Sentenza n. 82/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 73 della legge

regionale delle Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la

disciplina della contabilità, la utilizzazione e la gestione del

patrimonio delle unità sanitarie locali), promossi con ordinanze

emesse il 17 dicembre 1996 (n. 3 ordinanze) e l'11 febbraio 1997 (n.

5 ordinanze) dal tribunale di Camerino ed il 27 marzo 1997 dal

tribunale di Milano, rispettivamente iscritte ai nn. 224, 225, 226,

310, 311, 312, 313, 314 e 377 del registro ordinanze 1997 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19, 24 e 26,

prima serie speciale dell'anno 1997;

Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice

relatore Valerio Onida;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di vari procedimenti instaurati nei confronti di

unità sanitarie locali della regione Marche per ottenere il

pagamento del corrispettivo di forniture e dei relativi interessi, il

tribunale di Camerino, con otto ordinanze del medesimo tenore, emesse

in data 17 dicembre 1996 e 11 febbraio 1997, pervenute a questa Corte

il 17 marzo 1997 (R.O. nn. 224, 225, 226 del 1997) e il 12 maggio

1997 (R.O. nn. 310, 311, 312, 313, 314 del 1997), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3

e 117 della Costituzione, dell'art. 73 della legge regionale delle

Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la disciplina della

contabilità, la utilizzazione e la gestione del patrimonio delle

unità sanitarie locali).

Il tribunale, dopo avere accertato il fondamento delle domande e

condannato, con sentenze non definitive, le USL al pagamento dei

corrispettivi dovuti per le forniture eseguite, quanto agli interessi

moratori, che trovano titolo nell'inadempimento delle parti

convenute, osserva che la relativa domanda andrebbe accolta nei

limiti stabiliti dall'art. 73 della legge regionale delle Marche n.

31 del 1981, a tenore del quale sono dovuti ai fornitori, in caso di

ritardo nell'emissione del titolo di spesa, gli interessi moratori

nella misura del tasso ufficiale di sconto, e cioè di un tasso

diverso da quello legale stabilito dall'art. 1284 del codice civile.

Siffatta disciplina, secondo il remittente, regolerebbe un profilo

tipicamente privatistico del diritto delle obbligazioni, in contrasto

con l'ambito della potestà legislativa regionale come delimitato

dall'art. 117 della Costituzione. L'indicata deroga non potrebbe

trovare giustificazione sul terreno degli interessi pubblici sottesi

alla normativa regionale di settore, poiché la disciplina della

contabilità delle USL in tanto potrebbe rientrare nella materia

dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, di competenza regionale, in

quanto attenga ai profili pubblicistici, e non anche alla

regolamentazione dei rapporti privatistici, nei quali l'ente pubblico

agisce jure privatorum.

In materia di determinazione del tasso degli interessi moratori, la

generale previsione del codice civile sarebbe bensì derogabile

dall'autonomia privata, ovvero per volontà del legislatore

nazionale, ma non per opera della legge regionale. Poiché non

sarebbe individuabile alcuna ragione che giustifichi una deroga per

aree geografiche, ciò consentirebbe di prospettare altresì una

violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della

Costituzione.

Il remittente osserva infine che la norma impugnata, benché

abrogata dalla legge regionale 19 novembre 1996, n. 47 (Norme in

materia di programmazione, contabilità e controllo delle Aziende

sanitarie), continua a regolare i rapporti contrattuali sorti sotto

il suo vigore, come quelli sub judice il che comporta la rilevanza

della sollevata questione.

2. - Nel corso di un procedimento di opposizione a decreto

ingiuntivo emesso a favore di un creditore di una USL marchigiana per

fornitura di farmaci, il tribunale di Milano, con ordinanza emessa il

27 marzo 1997, pervenuta a questa Corte il 26 maggio 1997 (R.O. n.

377 del 1997), ha a sua volta sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri, del ricordato

art. 73 della legge regionale delle Marche n. 31 del 1981, "nella

parte in cui prevede che "in caso di ritardo spettano al fornitore

... gli interessi computati a norma del primo comma" , e, dunque,

"nella misura del tasso ufficiale di sconto" ".

La questione, sollevata su istanza della USL opponente, sarebbe

rilevante perché dovrebbe farsi applicazione degli interessi di mora

nella misura fissata dalla citata disposizione di legge regionale, e

non nella diversa misura legale fissata dall'art. 1224 del codice

civile. Non rileverebbe, in proposito, che il tasso di interesse

stabilito dalla legge regionale - come ha fatto osservare la

convenuta opposta, la quale ha sostenuto per questo l'irrilevanza

della questione - sia stato in concreto, per quasi tutto il periodo

considerato, inferiore al tasso legale, e quindi più favorevole

proprio alla parte che ha sollevato l'eccezione: la rilevanza della

questione prescinde infatti, secondo quanto osserva il remittente,

dalle convenienze delle parti e attiene unicamente alla necessità

della applicazione della norma sospettata di illegittimità

costituzionale.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo ricorda la

giurisprudenza di questa Corte sul limite del diritto privato che

incontrano le regioni nell'esercizio della propria competenza

legislativa, limite basato sull'esigenza di garantire in tutto il

territorio nazionale uniformità di disciplina e di trattamento ai

rapporti fra soggetti privati. A suo avviso la normativa in questione

sembrerebbe porre una deroga alla disciplina di cui all'art. 1224 del

codice civile, stabilendo che per una determinata categoria di

contraenti, pur sempre privati, la mora nelle obbligazioni pecuniarie

dia luogo al pagamento di interessi non nella misura legale, ma in

misura diversa. Tale statuizione apparirebbe dunque in contrasto, da

un lato, con il generale principio di eguaglianza, ponendo una

determinata categoria di cittadini, vale a dire i fornitori delle USL

della regione Marche, in posizione diversa - non importa se migliore

o peggiore - rispetto a tutti gli altri per ciò che attiene alla

disciplina dei loro rapporti contrattuali; dall'altro lato con l'art.

117 della Costituzione, rappresentando il risultato di un'attività

legislativa posta in essere in violazione dei limiti e in deroga alle

materie previste dalla Costituzione. Considerato in diritto

1. - Le nove ordinanze sollevano sostanzialmente la medesima

questione, onde i relativi giudizi possono essere riuniti per essere

decisi con unica pronuncia.

2. - La questione sollevata investe l'art. 73 della legge regionale

delle Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la disciplina della

contabilità, la utilizzazione e la gestione del patrimonio delle

unità sanitarie locali). Più precisamente, essa riguarda i commi

primo e terzo dell'art. 73, ove si stabilisce che, qualora

l'emissione del titolo di spesa a favore del privato contraente, nei

contratti di fornitura di beni e servizi alle USL, ritardi oltre il

termine di novanta giorni dal ricevimento della fattura o del

documento equipollente, o dalla data di approvazione del collaudo

(primo comma, in relazione all'art. 72, quinto comma), o,

rispettivamente, oltre il termine di trenta giorni dalla emanazione

dell'atto con cui è avvenuto il riconoscimento, in sede

amministrativa, delle somme contestate (terzo comma), "spettano al

fornitore" gli "interessi moratori nella misura del tasso ufficiale

di sconto".

Ad avviso dei giudici remittenti, la disposizione in questione,

disciplinando il rapporto privatistico fra la USL e il terzo

fornitore, travalicherebbe il limite costituzionalmente apposto alla

competenza legislativa concorrente della regione, consistente nel non

poter incidere sui rapporti di diritto privato, e violerebbe perciò

l'art. 117 della Costituzione, oltre che il principio di eguaglianza

di cui all'art. 3, alla cui salvaguardia è inteso detto limite.

3. - La questione è fondata.

Le disposizioni contenute nell'art. 72, quinto comma, e nell'art.

73 della legge regionale delle Marche in esame - oggi abrogata

dall'art. 25, comma 1, della legge regionale 19 novembre 1996, n.

47, - come quelle analoghe contenute in coeve leggi di altre regioni,

tendevano a dare effettività e garanzia di applicazione al principio

sancito, in tema di utilizzazione del patrimonio e di contabilità

delle unità sanitarie locali, dall'art. 50, primo comma, numero 8,

della legge 30 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale), secondo cui "i contratti di fornitura non

possono essere stipulati con dilazioni di pagamento superiori a 90

giorni": previsione a sua volta presumibilmente ispirata all'intento

di evitare la formazione di debiti occulti delle USL, attraverso

prassi di pagamenti dilazionati o rinviati nel tempo.

In questo quadro, la legge regionale in questione, dopo aver

disposto, conformemente a quanto previsto dal citato art. 50, primo

comma, numero 8, della legge n. 833 del 1978, che "i contratti per la

fornitura di beni e servizi devono prevedere la clausola del

pagamento entro novanta giorni dal ricevimento della fattura o del

documento equipollente e comunque dalla data di approvazione del

collaudo", o da quella entro la quale il collaudo stesso doveva

essere effettuato a norma di contratto (art. 72, quinto comma),

prevedeva che qualora in detti contratti l'emissione del titolo di

spesa a favore del privato contraente tardasse oltre il termine di

cui sopra, ovvero oltre il termine di trenta giorni dal

riconoscimento in sede amministrativa delle somme contestate,

spettavano al fornitore, per il solo fatto del ritardo, gli

"interessi moratori nella misura del tasso ufficiale di sconto", vale

a dire in una misura che, all'epoca dell'emanazione della legge, e

per molto tempo in seguito, era alquanto superiore al saggio legale,

fissato nel cinque per cento dall'art. 1284 del codice civile, nel

testo allora vigente. Si tendeva cioè ad assicurare ai fornitori, in

caso di ritardo nei pagamenti oltre il termine di dilazione fissato,

un ristoro correlato al costo del denaro (analogamente a quanto

tuttora dispongono, per i pagamenti relativi agli appalti di opere

pubbliche di competenza del Ministero dei lavori pubblici, gli artt.

35 e 36 del capitolato generale d'appalto approvato con d.P.R. 16

luglio 1962, n. 1063). Solo quando, da un lato, la legge 26 novembre

1990, n. 353, novellando l'art. 1284 del codice civile, portò il

saggio legale degli interessi al dieci per cento (fino a che l'art.

1, comma 185, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, l'ha riportato

nuovamente al cinque per cento), e, dall'altro lato, a partire dal

1993, il tasso ufficiale di sconto, a seguito del calo

dell'inflazione, si ridusse a una misura inferiore al saggio legale

allora in vigore, la norma in questione venne a perdere il suo

originario significato di garanzia di un ristoro più consistente per

i fornitori, e di ulteriore sollecitazione delle amministrazioni

delle USL a non ritardare i pagamenti dovuti.

Ciò può spiegare perché solo di recente si è posto il problema

della costituzionalità delle disposizioni di legge regionale come

quella di cui è giudizio. Peraltro la questione di costituzionalità

proposta non può che risolversi, al di là degli apprezzamenti circa

la funzione pratica cui la norma tendeva o che essa può avere

svolto, in base ai principi concernenti i limiti costituzionali alla

potestà legislativa regionale.

4. - La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare

che tale potestà legislativa incontra il limite cosiddetto del

diritto privato, fondato sull'esigenza, connessa al principio

costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel

territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che

disciplinano i rapporti fra privati (cfr., fra le molte, le sentenze

nn. 462 del 1995; 35 del 1992; 391 del 1989; 154 del 1972).

Non è necessario, per risolvere la presente questione, definire

più precisamente l'ambito e la portata, non del tutto pacifici, di

detto limite, bastando osservare che esso comporta l'inderogabilità,

da parte del legislatore regionale, delle norme dettate dal codice

civile per regolare l'esercizio dell'autonomia negoziale privata, sia

che si tratti di norme imperative, sia che si tratti di norme

destinate a regolare direttamente i rapporti tra soggetti in assenza

di diversa volontà negoziale delle parti.

Nella specie, la norma impugnata appare precisamente diretta a

fissare la misura degli interessi dovuti nel caso di ritardo nel

pagamento dei debiti delle USL verso i propri fornitori, a

prescindere da qualsiasi volontà negoziale. Essa non può infatti

intendersi come rivolta semplicemente a prefigurare il contenuto di

una clausola contrattuale concernente la fissazione, ai sensi

dell'art. 1224, secondo comma, del codice civile, della misura degli

interessi moratori, e destinata ad operare solo in forza della sua

inclusione nel contratto, accettata dalle due parti. La disposizione

in questione - a differenza di quelle di cui all'art. 72 della stessa

legge regionale, che mirano a disciplinare "condizioni e clausole del

contratto", e tendono perciò ad operare attraverso la mediazione

della volontà negoziale delle parti - stabilisce direttamente che in

caso di ritardo "spettano al fornitore gli interessi moratori nella

misura del tasso ufficiale di sconto": la sua formulazione lascia

chiaramente intendere che la misura degli interessi è imposta

indipendentemente da qualsiasi pattuizione contrattuale.

In altri termini, la legge regionale tende a dettare una disciplina

legale della misura del saggio di interesse, destinata a regolare

direttamente il rapporto fra la USL e il fornitore, quanto meno con

la forza di una statuizione che spiega efficacia in assenza di

contraria pattuizione: una disciplina legale che si sostituisce,

derogandovi per tutti i contratti soggetti alla predetta legge

regionale, a quella derivante dagli artt. 1224 e 1284 del codice

civile.

Ma ciò è appunto precluso al legislatore regionale, in quanto va

ad incidere sulle regole civilistiche relative all'adempimento delle

obbligazioni pecuniarie e alle conseguenze dell'inadempimento delle

stesse, regole che ben possono essere derogate dalla volontà

negoziale dei contraenti, ma non, in via autoritativa, da una fonte

regionale (cfr. sentenza n. 506 del 1991).