Sentenza n. 81/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 19

del R.D.L. 21 febbraio 1938, n. 246, promosso con ordinanza emessa il

10 ottobre 1962 dal Tribunale di Ascoli Piceno nel procedimento penale

a carico di Talamonti Luigi, iscritta al n. 192 del Registro ordinanze

1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 327 del

22 dicembre 1962.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 24 aprile 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Talamonti Luigi,

imputato del reato di cui agli artt. 1, 2 e 19 del R.D.L. 21 febbraio

1938, n. 246, per avere detenuto nel proprio esercizio pubblico un

apparecchio radio ricevente omettendo di pagare l'abbonamento speciale

alle radiodiffusioni per gli anni 1961 e 1962, il Tribunale di Ascoli

Piceno, decidendo sulla istanza del P. M. che, associatasi anche la

difesa dell'imputato, aveva sollevato questione di legittimità

costituzionale delle citate norme in riferimento agli artt. 3, 24 e 41

della Costituzione, con ordinanza del 10 ottobre 1962 riteneva non

manifestamente infondata e rilevante la questione stessa sotto il solo

profilo della violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3

della Costituzione, e rimetteva gli atti alla Corte costituzionale per

la decisione di competenza.

Nell'ordinanza il Tribunale osserva che, essendo la R.A.I.- T.V.

una società per azioni, ed essendo di conseguenza il rapporto

intercorrente fra l'Ente e gli utenti un "contratto di diritto privato

fra soggetti di diritto privato", la sanzione penale relativa alla

inadempienza dell'utente pone questo in una posizione di inferiorità e

soggezione nei confronti dell'Ente stesso, protetto da norme cogenti

per il conseguimento di meri fini contrattuali. Con ciò, e non

potendosi ravvisare in tale disciplina ragioni di interesse generale,

estranee alla natura del rapporto, né interessi fiscali dello Stato,

verso il quale, a norma dell'art. 21 del D.P.R. 26 gennaio 1952, n.

180, sarebbe fiscalmente tenuta solo la R.A.I.- T.V., si verrebbe a

concretare una diversità di trattamento, in violazione del principio

di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge, di cui all'art. 3

della Costituzione.

l'ordinanza, debitamente notificata il 14 novembre 1962 al

Presidente del Consiglio dei Ministri, è stata comunicata ai

Presidenti dei due rami del Parlamento e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 327 del 22 dicembre 1962.

2. - Dinanzi alla Corte costituzionale si è costituito il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le deduzioni

nella cancelleria della Corte il 10 dicembre 1962.

L'Avvocatura osserva, innanzi tutto, che nella specie non si

potrebbe configurare una questione di legittimità costituzionale,

giacché, pur se si potesse consentire con quanto è affermato

nell'ordinanza del Tribunale, non potrebbe comprendersi come, sulla

semplice previsione di sanzioni penali a presidio dell'adempimento di

una prestazione contrattuale, possa ravvisarsi una violazione del

principio di eguaglianza, che rimarrebbe invece assolutamente esclusa

dall'applicabilità della sanzione stessa a tutti gli inadempienti. I1

resto, prosegue l'Avvocatura, concernerebbe solo l'uso del potere

discrezionale politico del legislatore, ed esulerebbe quindi dal campo

della legittimità costituzionale.

Ciò posto, l'Avvocatura peraltro afferma che, comunque, in forza

del R.D.L. 21 febbraio 1938, n. 246, la radiodiffusione, e oggi la

televisione, sarebbero configurate come servizio pubblico, cui i

privati accederebbero mediante un atto amministrativo del tipo della

ammissione, attraverso un ufficio dello Stato, ai sensi dell'art. 6 del

citato R.D.L. n. 246.

Il privato utente del servizio pubblico sarebbe tenuto al

versamento di una prestazione in danaro avente i caratteri della tassa

e non del corrispettivo contrattuale. Ed anche se il relativo importo,

per la maggior parte, è destinato al funzionamento del servizio

pubblico in questione, gestito dalla R.A.I.-T.V. in concessione, in

forza della convenzione approvata con il D.P.R. 26 gennaio 1952, n.

180, così come risulta dall'art. 21 della convenzione stessa, non per

questo potrebbe ritenersi accettabile la tesi della natura privatistica

del rapporto, prospettata nell'ordinanza di rinvio.

l'Avvocatura quindi, richiamando a conforto della propria opinione

anche la sentenza n. 59 del 1960 della Corte costituzionale, che

avrebbe confermato la natura di pubblico servizio della

radiotelediffusione, conclude chiedendo dichiararsi infondata la

sollevata questione di legittimità costituzionale.

3. - l'Avvocatura dello Stato ha poi depositato, nei termini, una

memoria illustrativa, con cui ribadisce e sviluppa le tesi già svolte

nelle deduzioni difensive.

In particolare, l'Avvocatura rileva preliminarmente che, nella

specie, nessun contratto di abbonamento sarebbe stato stipulato fra la

R.A.I. e il Talamonti, concretandosi l'illecito penale, di cui questi

è imputato, appunto in tale omissione.

Non si vedrebbe quindi dove il giudice a quo avrebbe ravvisato la

esistenza del rapporto privatistico nell'ambito del quale le

disposizioni impugnate sanzionerebbero, secondo l'ordinanza di rinvio,

una disparità di trattamento configurabile come violazione dell'art. 3

della Costituzione.

l'Avvocatura insiste comunque nel negare la natura contrattuale

privatistica del rapporto R.A.I. - radioutenti, che si costituirebbe

invece ex lege, a norma dell'art. 1 del R.D. 21 febbraio 1938, n. 246,

in base alla semplice detenzione di un apparecchio ricevente da parte

del privato. La natura di prestazione amministrativa del detto rapporto

sarebbe caratterizzata sia dall'assenza di qualsiasi aspetto negoziale,

tanto che il cosiddetto "abbonamento" sarebbe invece semplicemente

l'atto con cui si ottempera da parte dell'utente all'obbligo imposto

dalla legge, sia dalla irrilevanza degli stati soggettivi di capacità

dell'utente ai fini della legittimità dell'utilizzazione del servizio,

sia, infine, dalla natura fiscale del canone che si desumerebbe dal

termine "tassa" usato nelle convenzioni approvate col R.D. 29 dicembre

1927, n. 2526, e col D.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180, per indicare i

proventi degli abbonamenti alle radio-audizioni, nonché

dall'istituzione di una "sopratassa" a carico degli utenti morosi.

La natura fiscale del canone renderebbe ragione, oltre che dei

privilegi, che ne assistono la riscossione, anche della sanzione

penale, di cui alle norme impugnate; particolarmente opportuna in vista

della peculiarità del modo di prestazione del servizio, che

postulerebbe un regime sanzionatorio penale per ovviare alla facilità

delle evasioni.

l'Avvocatura insiste quindi nelle già rese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - l'Avvocatura dello Stato, pur senza formulare in proposito

specifiche conclusioni, fa due osservazioni di carattere pregiudiziale,

la prima nelle deduzioni, la seconda nella memoria difensiva.

Con la prima afferma che non vi sarebbe, nel caso in esame,

questione alcuna di legittimità costituzionale, giacché, anche

ammesso che fossero esatte le premesse poste nell'ordinanza di rinvio,

con l'adozione da parte del legislatore di una sanzione penale a tutela

dell'adempimento di una obbligazione contrattuale privata, non potrebbe

mai parlarsi di violazione dell'invocato principio di eguaglianza, di

cui all'art. 3 della Costituzione, che risulterebbe invece osservato,

essendo la sanzione applicabile a tutti gli inadempienti del tipo

previsto dalla norma sanzionatrice, la quale pertanto non porrebbe

alcuna delle discriminazioni contro le quali si leva il precetto

dell'art. 3.

Senonché non sembra che sia precisamente questo il punto di vista

del Tribunale, il quale nella sua ordinanza di rimessione della

questione di legittimità costituzionale a questa Corte, non si

sofferma tanto su di una presunta posizione di diseguaglianza dei

radioutenti fra di loro, ma, partendo dalla premessa, che opina essere

esatta, di un rapporto meramente privatistico che si costituirebbe

contrattualmente fra quelli e la R.A.I.-T.V., vede nella diversità di

posizione degli uni e di quest' ultima per l'esistenza di sanzioni

penali per le inadempienze solo a carico dei primi, una diversità di

trattamento, che violerebbe appunto il principio di eguaglianza sancito

dall'art. 3. In tal senso è da ritenersi sia stata proposta la

questione di legittimità costituzionale, e bisognerà accertare se è

o meno fondata.

2. - Con la seconda osservazione preliminare, l'Avvocatura fa

presente che, nel caso in esame, il così detto "abbonamento" non era

stato "stipulato". Non sarebbe, quindi, possibile vedere dove il

Tribunale abbia ravvisato il predetto contratto. Conseguirebbe quindi

che, collocandosi sul terreno privatistico ritenuto proprio dal

Tribunale, l'assenza del contratto non avrebbe fatto nascere nessun

rapporto che possa dar luogo ad una questione di legittimità

costituzionale sotto il profilo della disparità di trattamento, in

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Non sembra però che la motivazione dell'ordinanza, pur partendo

dalla ammissione della natura privatistica del rapporto fra la R.A.I. e

i radioutenti, si fondi sull'avvenuta stipula del contratto o sulla

mancanza di esso, dovendosi rilevare, invece, che l'opinione

nell'ordinanza sostenuta scaturisce da una determinata interpretazione

delle norme di legge concernenti la materia, ed attiene direttamente

alla legittimità costituzionale di quelle impugnate, che puniscono,

come reato, appunto l'omissione imputata al Talamonti, l'efficacia

delle quali è stata, pertanto, ritenuta dal Tribunale rilevante ai

fini del giudizio principale.

3. - Quanto si è premesso conduce ad esaminare il merito della

questione: se, cioè, sia costituzionalmente illegittimo avere

accordato alla R.A.I.-T.V., per assicurare l'adempimento della

obbligazione del pagamento dell'abbonamento alle radioaudizioni, non

una penale di natura civile - peraltro consentita anche in rapporti

meramente privatistici - ma determinati privilegi ed una vera e propria

tutela di carattere penale.

Non si nega quanto afferma il Tribunale, che la R.A.I. sia una

società privata; ma non basta questa affermazione per desumerne che

non le possa spettare, in relazione al servizio che esercita, una

posizione di preminenza nei confronti dei radioutenti. È bensì una

società privata, ma esercita un pubblico servizio in concessione, e

questo servizio è di interesse generale, per l'incidenza che

attraverso di esso si opera nei più vari settori dell'informazione e

della cultura nazionale e per gli evidenti riflessi di carattere

generale che ne derivano. Questa opinione è stata chiaramente

affermata, sia pure con riferimento alla televisione - e quindi ad un

campo più ristretto delle radioaudizioni in genere - da questa Corte,

con la sentenza n. 59 del 13 luglio 1960, con la quale la Corte ha

rilevato l'altissima importanza che, nell'attuale fase della nostra

civiltà, gli interessi che la televisione - e a maggior ragione la

radio - tende a soddisfare nel campo della cultura, della informazione,

dello svago, assumono, e su vastissima scala, non solo per i singoli

componenti del corpo sociale, ma anche per questo nella sua unità.

Per quanto attiene poi alla natura di "concessione" del titolo in

forza del quale la R.A.I. esercita il servizio, è dato desumere tale

natura direttamente dalle norme regolanti l'attribuzione del servizio

stesso prima all'E.I.A.R. e poi alla R.A.I. (convenzioni approvate,

rispettivamente, col R.D. 17 novembre 1927, n. 2207, e col D.P.R. 26

gennaio 1952, n. 180), e, in particolare, dalla espressa menzione di

"concessione" ivi contenuta e dalla natura della serie dei controlli

previsti tanto nella prima, quanto nella seconda convenzione, che vanno

dall'obbligo della regolare attuazione del servizio al regolamento dei

rapporti economici fra concedente e concessionario, dalle modalità dei

controlli tecnici ed economici sulle attività del concessionario alle

sanzioni per le eventuali inadempienze, e rispondono quindi ai criteri

ordinariamente adottati per la disciplina del rapporto di concessione

di pubblico servizio.

4. - Sulla base di questi rilievi si spiega come il rapporto fra la

R.A.I.-T.V., concessionaria di un pubblico servizio, e i radioutenti

sia stato regolato da principi pubblicistici.

Se è vero che la natura della obbligazione posta a carico

dell'utente nacque con caratteri assai diversi e di natura

convenzionale privatistica, quando l'art. 3 del R.D. lo maggio 1924,

n. 655, pose a carico dell'utente, oltre la tassa di licenza, un

"diritto" a favore del concessionario, è anche vero che

successivamente si delineò una modificazione dell'orientamento

legislativo con l'art. 7 del R.D.L. 23 ottobre 1925, n. 1917, il quale

prevedeva una "licenza abbonamento" da rilasciarsi a cura dell'ufficio

postale competente, legittimato a ricevere tanto l'importo della "tassa

di licenza" quanto quello del "diritto" del concessionario, che

seguitava però ad essere definito "importo dell'abbonamento", riscosso

dall'ufficio, ma accreditato al concessionario in conto corrente.

Ulteriore evoluzione della disciplina in materia è poi data

dall'art. 2 del R.D.L. 20 luglio 1934, n. 1203, con cui, attribuendosi

per la prima volta alla riscossione del "canone di abbonamento" la

procedura e i privilegi previsti per la riscossione dei tributi

statali, vengono incaricati della riscossione medesima gli Uffici del

registro e del bollo, stabilendosi altresì che le quote spettanti

rispettivamente allo Stato ed alla Società andavano determinate con

decreto dei Ministri delle comunicazioni e delle finanze. In tal modo

scompare la distinzione tra tassa di licenza e canone di abbonamento,

che vengono riscossi ed incamerati entrambi dagli uffici statali, e

sono successivamente ripartiti fra Stato e concessionario per il

finanziamento dell'attività di quest'ultimo.

L'accennata natura tributaria delle somme dovute dai radio-utenti

assume poi rilievo e incidenza indiscutibili dallo stesso momento in

cui il rapporto si pone, attraverso il collegamento dell'obbligazione

del pagamento del così detto canone di abbonamento alla semplice

detenzione dell'apparecchio, collegamento previsto dall'art. 1 del D.

L. 21 febbraio 1938, n. 246. Onde sfugge definitivamente alla natura

negoziale, propria di ogni rapporto contrattuale, il rapporto fra

l'utente del servizio radiotelevisivo e il produttore del servizio

stesso, giacché l'obbligazione dell'utente non nasce da una volontà

negoziale specifica, ma solo in virtù della norma che l'obbligazione

stessa impone in vista di una mera possibilità di uso del servizio.

La peculiarità del rapporto si precisa poi ulteriormente

attraverso l'art. 7 della convenzione del 1952 che parla di "tassa" di

abbonamento, riconoscendosi così positivamente la natura fiscale della

relativa obbligazione.

Su tale natura del "canone" non sembra possano esservi seri dubbi,

ove si consideri che il R.D. 21 febbraio 1938, n. 246, ribadisce la

concessione, per la riscossione dei canoni stessi, del privilegio

fiscale di cui agli artt. 1957 e 1958, n. 1, dell'abrogato Codice

civile (trasfusi, rispettivamente, negli artt. 2752 e 2758 del Codice

vigente); richiama per l'accertamento delle violazioni e per

l'applicazione delle relative penalità, la legge 7 gennaio 1929, n. 4,

concernente norme generali per la repressione delle violazioni delle

leggi finanziarie (art. 24).

Deve aggiungersi che, in caso di mancato pagamento del canone,

conseguono a carico degli inadempienti penalità definite come

"soprattasse", già innanzi ricordate, di natura tipicamente fiscale

(D.L. 31 dicembre 1947, n. 1542, art. 3).

5. - Ciò posto, ed escluso, come innanzi si è dimostrato, che

nel rapporto R.A.I. - utenti possa riconoscersi un puro e semplice

rapporto contrattuale di diritto privato, deve rilevarsi che la

questione di legittimità costituzionale proposta a questa Corte è

imperniata sulla pretesa violazione del principio di eguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione, che risulterebbe infranta per la diversa

situazione giuridica in cui sarebbero posti la R.A.I., da un lato, e

gli utenti, dall'altro.

Ma la Corte costituzionale con numerose sentenze (v., da ultimo,

le sentenze nn. 87 e 106 del 1962) ha stabilito che il principio di

eguaglianza, di cui all'art. 3 della Costituzione, va interpretato nel

senso che dev'essere garantita parità di trattamento a parità di

situazioni, e che il giudizio sulla parità o meno delle situazioni

spetta insidacabilmente al legislatore, nei limiti del rispetto della

ragionevolezza e degli altri principi costituzionali.

Ora, in conseguenza di tutto quanto si è precisato sulla base di

norme del diritto obbiettivo, è evidente che le posizioni della R.A.I.

e degli utenti si presentano in modo diverso, giacché si è visto che

si tratta di un rapporto in cui domina l'elemento giuspubblicistico,

che attribuisce alla R.A.I. una situazione giuridica, quale

concessionaria di un servizio di interesse pubblico, diversa da quella

degli altri soggetti del rapporto, privati utenti del servizio stesso.

Non sussiste pertanto alcuna violazione dell'art. 3 della Costituzione.

6. - Né la rilevata situazione cambia nel caso dei così detti

abbonamenti "speciali"; nel caso cioè, come nella specie, in cui gli

utenti delle radioaudizioni siano titolari di locali pubblici ed

intendano avvalersi del diritto di diffondere al pubblico le

trasmissioni nei detti locali.

Si è sostenuto che, in questo caso, l'obbligo del pagamento a

carico dell'utente non deriverebbe più direttamente dalla legge, come

nell'ipotesi di cui all'art. 1 del decreto del 1938, bensì dalla

speciale convenzione di abbonamento, che, appunto per tali casi

particolari, è prevista dalla disposizione dell'art. 27 del citato

decreto, alla quale convenzione dovrebbe riconoscersi funzione

costitutiva del rapporto. Questo manterrebbe, quindi, la natura

contrattuale originaria, così come risulterebbe pure dall'art. 10 del

D.L. 23 ottobre 1935, n. 1917, che riservava alla conclusione di

"speciali contratti di abbonamento" con il concessionario la

determinazione dei prezzi di abbonamento per gli esercizi pubblici.

Ma, a parte il rilievo che l'art. 10 venne dettato per consentire

gli abbonamenti speciali e giustificare, per questi, la fissazione di

un ammontare del canone maggiore di quello degli abbonamenti ordinari,

contro la fondatezza di quella opinione è da osservare, anzitutto, che

con essa si assume come elemento costitutivo del rapporto

concessionario - utente esercente un pubblico locale la convenzione

speciale prevista dalla legge (art. 27 del R.D. del 1938), mentre è di

tutta evidenza che l'art. 1 del decreto stesso, collocato sotto il

titolo delle "disposizioni generali", quando pone il principio secondo

cui "chiunque detenga uno o più apparecchi ecc.... è obbligato al

pagamento del canone di abbonamento", contempla e ricomprende tutte le

possibili ipotesi concrete di detenzione di apparecchi, e quindi anche

quella concernente i pubblici esercenti, ond'è che l'obbligazione di

costoro non si fonda su una stipulazione privata, bensì sulla legge.

Ma, sostanzialmente, si impone in modo imprescindibile l'esigenza

di rispettare la natura unica del rapporto fra concessionario e utenti.

Questa natura risulterebbe irrimediabilmente vulnerata dalla

differente, duplice qualifica, giuspubblicistica o privatistica,

attribuitagli in funzione della qualità, rispettivamente, di privato o

esercente un pubblico locale, di uno dei contraenti.

Senza dire che urta anche con i principi della logica più

evidente, giacché, se si riconosce che il legislatore ha concepito i

rapporti fra concessionario ed utente privato in termini

giuspubblicistici per gli evidenti motivi di utilità generale del

servizio sopra accennati, maggior rilievo tali motivi dovrebbero

assumere proprio in relazione ai casi in cui l'utente, esercente un

pubblico locale, viene a trovarsi in una situazione in cui il godimento

del servizio da parte sua assume più profondi ed immediati riflessi di

carattere pubblico.