Sentenza n. 80/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa della Regione Lombardia artt. 83 riapprovata il 6 agosto

1992, dal titolo: "Disposizioni per l'attuazione dell'art. 3 della

legge regionale 8 maggio 1990, artt. 38 'Recepimento nell'ordinamento

giuridico della Regione Lombardia dell'accordo per il triennio

1988/1990 riguardante il personale dipendente delle regioni a statuto

ordinario, degli enti pubblici non economici da esse dipendenti,

dagli istituti autonomi per le case popolari, dai consorzi regionali

degli istituti stessi, nonché dai consorzi e dai nuclei per le aree

di sviluppo industriale' e successive integrazioni e dell'art. 37

dell'allegato alla legge stessa", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 2 settembre 1992,

depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 64 del

registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e

l'avv. Valerio Onida per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la

delibera legislativa della Regione Lombardia n. 83, riapprovata dal

Consiglio regionale il 6 agosto 1992, recante "Disposizioni per

l'attuazione dell'art. 3 della legge regionale 8 maggio 1990 n. 38 -

Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia

dell'accordo per il triennio 1988/1990 riguardante il personale

dipendente delle regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case

popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonché dai

consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale - e successive integrazioni e dell'art. 37 dell'allegato alla legge stessa",

per violazione degli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.

Nel ricorso si precisa che la delibera in esame riconosce ai

dirigenti, come elemento fisso e continuativo da corrispondere in via

ordinaria, la indennità di funzione nella percentuale dello 0,8 del

trattamento stipendiale iniziale (art. 2), con ciò comportando

l'assoggettabilità dei relativi emolumenti alla contribuzione

previdenziale e alla conseguente quiescibilità, mentre l'accordo

collettivo prevede come quiescibile solo la percentuale dello 0,1,

con carattere di generalità e fissità per tutti i dirigenti della

medesima qualifica, indipendentemente dalla posizione funzionale,

escludendo dalla pensionabilità quella parte dell'indennità di

funzione che non presenti tali caratteri e sia invece "variabile,

aleatoria, revocabile", in considerazione del fatto che le varie

funzioni dirigenziali vengono attribuite con incarico ad personam.

Secondo il ricorrente la natura e la disciplina dell'istituto

retributivo in questione sono stabilite, con carattere di generalità

ed uniformità, esclusivamente dalla normativa contrattuale, che non

può essere disattesa da norme regionali che fittiziamente creino una

correlazione permanente tra struttura organizzativa e funzione

dirigenziale, sì da far ritenere gli incarichi dirigenziali non

aleatori e non revocabili ed attribuire così a tutti i dirigenti,

indipendentemente dalle funzioni, un aumento retributivo pensionabile

difforme dalla normativa contrattuale stessa.

La delibera legislativa regionale si porrebbe perciò in contrasto

con l'art. 3 della legge-quadro artt. 93 del 1983, che demanda agli

accordi la disciplina retributiva del pubblico impiego, e quindi con

l'art. 117 della Costituzione, nonché con gli artt. 3 e 97 della

Costituzione sotto il profilo della violazione dei principi di

eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, ed

ancora in contrasto con l'art. 117 della Costituzione per la ragione

che le norme impugnate sarebbero suscettibili di incidere ed innovare

nella materia previdenziale, sottratta alla competenza regionale.

Le stesse censure sono rivolte contro l'art. 3 della delibera

regionale, che, disponendo l'abrogazione del comma 3 dell'art. 38

dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 - il quale prevede

la rimozione dei dirigenti dalle funzioni esercitate e la conseguente

perdita dell'indennità di funzione - sarebbe anch'esso

surrettiziamente volto a stabilire il suddetto emolumento come

elemento retributivo fisso e continuativo, oltre il limite

percentuale stabilito in sede contrattuale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, rilevando:

a) che l'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il

personale regionale e degli enti locali, stipulato ai sensi della

legge n. 93 del 1983, prevede la corresponsione ai dirigenti di una

indennità connessa con l'effettivo esercizio delle funzioni,

graduata in relazione ad alcuni elementi (coordinamento di attività;

importanza della direzione di strutture o di programmi; rilevanza

delle attività di studio, di proposta e di ricerca, di vigilanza;

disponibilità in relazione all'incarico conferito) e commisurata

allo stipendio iniziale, secondo coefficienti variabili dallo 0,1

all'1 per cento da stabilirsi dalle singole Amministrazioni;

b) che la legge regionale 8 maggio 1990 n. 38 ha recepito detto

accordo, rinviando ad un successivo provvedimento la fissazione di

criteri e modalità applicative di siffatta indennità (art. 3, comma

5);

c) che la delibera legislativa ora impugnata, che mira appunto

a dare attuazione all'art. 3 della legge regionale da ultimo citata

(legge n. 38 del 1990), "consegue alla fondamentale scelta

organizzativa della Regione di collegare inscindibilmente la funzione

dirigenziale alla direzione di una delle strutture organizzative"

(art. 1) correlando il numero dei dirigenti al numero delle strutture

direzionali, sì che non è ipotizzabile che esista un dirigente cui

siano affidate funzioni diverse dalla direzione di una struttura

organizzativa; il che significa che "l'effettivo esercizio delle

funzioni", cui l'art. 37 dell'accordo condiziona la corresponsione

dell'indennità, è nella regione un presupposto indefettibile e

l'indennità, come "elemento fisso e continuativo" (art. 2, comma 1),

è appunto la remunerazione della funzione di direzione;

d) che anche l'art. 3 della delibera, disponendo l'abrogazione

di una norma precedente che consentiva la rimozione del dirigente

dalla funzione in caso di risultato negativo della gestione, consegue

alla scelta di cui sopra, perché se tutti i dirigenti devono essere

preposti alla direzione di una struttura, non può più esservi

rimozione dalla funzione al di fuori della cessazione del rapporto di

servizio del dirigente medesimo.

Ciò posto, la Regione sostiene la propria competenza a stabilire,

nell'ambito dei principi desumibili dall'accordo e con gli eventuali

adattamenti connessi alle peculiarità del proprio ordinamento

organizzativo e secondo le proprie disponibilità finanziarie (art.

10, comma 3, della legge n. 93 del 1983), le funzioni cui corrisponde

la indennità e la misura di questa entro i limiti percentuali

stabiliti dall'accordo, senza alcuna alterazione della natura

dell'indennità né alcuna pretesa di incidere su profili

previdenziali.

2. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha

presentato una memoria nella quale ribadisce le proprie difese, nel

senso della irrilevanza della normativa regionale impugnata ai fini

di determinare la quiescibilità o meno delle varie parti

dell'indennità di funzione, essendosi il legislatore regionale

limitato a fissare criteri per l'attribuzione dell'indennità

predetta ai dirigenti regionali nell'ambito di competenze

costituzionalmente garantite e in conformità dell'accordo. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata, dalla Presidenza del Consiglio, questione

di legittimità costituzionale della delibera legislativa della

Regione Lombardia n. 83 del 1992 che riconosce ai dirigenti

dell'amministrazione regionale - in quanto tutti preposti alla

direzione di una struttura organizzativa - come elemento fisso e

continuativo della retribuzione, la indennità di funzione

dirigenziale nella percentuale dello 0,8 del trattamento stipendiale

iniziale. Detta previsione, secondo la ricorrente, mirerebbe alla

assoggettabilità per intero dei relativi emolumenti alla

contribuzione previdenziale e quindi al loro computo ai fini del

trattamento di quiescenza, là dove sarebbe "quiescibile, alla luce

della natura stessa di tale indennità rilevabile dalla disciplina

contrattuale, solo quella parte di indennità (0,1) assicurata dalla

fonte normativa (legge e decreto del Presidente della Repubblica di

recepimento del contratto collettivo nazionale di lavoro) con

carattere di generalità e fissità a tutti i dirigenti della

medesima qualifica indipendentemente dalla posizione funzionale

specifica".

In altri termini, secondo la ricorrente, rendendosi fissa e

continuativa l'indennità in parola anche per la parte eccedente la

percentuale dello 0,1 - che invece per il suddetto accordo di

comparto dovrebbe essere "variabile, aleatoria, revocabile" - essa

verrebbe ad incorporarsi nel trattamento economico e, come tale,

dovrebbe essere computata nel trattamento di quiescenza. Da ciò un

asserito contrasto dell'art. 2, comma 1, del testo legislativo della

regione: a) con l'art. 3 della legge quadro sul pubblico impiego n.

93 del 1983, perché introdurrebbe una disciplina incompatibile con

la natura della indennità di funzione desumibile dalla normativa

contrattuale di comparto, nonché con i generali principi di

uguaglianza e di buona amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, disponendo in difformità da quanto previsto per

analoghi emolumenti nell'ambito del restante pubblico impiego; b) con

l'art. 117 della Costituzione, perché inciderebbe nella materia

previdenziale riservata allo Stato.

Infine, si sostiene il contrasto dell'art. 3 della delibera

legislativa regionale con i suddetti principi costituzionali,

perché, disponendosi l'abrogazione del comma 3, dell'art. 38

dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 - il quale prevede

la rimozione di dirigenti dalle funzioni esercitate e la conseguente

perdita della relativa indennità di funzione - sarebbe confermato

che il suddetto emolumento diverrebbe elemento fisso e continuativo

del trattamento economico (anche oltre il limite percentuale dello

0,1).

2. - La questione non è fondata.

L'art. 2 della delibera legislativa impugnata prevede che

l'indennità di funzione - di cui all'art. 3 della legge regionale 8

maggio 1990, n. 38, che ha recepito nell'ordinamento della regione

l'accordo per il triennio 1988-1990 - è corrisposta ai dirigenti,

con decorrenza dal 1° ottobre 1990, come elemento fisso e

continuativo dovuto in via ordinaria quale remunerazione della

funzione dirigenziale nella misura corrispondente al coefficiente

0,8.

L'art. 3 della stessa delibera abroga il terzo comma dell'art. 38

dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 cit., il quale

prevedeva che "il risultato negativo della gestione dei dirigenti,

valutato con i criteri indicati nella vigente normativa, comporta la

rimozione della funzione esercitata con conseguente perdita della

relativa indennità".

L'anzidetta delibera legislativa precisa dunque, in modo

ulteriore, le modalità di recepimento dell'accordo nazionale per i

dirigenti pubblici per il 1988-1990, il quale (art. 38 del d.P.R. 3

agosto 1990, n. 333) aveva istituito una indennità di funzione per i

dirigenti, "connessa con l'effettivo esercizio delle funzioni e

graduata in relazione: al

coordinamento di attività, all'importanza della direzione delle

strutture o dei singoli programmi; alla rilevanza delle attività di

studio, di consulenza propositiva e di ricerca, di vigilanza e di

ispezione, di assistenza agli organi; alla disponibilità richiesta

in relazione all'incarico conferito" e "commisurata allo stipendio

iniziale secondo appositi coefficienti varianti da 0,1 a 1". L'art.

38 cit. aveva altresì stabilito che al dirigente non "preposto a

direzione di struttura o di staff è corrisposta un'indennità pari

al coefficiente 0,1".

3. - La Regione Lombardia, nel disporre il recepimento

dell'accordo per il triennio 1988-1990 riguardante il personale

dipendente dalle regioni e dagli enti locali, ha previsto nell'art. 1

della delibera legislativa impugnata che "i dirigenti regionali ..

esercitano la loro funzione dirigendo una delle strutture

organizzative previste dall'ordinamento regionale alla quale siano

preposti nelle forme stabilite dalla legge".

Vi è dunque alla base del recepimento una scelta organizzativa,

non contrastante con la legge quadro nazionale, della identificazione

della qualifica dirigenziale con la direzione di una delle strutture

regionali e, quindi, della perfetta corrispondenza tra il numero dei

dirigenti e quello delle strutture stesse. La conseguente

impossibilità della esistenza di funzionari dirigenti, in esubero

rispetto agli uffici cui essi debbano essere preposti, comporta

quindi da un lato il rigoroso ridimensionamento funzionale degli

organici per evitare ogni soprannumero e, dall'altro, che a tutti i

funzionari con qualifica dirigenziale debba spettare la indennità di

funzione. Nella Regione Lombardia diviene perciò non solo

automaticamente inoperante il comma 3 dell'art. 38 del d.P.R. n. 333

del 1990, che prevede la corresponsione di una indennità pari al

coefficiente 0,1 per i dirigenti non preposti alla direzione di

strutture (perché non possono esservene), ma anche incompatibile la

previsione già contenuta nell'art. 38, comma 3, dell'allegato alla

legge regionale n. 38 del 1990 di recepimento dell'accordo, che

stabiliva la perdita dell'indennità di funzione come conseguenza del

risultato negativo della gestione. Incompatibilità, quest'ultima,

che l'art. 3 della delibera legislativa impugnata ha provveduto ad

eliminare appunto con l'esplicita abrogazione della ricordata

previsione della perdita dell'indennità di funzione, dato che

l'ipotesi del risultato negativo della gestione produce, nella logica

del recepimento delle norme in parola da parte della Regione

Lombardia, conseguenze non limitate al permanere della funzione

dirigenziale e della relativa indennità, bensì destinate ad

incidere sull'esistenza stessa del rapporto di impiego.

4. - D'altronde, le modalità di recepimento, nel senso della

attribuzione a tutti i dirigenti regionali (necessariamente preposti

ad una funzione corrispondente) di una indennità base fissa,

commisurata allo 0,8 di percentuale dello stipendio, non possono

ritenersi elusive dell'accordo nazionale, nella parte in cui prevede

la variabilità dell'indennità in questione in relazione agli

elementi di valutazione che sono stati in precedenza indicati (supra

punto 2).

In proposito va innanzitutto precisato che la possibilità

dell'attribuzione di un coefficiente base uguale per tutti,

indipendentemente dal tipo della funzione in concreto conferita e dal

suo contenuto, è un principio che è desumibile dall'accordo stesso,

perché esso prevede appunto che l'indennità sia determinata secondo

il coefficiente base fisso dello 0,1 per tutti i dirigenti, ancorché

non siano preposti alla direzione di un ufficio; in altri termini è

la stessa norma statale che contiene il principio secondo cui, in

taluni casi, quella che è definita indennità di funzione, sia pure

nella misura minima, può avere i caratteri della fissità e della

continuità.

In secondo luogo, una volta che, per il personale amministrativo

della Regione, è questa a dover stabilire le modalità del

recepimento dell'accordo, non può ad essa contestarsi, se non

svuotando di contenuti il potere regionale, che, nel valutare

l'importanza delle singole funzioni, possa determinare l'indennità

muovendo come base minima da un coefficiente più elevato. Questa

previsione, che per la Regione Lombardia costituisce la inevitabile

conseguenza della scelta operata di far corrispondere la qualifica

alla funzione di direzione, appare rispettosa del principio della

variabilità, perché la misura minima dello 0,8 è pur sempre al di

sotto di quella massima prevista dall'accordo e, quindi, lascia un

margine ulteriore che oscilla dal coefficiente dello 0,8 a quello di

1, tale cioè da assicurare la prevista variabilità, perché

consente l'attribuzione di coefficenti maggiori rispetto a quello di

base - comune a tutti - in relazione all'espletamento di compiti che

dovessero essere ritenuti più importanti secondo i criteri forniti

dall'accordo nazionale (art. 38 d.P.R. n. 333 del 1990 cit.).

5. - La Regione Lombardia ha perciò recepito l'accordo nazionale,

nella parte relativa alla determinazione della indennità di funzione

in parola, in modo coerente rispetto alla logica di fondo della

propria disciplina, che è quella del collegamento inscindibile tra

qualifica dirigenziale e funzione dirigente, sì da comportare

necessariamente il carattere fisso (nella misura minima prevista

dalla legge regionale) e continuativo della relativa indennità. Ma,

una volta pervenuti a questa conclusione, le conseguenze che possano

derivarne agli effetti del trattamento di quiescenza non limitano il

potere della Regione di recepire l'accordo in modo da adeguare le

previsioni di questo alle proprie scelte organizzative. Si tratta,

difatti, di conseguenze ulteriori legate alla natura degli

emolumenti, rispetto alle quali rimane comunque integro il potere

dello Stato di incidere per modificare, nel rispetto dei principi

costituzionali, il regime del trattamento di quiescenza onde

determinarne, come è sua spettanza, l'ambito, i presupposti e

l'estensione.