Sentenza n. 82/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del

disegno di legge n. 1204, approvato il 24 marzo 1996, dal titolo:

"Provvedimenti urgenti per la formazione e la qualificazione dei

tecnici di dialisi. Norme collegate con il piano sanitario regionale.

Norme per la tipizzazione tissutale e in materia di ammissione alle

scuole di specializzazione", promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la regione siciliana, notificato il 1 aprile 1996,

depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 9 del

registro ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1996 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e

gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Laura Ingargiola per la regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 1 aprile 1996 il commissario dello Stato

presso la regione siciliana ha impugnato in riferimento all'art. 17,

lettera b dello statuto speciale, e in relazione all'art. 6, lettera

q della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e all'art. 6, comma 3, del

d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 - gli artt. 1, 2 e 3 della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 24

marzo 1996, recante "Provvedimenti urgenti per la formazione e la

qualificazione dei tecnici di dialisi. Norme collegate con il piano

sanitario regionale. Norme per la tipizzazione tissutale e in

materia di ammissione alle scuole di specializzazione".

L'art. 1 della legge, intitolato "Formazione tecnici di dialisi",

stabilisce che, nelle more dell'approvazione del piano sanitario

regionale, il presidente della regione è autorizzato a stipulare

protocolli d'intesa con i rettori delle università siciliane "per

l'individuazione e l'organizzazione, sulla base degli ordinamenti

didattici vigenti, di scuole o di corsi di formazione per il

conseguimento del titolo abilitante per il profilo professionale di

tecnico di dialisi". I protocolli dovrebbero prevedere il numero e la

tipologia delle strutture adibite alle funzioni didattiche, il

dimensionamento nel tempo e la distribuzione territoriale delle

attività formative, le modalità di esercizio dei poteri di

vigilanza della regione, l'ammontare presunto degli oneri finanziari

a carico della regione.

L'art. 2, a sua volta, stabilisce che in sede di prima applicazione

della legge i protocolli di intesa devono prevedere che il cinquanta

per cento delle attività formative programmate sia volto "alla

organizzazione di corsi integrativi teorico-pratici, della durata

minima di cento ore", riservati ad allievi, selezionati in base ad un

esame attitudinale, che abbiano una esperienza lavorativa almeno

triennale come tecnici di dialisi utilizzati per prestazioni

emodialitiche, confermata da un attestato rilasciato da una

associazione professionale convenzionata con la regione. Tali corsi

integrativi dovrebbero essere "finalizzati al conseguimento di un

attestato di tecnico di dialisi" e dovrebbero tenersi in orari

compatibili con l'attività lavorativa degli allievi. L'assessore

regionale per la sanità è autorizzato a stipulare convenzioni con

le associazioni professionali di categoria operanti nel settore

dell'assistenza ai pazienti nefropatici cronici, e aventi i requisiti

da fissare in apposito disciplinare, in modo da garantire un'adeguata

distribuzione territoriale dell'attività di formazione integrativa.

L'art. 3 della legge, infine, detta norme procedimentali per la

stipulazione e l'attuazione dei protocolli d'intesa.

2. - Il ricorrente rileva che il profilo professionale di tecnico

di dialisi non trova riscontro nella normativa nazionale, e che al

legislatore regionale è precluso di istituire nuove qualifiche.

Ricorda poi che, ai sensi dell'art. 6, lettera q, della legge n. 833

del 1978, sono riservate allo Stato la fissazione dei requisiti per

la determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari

e l'emanazione delle norme generali per la durata e la conclusione

dei corsi, per la determinazione dei requisiti di ammissione alle

scuole nonché per l'esercizio delle professioni sanitarie

ausiliarie; e che, secondo l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo

n. 502 del 1992, spetta al Ministro della sanità individuare le

figure professionali da formare e i relativi profili, ciò che è

avvenuto con una serie di decreti del 14 settembre 1994.

In questo quadro normativo, secondo il ricorrente, le norme

impugnate violerebbero l'art. 17, lettera b dello statuto speciale,

che prevede la potestà legislativa "ripartita" della regione in

materia di igiene e sanità pubblica, in relazione ai citati art. 6,

lettera q, della legge n. 833 del 1978 e art. 6, comma 3, del decreto

legislativo n. 502 del 1992.

Con riferimento poi all'art. 2 della legge impugnata, il

Commissario ricorrente osserva che esso contrasterebbe con i principi

della legislazione nazionale in tema di criteri e requisiti di

accesso ai corsi nonché di durata degli stessi, là dove prevede la

istituzione di corsi integrativi di durata assai ridotta, riservati a

soggetti con esperienza triennale di lavoro nel settore.

Quanto all'art. 3 della legge impugnata, il ricorrente afferma che

è conseguenzialmente illegittima la disciplina ivi prevista dei

protocolli d'intesa fra regione e università.

3. - Si è costituita la regione siciliana, chiedendo che la

questione sia dichiarata inammissibile ed infondata.

La regione afferma che la legge impugnata non istituisce una nuova

figura professionale, ma si limita a disporre l'attivazione di corsi

di formazione per il conseguimento del titolo abilitante nel profilo

professionale di tecnico di dialisi, già istituito dall'art. 138 del

d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219.

Richiamati i dati risultanti dal piano sanitario nazionale, da cui

emergerebbe l'urgenza di interventi regionali nella materia, la

regione ribadisce che la legge in questione non fa che rendere

operativi istituti già esistenti nell'ordinamento statale, e prevede

interventi formativi alla luce degli obiettivi fissati dallo stesso

piano sanitario nazionale.

Quanto all'art. 2 della legge, la regione afferma che esso non

individua un nuovo sistema di accesso alla figura professionale di

tecnico di dialisi, ma prevede un regime transitorio necessario per

fare fronte alla situazione dell'assistenza ai pazienti nefropatici

cronici, riguardo alla quale in Sicilia si è finora intervenuti per

lo più in regime di assistenza indiretta; mentre il personale

utilizzato dalle strutture operanti nel suddetto regime, pur vantando

la frequenza di corsi di formazione e talora lunghe esperienze

professionali, non risultava fornito di apposito titolo.

La natura transitoria della previsione di detto art. 2 non

consentirebbe, secondo la regione resistente, di ravvisare la

denunciata illegittimità della disciplina.

Anche la censura relativa alla brevità dei corsi sarebbe

infondata, avendo riguardo al fatto che ai corsi stessi

parteciperebbe personale già fornito di professionalità. Peraltro,

secondo la Regione, tale censura sarebbe inammissibile, in quanto nel

ricorso non sarebbero indicate le norme specificamente violate.

4. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria per il Commissario dello Stato, insistendo per

l'accoglimento del ricorso.

Con riferimento all'art. 138 del d.P.R. n. 1219 del 1984, che

secondo la resistente avrebbe istituito il profilo professionale di

tecnico di dialisi, l'Avvocatura osserva che detto decreto definisce

ed individua esclusivamente i profili professionali dei dipendenti

dell'amministrazione statale, e che lo stesso deve ritenersi

superato, per quanto riguarda il personale infermieristico, tecnico e

della riabilitazione, dalla sopravvenuta legislazione nazionale e

comunitaria nella materia.

Infatti - rileva il ricorrente - all'autorità statale è riservata

l'esclusiva competenza ad individuare le figure professionali e i

relativi profili, nonché a definire l'equipollenza degli attestati e

dei diplomi, conseguiti in base al precedente ordinamento, al diploma

universitario ora richiesto per l'esercizio delle professioni in

questione; in attuazione dell'art. 6, comma 3, del decreto

legislativo n. 502 del 1992, come modificato dal decreto legislativo

n. 517 del 1993, il Ministro della sanità ha proceduto alla

individuazione di varie figure professionali, con decreti del 14

settembre 1994.

Sarebbe dunque illegittima la disposizione della legge impugnata,

che sostituisce alla frequenza di un corso universitario triennale la

partecipazione ad una attività formativa della durata di cento ore,

mostrandosi così l'intento, perseguito dal legislatore regionale, di

regolarizzare posizioni anomale di soggetti che hanno sinora

esercitato la professione con ogni verosimiglianza in assenza di

requisiti e dei titoli di studio richiesti. Considerato in diritto

1. - La questione è fondata.

Essa va decisa alla luce del quadro normativo definito dalle leggi

nazionali che disciplinano il servizio sanitario e l'ordinamento

universitario. Infatti la regione siciliana ha bensì competenza sia

in materia di "igiene e sanità pubblica" (art. 17, lettera b, stat.

spec.), sia in materia di "istruzione media e universitaria" (art.

17, lettera d, stat. spec.), sia infine in materia di "istruzione

professionale" (cfr. le norme di attuazione dello statuto emanate con

d.P.R. 16 febbraio 1979, n. 143, con riferimento alla competenza in

materia di "legislazione sociale" di cui all'art. 17, lettera f,

dello statuto): ma si tratta in ogni caso di potestà "ripartita", da

esercitarsi nel rispetto dei principi della legislazione statale e

della competenza riservata allo Stato in tema di determinazione dei

profili professionali degli operatori sanitari e di requisiti per

l'esercizio delle professioni sanitarie ausiliarie (art. 6, lettera

q, della legge n. 833 del 1978, richiamato dall'art. 1, quarto comma,

del d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, come sostituito dall'art. 1 del

d.P.R. 13 maggio 1985, n. 256, contenente le norme di attuazione

dello statuto siciliano in materia di igiene, sanità pubblica ed

assistenza sanitaria; e cfr. adesso l'art. 6, comma 3, del decreto

legislativo n. 502 del 1992), nonché in tema di ordinamento degli

studi e tipologia dei titoli di studio universitari (art. 4, primo

comma, lettera b, del d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, contenente le

norme di attuazione dello statuto in materia di pubblica istruzione).

Da tale quadro normativo risulta, anzitutto, che la formazione

degli operatori sanitari non medici - in passato realizzata fra

l'altro nell'ambito delle specifiche attività di istruzione

professionale organizzate in particolare presso gli ospedali, e

quindi nell'ambito del sistema sanitario regionalizzato, sia pure

riservandosi allo Stato la fissazione dei requisiti per la

determinazione dei profili professionali, per l'ammissione alle

scuole e per l'esercizio delle professioni, nonché le disposizioni

generali sui corsi (art. 6, lettera q della legge n. 833 del 1978) -

oggi fa capo ai corsi di diploma universitario istituiti ai sensi

dell'art. 2 della legge 19 novembre 1990, n. 341, recante "Riforma

degli ordinamenti didattici universitari", ancorché in base ad una

disciplina speciale.

Infatti le attività formative relative ai corsi per il personale

sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione hanno luogo

presso le strutture del servizio sanitario nazionale o istituzioni

private accreditate; le figure professionali da formare e i relativi

profili sono individuati con decreto del Ministro della sanità;

l'ordinamento didattico è definito secondo quanto previsto dall'art.

9 della legge n. 341 del 1990, di concerto fra il Ministro della

sanità e quello dell'Università e della ricerca scientifica;

l'esame finale abilita all'esercizio professionale; la titolarità

dei corsi di insegnamento è affidata di norma a personale sanitario

dipendente dalle strutture presso cui si svolge l'attività; ai fini

dell'espletamento dei corsi le Regioni e le Università attivano

appositi protocolli d'intesa, attuati con accordi fra Università ed

istituzioni sanitarie (art. 6, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992,

modificato dall'art. 7 del d.lgs. n. 517 del 1993).

Il legislatore nazionale ha bensì previsto, in via transitoria, la

prosecuzione dei corsi di studio organizzati secondo l'ordinamento

preesistente, relativi a figure professionali individuate secondo la

nuova disciplina, ma ne ha stabilito la soppressione entro due anni a

decorrere dal 1 gennaio 1994 (termine dunque scaduto il 31 dicembre

1995), garantendo solo il completamento degli studi agli studenti

iscritti al primo corso entro detto termine; e ha disciplinato

altresì i requisiti di accesso a tali corsi, identificati nel

possesso del diploma di scuola secondaria superiore di secondo grado,

salva, per i posti non coperti da studenti forniti di tale requisito,

la possibilità di accesso degli aspiranti che abbiano superato il

primo biennio di scuola secondaria superiore (art. 6, comma 3, cit.,

ultimi tre periodi).

Sicché, scaduto il termine della fase transitoria, le uniche nuove

attività formative suscettibili di essere organizzate agli effetti

del rilascio di diplomi abilitanti per l'esercizio di professioni

infermieristiche, tecniche e della riabilitazione sono ormai quelle

svolte nell'ambito dei predetti corsi di diploma universitario, per

figure e profili professionali stabiliti secondo il nuovo

ordinamento.

Diverse di queste figure sono state infatti previste e disciplinate

con regolamenti del Ministro della sanità in data 14 settembre 1994

(numeri 665-669 e numeri 739-746) e 15 marzo 1995 (numero 183), i

quali stabiliscono che il relativo diploma universitario, conseguito

ai sensi dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del

1992, abilita all'esercizio della professione (art. 2), e demandano

ad un successivo decreto dello stesso Ministro la individuazione dei

"diplomi" e degli "attestati", conseguiti in base al precedente

ordinamento, che sono equipollenti al diploma universitario ai fini

dell'esercizio della attività professionale e dell'accesso ai

pubblici uffici (art. 3).

Ora, fra le figure professionali individuate non vi è, ad oggi,

quella di tecnico di dialisi; né quindi vi è alcun ordinamento

didattico stabilito per il relativo corso di diploma.

In tale situazione, non possono ritenersi consentite alla regione,

nemmeno attraverso lo strumento (previsto, come si è detto, dalla

legislazione nazionale) del protocollo d'intesa con l'Università, la

individuazione e l'organizzazione - come vorrebbe l'art. 1 della

legge impugnata - "di scuole o di corsi di formazione per il

conseguimento del titolo abilitante per il profilo professionale di

tecnico di dialisi", per l'assorbente ragione che tale profilo non

rientra, allo stato, fra quelli individuati dall'autorità statale

competente, e dunque non può essere rilasciato alcun "titolo

abilitante" di tal genere.

Non vale in contrario riferirsi ai profili professionali definiti

dagli allegati al d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219 (fra i quali, al

numero 138, si trova quello, non già di "tecnico di dialisi", ma di

"tecnico di anestesia, rianimazione, circolazione extracorporea e

dialisi"). Si tratta dei profili professionali in cui si articolano

le qualifiche funzionali nelle quali è classificato il personale dei

ministeri ai fini dell'inquadramento previsto dall'art. 3 della legge

11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del

personale civile e militare dello Stato), a tal fine identificati

dalla apposita commissione paritetica per l'inquadramento di cui

all'art. 10 della stessa legge, e per l'effetto stabiliti con decreto

del Presidente della Repubblica proposto dal Presidente del Consiglio

dei Ministri e dal Ministro per la funzione pubblica. Tali profili

dunque non coincidono con quelli previsti dall'ordinamento delle

attività di formazione professionale, disciplinato ora dall'art. 6,

comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992, né possono

giustificare l'organizzazione di attività formative con effetto

abilitante all'esercizio di attività professionali.

2. - Parimenti, stante il quadro normativo descritto, non può

giustificarsi la organizzazione ad opera della Regione, nemmeno in

via transitoria (essendo ormai scaduto, oltre tutto, il termine di

ultrattività del precedente ordinamento, salvo il solo completamento

dei corsi già iniziati), di corsi definiti "integrativi

teorico-pratici", ma "finalizzati al conseguimento di un attestato di

tecnico di dialisi", riservati per di più a operatori con specifica

esperienza lavorativa nel settore, attestata da associazioni

professionali, come previsto nell'art. 2 della legge impugnata.

Infatti il rilascio di attestati (destinati verosimilmente ad essere

valutati, ai fini dell'equipollenza, in sede di eventuale futura

disciplina della relativa figura professionale, dettata dalla

competente autorità statale) appare pur sempre preordinato a far

conseguire un titolo, nell'ambito di un ordinamento formativo diverso

da quello in vigore - in cui detta figura, come si è detto, non è

ancora contemplata - attraverso un'attività formativa diversa da

quella unicamente oggi prevista a tale fine, cioè dai corsi di

diploma universitario.

3. - La Regione resta ovviamente libera di disciplinare e di

organizzare attività di aggiornamento, qualificazione e

perfezionamento, nell'ambito della competenza ad essa spettante in

tema di formazione professionale (d.P.R. 16 febbraio 1979, n. 143,

contenente le norme di attuazione dello statuto in materia); e in

questo ambito nulla vieterebbe di prevedere attività di formazione o

di aggiornamento, senza effetti abilitanti, per gli operatori in atto

impegnati nelle attività di assistenza ai nefropatici e di

applicazione della dialisi: fermo restando però che la Regione non

può né sostituire o anticipare l'ordinamento delle figure

professionali e dei relativi titoli ed ordinamenti didattici, né

conferire ultrattività al preesistente ordinamento della formazione

professionale degli operatori sanitari, al di là dei confini e dei

termini previsti dalla legislazione statale.

Poiché gli artt. 1 e 2 della legge impugnata sono volti invece a

disciplinare attività di formazione dirette al conseguimento di

titoli abilitanti o di attestati inerenti ad una figura professionale

in atto non prevista, essi devono essere dichiarati

costituzionalmente illegittimi; tale dichiarazione deve estendersi

altresì all'art. 3 della legge, che disciplina aspetti meramente

procedurali, strumentali all'attuazione di quanto disposto negli

articoli precedenti.