma soltanto

concessionaria ope legis per un periodo di novantanove anni. Da questa

premessa si trae la conseguenza dell'illegittimità costituzionale

dell'impugnata legge regionale, nelle disposizioni che si riferiscono:

1) all'enunciazione del principio secondo il quale la Regione

eserciterebbe sulle miniere le stesse attribuzioni già di spettanza

dello Stato (art. 1);

2) alla disciplina dei permessi di ricerca mineraria (articoli 3,

4, 5, 6, 7, n. 1, 3, 4 e 6, e 9, primo comma);

3) all'attribuzione alla Regione del potere di pronunciare la

decadenza delle concessioni minerarie anteriori al 7 settembre 1945,

non sfruttate nei termini di legge (art. 8).

L'illegittimità sarebbe dimostrata:

a) dall'impossibilità di considerare sullo stesso piano giuridico

la Regione, soltanto concessionaria ex lege, e lo Stato, proprietario

delle miniere;

b) dal rilievo che, poiché l'espressione usata nel citato art. 3,

lett. e, dello Statuto "utilizzazione delle miniere" va interpretata

nel senso di "coltivazione di un giacimento individuato e ritenuto

suscettibile di utilizzazione mineraria", devesi ritenere che

l'attribuzione di competenza legislativa alla Regione concerne una fase

che è del tutto autonoma rispetto a quella della ricerca mineraria, e

quindi non può essere anche riferita alla ricerca, la quale rimane

perciò disciplinata soltanto dalla legislazione statale;

c) dal richiamo del terzo comma dell'art. 11 dello Statuto, dove si

prevede in favore della Regione soltanto il potere di "promuovere" la

decadenza dalle concessioni, affermandosi implicitamente che la

relativa pronunzia resta riservata allo Stato.

La Regione ha resistito al ricorso, costituendosi nella cancelleria

della Corte, con atto depositato il 27 giugno 1957, nel quale ha

dedotto:

1) L'interpretazione delle norme statutarie riguardanti la

competenza legislativa regionale in materia mineraria deve essere fatta

partendo dal presupposto che la concessione ope legis delle miniere

alla Regione va considerata non come una normale concessione

amministrativa, ma come una vera e propria "delegazione di poteri da

parte dello Stato alla Regione nel quadro del decentramento

amministrativo che l'istituto regionale è rivolto a realizzare". A

sostegno di questa tesi si è citato il parere espresso dalla II

Sezione del Consiglio di Stato il 16 marzo 1955 nell'analoga materia

della concessione di parte delle acque pubbliche alla Valle d'Aosta

(art. 7 dello Statuto).

2) Poiché nell'art. 11 dello Statuto regionale si è stabilito che

le subconcessioni da parte della Valle sono istruite secondo la

procedura e le norme tecniche per le concessioni fatte dallo Stato, è

chiaro che rientra perfettamente nella competenza legislativa e ancor

più nella competenza amministrativa della Regione la materia delle

ricerche minerarie, che costituisce il primo capitolo della legge

nazionale sulle miniere (R.D. 29 luglio 1927, n. 1443) e la prima fase

di qualsiasi sfruttamento minerario.

3) Ove si consideri, da una parte, che dalla concessione alla Valle

d'Aosta sono state escluse le miniere concesse prima del 7 settembre

1945 e, dall'altra, che senza una ricerca è impossibile tecnicamente e

giuridicamente mettere in valore e quindi subconcedere una miniera, non

si può non ritenere che sottrarre alla Regione la potestà legislativa

e amministrativa in materia di ricerche minerarie significherebbe

svuotare l'art. 11 dello Statuto della quasi totalità del suo

contenuto logico ed economico.

4) L'impugnativa dell'art. 8 della legge regionale è frutto di un

equivoco, in quanto dalla semplice lettura di questo articolo appare

chiaro che esso non prevede il trasferimento alla Regione della

competenza di disporre la decadenza dalle concessioni già assentite

dallo Stato in materia di coltivazione di miniere, ma si limita

semplicemente a stabilire una norma interna regionale per l'inoltro

allo Stato, da parte della Regione, delle eventuali richieste o

domande, tendenti ad ottenere la declaratoria della decadenza dalle

concessioni, in attuazione di quanto previsto al terzo comma dell'art.

11 del più volte citato Statuto speciale.

In conseguenza di questi rilievi la Regione ha concluso per il

rigetto del ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Con memorie, depositate entrambe il 14 novembre 1957, le difese

dello Stato e della Regione hanno illustrato le loro tesi, insistendo

nelle rispettive precedenti conclusioni. Ulteriore illustrazione si è

avuta nella discussione orale' svoltasi all'udienza. Considerato in diritto :

Per risolvere le questioni proposte con il primo motivo del

ricorso, occorre innanzi tutto giudicare sul dissenso fondamentale

manifestato dalle parti in ordine all'interpretazione dell'art. 11

dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta.

La difesa dello Stato sostiene che con l'art. 11 "si è inteso

trasferire alla Regione l'esercizio delle miniere esistenti e che già

fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato, ma non anche

attribuire alla Regione diritti patrimoniali sui giacimenti minerari,

che entreranno a far parte del detto patrimonio soltanto dopo la loro

scoperta e la accertata loro coltivabilità". Questa interpretazione

sarebbe in armonia con il concetto che della miniera offre la legge

mineraria nazionale e sarebbe in armonia con le altre norme dello

Statuto regionale (artt. 2, lett. i; 3, lett. e; 4). La difesa della

Valle oppone che la concessione ex art. 11 equivarrebbe a delegazione

dei poteri e delle attribuzioni dello Stato in materia mineraria; per

effetto di tale delegazione gli organi regionali eserciterebbero

legittimamente i poteri già spettanti allo Stato non soltanto rispetto

ai giacimenti già scoperti ma anche rispetto a tutti quelli che

potessero essere scoperti durante il periodo novantanovennale della

concessione.

La Corte reputa che il punto di partenza, da cui è necessario

prendere le mosse per risolvere la questione, è l'accertamento del

carattere della concessione disposta dall'art. 11.

Per la difesa statale si tratterebbe di una concessione identica a

quella disciplinata dalla legge mineraria, fatta con legge anziché con

atto amministrativo. E bisogna subito riconoscere che, se fosse esatta

questa premessa, gli argomenti addotti dall'Avvocatura dello Stato

sarebbero, in massima parte, ben fondati, essendo incontestabile che,

nel sistema della legge mineraria nazionale, può parlarsi di miniera

solo quando un giacimento coltivabile sia stato scoperto. Ma, a

giudizio della Corte, è inaccettabile il presupposto da cui muove la

difesa dello Stato.

Per cogliere il senso dell'art. 11, la Corte ritiene che giovi

partire dall'interpretazione dell'ultimo comma, il quale dispone che le

subconcessioni saranno istruite secondo la procedura e le norme

tecniche per le concessioni fatte dallo Stato. Ora, è evidente,

anzitutto, che la frase "le subconcessioni saranno istruite" significa

che esse sono disciplinate, in tutto il loro svolgimento, secondo la

procedura e le norme tecniche dettate per le concessioni statali. E,

altresì, evidente che se la norma statutaria avesse voluto che i

poteri inerenti alle subconcessioni fossero mantenuti dagli organi

dello Stato, non avrebbe richiamato le norme statali, essendo ovvio che

tale richiamo presuppone la competenza di organi diversi da quelli

dello Stato; e tali organi, nel sistema previsto dalla norma in esame,

non possono essere che quelli della Valle, con cessionaria nei

confronti dello Stato e subconcedente nei confronti degli imprenditori

minerari.

In questa situazione l'atto che corrisponde alla concessione

mineraria disciplinata dagli articoli 14 e seguenti del R.D. 29 luglio

1927, n. 1443, non è la concessione fatta dallo Stato alla Regione,

bensì la subconcessione che farà la Regione all'imprenditore

minerario. Con la concessione disciplinata dalla legge mineraria lo

Stato attribuisce al concessionario il potere di coltivazione della

miniera, autorizzandolo di conseguenza ad esercitare nella miniera la

relativa impresa economica. Invece, nel sistema dell'art. 11 dello

Statuto valdostano, la Regione non assume, di fronte allo Stato, la

veste di imprenditore minerario.

Sarebbe, poi, manifestamente contrario al carattere dei rapporti

tra lo Stato e la Regione il considerare la Valle come un

intermediario, cioè come un soggetto al quale spetti soltanto di

inserirsi, a soli fini economici, in un rapporto tra lo Stato e

l'imprenditore minerario.

La concessione ex art. 11 deve essere piuttosto considerata come

attribuzione alla Regione di un complesso di poteri, che essa deve

esercitare, in luogo degli organi statali, per fini di decentramento;

tesi questa che risulta accolta dal Consiglio di Stato in sede

consultiva rispetto alla analoga materia delle acque pubbliche,

disciplinata dall'art. 7 dello stesso Statuto regionale.

Con questa interpretazione dell'art. 11 non si viene ad annullare

la differenza che le leggi costituzionali hanno stabilito tra il regime

minerario della Valle d'Aosta e quello di altre regioni a statuto

speciale. Nella Valle, nel cui territorio le miniere restano di

pertinenza del patrimonio indisponibile dello Stato, l'attribuzione dei

poteri alla Regione trae origine non da un trasferimento patrimoniale

ma dalla concessione. Da ciò consegue che il passaggio delle funzioni

dallo Stato alla Regione non pone la Regione sullo stesso piano

giuridico dello Stato, in quanto tale passaggio non importa che siano

venuti meno quei poteri che, nei confronti della Regione, spettano allo

Stato nella sua veste di concedente (per esempio, alta direzione e

vigilanza); ed è ovvio che dovrà essere lo Stato a stabilire, nei

giusti limiti, in qual modo questi poteri saranno esercitati.

La esposta interpretazione dell'art. 11 dello Statuto valdostano è

suffragata da altre considerazioni, fondate sul significato della norma

stessa, quale appare dalla sua lettera e dal suo spirito. Anzitutto, è

da rilevare che con l'interpretazione contraria si darebbe alla norma

un effetto non aderente alla volontà del legislatore. Questi credette

indubbiamente di dare qualche cosa, e qualche cosa di concreto, alla

Valle. Ora, se fosse esatta la tesi della difesa statale, l'art. 11

perderebbe quasi del tutto il suo pratico significato. Se, infatti,

l'art. 11 avesse voluto concedere soltanto le miniere scoperte e non

concesse alla data di entrata in vigore dello Statuto valdostano e non

anche le miniere future, da scoprirsi nel periodo novantanovennale,

l'art. 11 non avrebbe concesso quasi niente, in quanto non risulta che

all'atto dell'entrata in vigore dello Statuto esistessero giacimenti

scoperti e non ancora concessi; il quasi niente sarebbe rappresentato

da quelle miniere già concesse dallo Stato che, in caso di decadenza,

passerebbero alla Regione.

Per dare all'art. 11 un contenuto apprezzabile senza abbandonare la

tesi che vede nella concessione una vera e propria concessione ai sensi

della legge mineraria, si dovrebbe ammettere che la concessione abbia

effetto anche nei riguardi delle miniere successivamente scoperte,

purché tale effetto si verifichi man mano che le miniere vengano

dichiarate coltivabili. Ma la conseguenza di una interpretazione

siffatta sarebbe la scissione della unica concessione disposta con

l'art. 11 in tante concessioni, che avrebbero inizio dal momento in cui

ciascuna miniera fosse dichiarata coltivabile. Questa scissione sarebbe

arbitraria, anche per le conseguenze che ne deriverebbero circa la

durata delle singole concessioni. Logicamente, si dovrebbe ammettere,

per ciascuna concessione, un periodo di novantanove anni: il che

sconvolgerebbe tutto il sistema dell'art. 11. Vista la concessione

come un affidamento di poteri alla Regione, l'unico periodo

novantanovennale decorrente dall'entrata in vigore dello Statuto

appare, invece, perfettamente comprensibile.

Non è neppure esatto l'altro argomento sostenuto dalla difesa

dello Stato: non è esatto, cioè, che le norme in esame della legge

regionale impugnata siano in contrasto con gli articoli 2, lett. i, e

3, lett. e, in relazione all'art. 4, dello Statuto per la Valle

d'Aosta. Non contrastano con l'art. 2, lett. i, perché, se si

trattasse di acque minerali e termali, le norme impugnate sarebbero

aderenti alla citata norma, la quale, indipendentemente da ogni

presupposto di carattere patrimoniale, accorda alla Regione un'ampia

potestà legislativa. Né esiste un contrasto con l'art. 3, lett. e.

Anche a volere interpretare l'espressione "utilizzazione delle miniere"

nel senso più restrittivo (e si vedrà in seguito che tale

interpretazione è inaccoglibile), l'attività amministrativa

riguardante le subconcessioni concerne sicuramente l'utilizzazione

delle miniere: concerne cioè, la fase di coltivazione della miniera,

che va dall'atto di subconcessione alla cessazione, per qualsiasi

causa, della subconcessione stessa.

Per le esposte considerazioni, sono infondate le doglianze dedotte

con la prima parte del primo motivo del ricorso per conte stare la

legittimità delle norme della legge regionale impugnata, relative alla

competenza degli organi della Valle in materia si subconcessioni

minerarie.

Le stesse considerazioni valgono in gran parte a togliere

fondamento all'impugnativa delle disposizioni della legge regionale

concernenti le ricerche minerarie.

La difesa dello Stato sostiene che la Regione non potrebbe

accordare permessi di ricerca in quanto la concessione ex art. 11

avrebbe per oggetto le miniere già scoperte alla data di entrata in

vigore dello Statuto regionale. Si è dimostrata l'inaccettabilità di

questa tesi.

Si è pure chiarito che quella concessione non si risolve in tante

concessioni minerarie, che avrebbero inizio dalla data in cui le

singole miniere, dopo essere state scoperte, siano dichiarate

coltivabili. Da ciò deriva l'inaccettabilità della tesi statale,

secondo cui la concessione prevista dall'art. 11 non potrebbe mai

comprendere la fase che precede la scoperta della miniera.

Ma la considerazione centrale, che serve a dirimere anche la

questione relativa ai permessi di ricerca, resta sempre fondata sul

carattere della concessione disposta con l'art. 11 dello Statuto

valdostano. Se l'art. 11 non pone in essere una vera e propria

concessione ai sensi della legge mineraria ma dispone un conferimento

di pubblici poteri alla Regione perché questa li eserciti in luogo

dello Stato, una contrapposizione, agli effetti della competenza, tra

la fase di ricerca e la fase di coltivazione delle miniere appare

insostenibile.

La legge mineraria dello Stato fa, senza dubbio, una demarcazione

tra la fase di ricerca e quella di coltivazione; ma sarebbe contrario

al sistema di detta legge considerare le due fasi come del tutto

separate ed autonome. La realtà tecnica ed economica mostra che la

fase di ricerca è preordinata a quella di coltivazione, non soltanto

perché molte delle lavorazioni relative alla ricerca servono per la

futura coltivazione (apertura di gallerie, apprestamenti per l'accesso

al sotterraneo, per i trasporti, per l'energia elettrica, ecc.) ma

soprattutto perché il ricercatore volge normalmente la sua attività

non tanto alla realizzazione dei diritti pecuniari previsti dall'art.

16 della legge mineraria, quanto al conseguimento della concessione. Ed

il sistema della legge mineraria non trascura questa realtà.

Sarebbe, poi, contrario allo spirito dell'art. 11 dello Statuto non

riconoscere alla Regione i poteri già spettanti allo Stato in materia

di ricerca. Appare, a tal proposito, non esagerato quanto ha esposto

la difesa della Regione, e cioè che, essendo impossibile tecnicamente

e giuridicamente, senza una ricerca, mettere in valore e quindi

subconcedere una miniera, si svuoterebbe l'art. 11 della quasi

totalità del suo contenuto se non si riconoscesse che questa norma

statutaria comprenda anche la competenza della Regione in materia di

ricerche minerarie.

Si deve, infine, dichiarare che, anche in materia di ricerche

minerarie, non esiste il denunziato contrasto tra le norme della legge

regionale impugnata e le disposizioni, sopra citate, contenute negli

articoli 2, lett. i, e 3, lett. e, in relazione all'art. 4, dello

Statuto regionale. Quanto all'art. 2, lett. i, basterà notare

(ripetendo, a proposito delle ricerche, ciò che si è già detto

rispetto alle subconcessioni) che la norma prevede una potestà

regionale così ampia da comprendere, per le acque minerali e termali,

anche l'attività di ricerca.

Per quel che si riferisce all'art. 3, lett. e, occorre richiamare

ancora una volta l'interpretazione dell'art. 11, secondo cui,

all'infuori delle miniere già concesse alla data del 7 settembre 1945,

per le quali non è più possibile alcuna attività di ricerca, tutte

le miniere che saranno scoperte nella Valle, nel previsto periodo

novantanovennale, formano oggetto della concessione accordata alla

Regione. Ora, poiché la legge regionale in esame si occupa della

ricerca in tanto in quanto la ricerca è preordinata alla scoperta

delle miniere delle quali la Valle è concessionaria, quando trattisi

dei giacimenti concessi con l'art. 11, nella espressione "utilizzazione

delle miniere" contenuta nell'art. 3, lett. e, la parola "miniere" deve

intendersi non nel senso (proprio della legge mineraria dello Stato) di

giacimenti già scoperti e dichiarati coltivabili, ma nel senso più

ampio - e meno tecnico - di giacimenti minerari scoperti e da scoprire.

Dichiarato infondato il primo motivo del ricorso, resta da

esaminare il secondo motivo, del quale, peraltro, la difesa dello Stato

non si è occupata nella memoria e sul quale ha espressamente

dichiarato di non soffermarsi nella discussione orale.

Anche se non bastassero le dichiarazioni fatte dalla Regione sia in

sede di riapprovazione della legge sia in questa sede, nel senso che la

norma contenuta nell'art. 8 della legge impugnata si riferisce

esclusivamente alla richiesta di decadenza, è da osservare che la

disposizione è chiara in tal senso. Essa stabilisce che il Presidente

della Giunta regionale provvede alle richieste tendenti ad ottenere

beneficio della Regione, la declaratoria di decadenza. Ed è ovvio che

provvedere alla richiesta non equivale a provvedere sulla richiesta;

come è ovvio che la declaratoria a beneficio della Regione è di

spettanza degli organi dello Stato.

Tale essendo il contenuto dell'art. 8, è manifesta l'infondatezza

della doglianza dedotta nei riguardi di questa norma.