Sentenza n. 823/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 40 della legge

28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

edilizie) promosso con ordinanza emessa l'8 luglio 1987 dal Pretore

di Corleone nel procedimento penale a carico di Vinci Giuseppe,

iscritta al n. 735 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52 dell'anno 1987;

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 1988 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa l'8 luglio 1987, nel corso di un

procedimento penale avente ad oggetto alcuni reati edilizi previsti

dagli artt. 1 e 17, lett. b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e

dagli artt. 17, 18 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, il

pretore di Corleone ha sollevato, in riferimento agli artt. 25 e 3

Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 40 della

legge 28 febbraio 1985, n. 47.

Dopo aver rilevato che nella specie le opere erano state ultimate

entro il 1° ottobre 1983 e che non era stata presentata, nei termini

prescritti, la domanda di condono di cui all'art. 31 della legge 28

febbraio 1985, n. 47, il pretore osserva che, a norma dell'art. 40

della legge stessa, dovrebbe farsi luogo all'applicazione delle

sanzioni di cui al capo primo e, in particolare, delle sanzioni

penali previste dall'art. 20. L'art. 40 citato, pertanto,

stabilirebbe che, qualora manchi la presentazione dell'istanza di

sanatoria, i fatti ivi previsti debbano essere puniti con sanzioni

(arresto fino a due anni e ammenda da dieci a cento milioni) non

previste all'epoca della commissione dei reati ma introdotte da una

legge entrata in vigore successivamente. Invero - prosegue il giudice

a quo - sulla base della lettera della disposizione e dei lavori

preparatori non può certo ritenersi che il legislatore abbia voluto

punire il fatto in sé della mancata presentazione dell'istanza. Ne

consegue che la norma impugnata, punendo determinati fatti con pene

più gravi di quelle previste dalle norme vigenti all'epoca in cui i

fatti stessi furono commessi, appare in contrasto col principio di

irretroattività delle leggi penali, di cui al secondo comma

dell'art. 25 Cost.

La norma stessa - a parere del pretore - sarebbe altresì in

contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto, per analoghi abusi edilizi,

commessi dopo il 1° ottobre 1983 (e, pertanto, non suscettibili di

sanatoria) ma prima dell'entrata in vigore della legge in questione,

non è previsto un analogo regime sanzionatorio, restando in vigore

quello meno gravoso esistente al tempo del commesso reato. Tale

disparità di trattamento non sarebbe giustificata, non potendo

ritenersi più grave il reato commesso in epoca più remota anziché

quello commesso in epoca più recente, quando, fra l'altro, era già

noto (sulla scorta del primo decreto legge in materia, poi non

convertito) che il legislatore intendeva sanare le pregresse

situazioni ed inasprire le pene per le violazioni edilizie successive

al 1° ottobre 1983.

L'inasprimento delle sanzioni sarebbe previsto non soltanto per le

ipotesi di mancata presentazione della domanda di sanatoria ma anche

per le ipotesi di mancata effettuazione della dovuta oblazione, che

può essere determinata da fattori non riconducibili alla volontà

del soggetto, come l'impossibilità di far fronte al pagamento a

causa di disagiate condizioni economiche. Nella specie - afferma il

giudice a quo - è appunto emerso che l'imputato, pensionato e privo

di altri redditi, non ha presentato istanza di sanatoria non potendo

far fronte ai conseguenti oneri economici. La disposizione impugnata

parificherebbe, pertanto, irrazionalmente l'ipotesi di mancata

presentazione della domanda di condono a quella, meno grave, di

mancato pagamento dell'oblazione dopo la presentazione della domanda.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata e, in parte,

irrilevante.

Innanzitutto l'Avvocatura osserva che è molto dubbio che il

richiamo operato dalla disposizione impugnata alle sanzioni previste

dal capo primo della legge n.47 del 1985 riguardi anche le sanzioni

penali o non piuttosto le sole sanzioni amministrative.

In ogni caso, la questione sarebbe infondata. La norma, invero,

punirebbe le specifiche situazioni qualificate dalla sussistenza d'un

abuso sanabile (perché realizzato anteriormente al 1° ottobre 1983)

ma non sanato nel termine concesso. La nuova normativa, quindi, non

sanzionerebbe più l'originario abuso in quanto tale; questo invece

verrebbe a costituire mero presupposto di fatto di un reato che si

realizzerebbe e si perfezionerebbe esclusivamente per effetto della

mancata sanatoria (intesa come rimozione, in forma agevolata, della

pregressa situazione antigiuridica, che costituirebbe, in sostanza,

obbligo e non facoltà per i responsabili della precedente

violazione). La previsione sanzionatrice dell'art. 40 non sarebbe

dunque retroattiva, essendo posta non per il precedente illecito

bensì per un comportamento successivo all'entrata in vigore della

legge.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., a parere

dell'Avvocatura, non sembra irragionevole che agli abusi dello stesso

tipo commessi dopo il 1° ottobre 1983 (ossia dopo la data assunta

come riferimento per la sanatoria) ma prima dell'entrata in vigore

della legge 47 del 1985, si applichino le sanzioni penali previgenti.

Tali abusi, invero, non sono sanabili e pertanto, da un lato, si

discriminano, in ragione del tempo del commesso reato, da quelli

commessi dopo l'entrata in vigore della legge 47 del 1985 (soggetti

alle nuove sanzioni dell'art. 20) e, dall'altro lato, si

discriminano, in ragione della diversità della fattispecie

sanzionata e del tempo del commesso reato, anche dagli abusi sanabili

precedenti all'entrata in vigore della legge 47 del 1985.

Osserva infine l'Avvocatura che l'ultimo profilo di censura in

relazione all'art. 3 (parificazione delle ipotesi di mancata

presentazione dell'istanza di sanatoria e di mancato pagamento

dell'oblazione dopo la presentazione dell'istanza) è irrilevante

poiché nella specie, come risulta dalla stessa ordinanza di rinvio,

l'imputato non ha presentato l'istanza. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale relativa all'art.

40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 è stata proposta,

dall'ordinanza di rimessione, sotto tre distinti profili: a)

contrasto della disposizione impugnata con l'art. 25, secondo comma,

Cost. in quanto irroga sanzioni penali (arresto fino a due anni ed

ammenda da dieci a cento milioni) non previste all'epoca del commesso

reato; b) contrasto della stessa impugnata disposizione con l'art. 3

Cost., in quanto prevede sanzioni penali più gravi per i fatti di

abusi edilizi commessi anteriormente al 1° ottobre 1983 rispetto alle

sanzioni, di gran lunga meno gravi, comminate per analoghi fatti,

più recenti, commessi, appunto, dopo il 1° ottobre 1983 ma prima

dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985; c) contrasto della

comminatoria penale disposta dall'art. 40 della legge da ultimo

citata con l'art. 3 Cost., in quanto tale comminatoria

illegittimamente parifica l'ipotesi di mancata presentazione della

domanda di sanatoria a quella, meno grave, di non effettuata

oblazione dopo la presentazione della domanda di sanatoria.

2. - Nell'esame del profilo sub a) va anzitutto osservato che

nell'ordinanza di rimessione si parte dal presupposto secondo il

quale l'art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 disporrebbe

l'applicabilità, in relazione al fatto contestato all'imputato,

(anche) di sanzioni penali.

Poiché il fatto contestato nel procedimento a quo rientra in una

delle ipotesi previste dall'articolo censurato (opera abusiva

realizzata in assenza di concessione edilizia) e poiché la

violazione attribuita all'imputato è stata commessa, secondo

l'assunto del giudice remittente, entro il 1° ottobre 1983, ed è,

pertanto, oblabile, ai sensi dell'art. 31, primo comma, lettera a),

della ricordata legge n. 47 del 1985, il non essere stata presentata

la domanda di cui allo stesso articolo 31 espone l'imputato alle

sanzioni previste dal citato art. 40 della legge da ultimo ricordata.

Ma, quali sono le sanzioni effettivamente comminate dallo stesso art.

40?

3. - Or se esattamente il giudice a quo, dall'esame della lettera

e dei lavori preparatori dell'articolo impugnato, desume che con lo

stesso articolo non si è inteso sanzionare penalmente, per sé, il

fatto della mancata presentazione della richiesta di cui all'art. 31

della legge in discussione, non altrettanto condividibile appare la

conclusione interpretativa dello stesso giudice secondo la quale al

fatto addebitato all'imputato (realizzazione, entro il 1° ottobre

1983, di opera edilizia in carenza di licenza o concessione) debbano

seguire (anche) sanzioni penali: appunto in base ai lavori

preparatori del più volte citato art. 40 ed al confronto tra lo

stesso articolo e l'art. 25, secondo comma, Cost., è da ritenersi

che il rinvio alle sanzioni di cui al capo I, contenuto nell'art. 40,

non sia da interpretarsi come applicabilità, al caso di specie,

(anche) di sanzioni penali.

È ben vero, infatti, che nel testo dell'art. 20, incluso nel capo

I della legge in esame, sono previste le sanzioni penali (la rubrica

dell'art. 20 reca, appunto, la dizione "sanzioni penali") da

applicarsi al caso di specie (lettera b) ed è ben vero che,

nell'ultimo comma del citato articolo si legge: "Le disposizioni di

cui al comma precedente sostituiscono quelle di cui all'art. 17 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10" ma è altresì vero che già nella

relazione Piermarini, predisposta ai fini dell'esame della normativa,

che costituirà il contenuto della legge n. 47 del 1985, presso la IX

commissione permanente della Camera dei deputati (come risulta dagli

atti della Camera, IX legislatura n. 833-548-685 A) espressamente si

dichiara che "la mancata presentazione della domanda di sanatoria

viene sanzionata, quando si tratta di opere realizzate in totale

difformità od in assenza di titolo, con l'applicazione delle

sanzioni amministrative previste nel capo I del disegno di legge:

tali sanzioni trovano applicazione anche nel caso di presentazione di

domanda dolosamente infedele. La disposizione non può prestare il

fianco a critiche poiché, per gli abusi sopradetti, è stata sempre

prevista la demolizione: cosicché il riferimento alle nuove sanzioni

del capo I - a prescindere dal fatto che si tratta di sanzioni

amministrative e non penali - comporta soltanto una diversa

disciplina procedimentale per l'applicazione di una sanzione

consistente sempre nella sottrazione, attraverso la demolizione o

l'acquisizione al patrimonio comunale, dell'opera abusiva, al

responsabile dell'abuso".

La volontà del legislatore d'applicare, alle ipotesi di opere

realizzate in totale difformità od in assenza di titolo, soltanto

sanzioni amministrative, rimase ferma durante l'intero svolgimento

dei lavori parlamentari. Ed infatti tutte le volte (tranne le tre

ultime votazioni sulla proposta di legge, in generale, in assemblea

del Senato, nella commissione Lavori pubblici ed in assemblea a

Montecitorio) in cui si sottopose, specificamente, ad esame ed a

votazione la norma che costituirà l'impugnato art. 40 (nel quale si

rinvia alle sanzioni, peraltro non specificate, di cui al capo I) le

sanzioni penali non erano incluse in quest'ultimo bensì nel capo III

e precisamente nell'art. 30 del disegno di legge che si andava

discutendo ed approvando.

Nel testo votato dalla Camera dei deputati (e che passò, così

approvato, al Senato) la disposizione di cui all'attuale art. 20

della legge in esame (relativa alle sanzioni penali) era, infatti,

inserita, come art. 30, nel capo III ed intitolata "Recupero

urbanistico di insediamenti abusivi. Sanzioni penali". L'art. 40

della stessa legge, disponendo il rinvio alle sanzioni di cui al capo

I, non poteva, dunque, riferirsi, almeno nel testo inizialmente

discusso e votato dalla Camera dei deputati, alle sanzioni penali,

contenute nel capo III e non nel capo I.

Il Senato della Repubblica, nella seduta del 28 settembre 1984,

approvò l'art. 30, che conteneva la previsione delle sanzioni penali

per le ivi previste ipotesi di opere abusive e, successivamente,

nella seduta del 2 ottobre, l'art. 40. Sia la Camera dei deputati sia

il Senato, nel momento in cui discussero ed approvarono,

specificamente, il più volte citato art.40, che conteneva il rinvio

alle sanzioni di cui al capo I, giammai (almeno fino a questo momento

dell'iter parlamentare) "pensarono" e giammai "potevano", dunque,

"pensare", di rendere applicabili, ai casi previsti dallo stesso art.

40, le sanzioni penali che erano previste nel già votato art. 30,

incluso nel capo III.

Fu soltanto dopo l'approvazione, specifica, di tutti gli articoli

della proposta di legge e prima della votazione finale, che il

relatore Bastianini, nella stessa seduta del Senato del 2 ottobre

1984, propose, fra l'altro: a) di modificare l'ordine di successione

di alcuni articoli e, in particolare, d'inserire l'art. 30 subito

dopo l'art. 20; b) di sopprimere nella rubrica del capo III le parole

"Sanzioni penali", appunto a seguito dello spostamento del disposto

di cui all'art. 30, contenente la previsione di tali sanzioni, nel

capo I. Approvata la proposta del relatore, l'originario art. 30

divenne art. 20, in quanto l'originario art. 20 era divenuto art. 19

per effetto della soppressione d'un articolo precedente.

Successivamente, la IX commissione (Lavori pubblici) della Camera,

nell'esaminare, fra l'altro, in due sedute diverse, in quella del 6

dicembre 1984 l'art. 20 e nella seduta del 13 dicembre 1984 l'art.40,

non tenne conto delle perplessità che potevano derivare (dato il

letterale richiamo alle "sanzioni di cui al capo I", contenuto

nell'art. 40) dallo spostamento delle disposizioni che prevedevano le

sanzioni penali dal capo III al capo I. E di tali perplessità

neppure s'avvide l'assemblea di Montecitorio, che approvò gli artt.

20 e 40 nella seduta del 21 febbraio 1985.

Si è, dunque, trattato, durante i lavori preparatori della legge

qui in esame, d'un difetto di "coordinamento": quest'ultimo doveva

intervenire subito dopo l'accoglimento della proposta del relatore

Bastianini, al Senato, relativa allo spostamento delle disposizioni

che prevedevano le comminatorie penali dal capo III al capo I.

Attraverso una modifica letterale dell'art. 40, doveva appunto

rendersi palese l'effettiva volontà, già manifestata da entrambe le

Camere, d'applicare alle ipotesi previste dallo stesso articolo

soltanto sanzioni amministrative, come peraltro esplicitamente

dichiarato dalla già citata prima relazione Piermarini.

L'effettiva volontà del legislatore di comminare, cioè, per le

predette ipotesi, soltanto sanzioni amministrative è, malgrado l'ora

ricordato difetto di coordinamento, dunque, facilmente ed

incontrovertibilmente ricostruibile. Ed è, fra l'altro, davvero

improbabile che il legislatore intendesse consapevolmente, violando

fondamentali principi costituzionalmente sanciti, rendere, cioè,

retroattive sanzioni penali di gran lunga più gravi di quelle

vigenti al momento della commissione del sanzionato fatto illecito. E

tutto ciò, iniquamente, solo per la mancata presentazione

dell'istanza di sanatoria o per il mancato pagamento dell'oblazione.

4. - Il giudice a quo esattamente rileva la contrarietà all'art.

25, secondo comma, Cost. del disposto di cui all'art. 40 della legge

qui in esame, ove lo stesso articolo venga interpretato come

irrogatorio, alle ipotesi ivi previste, delle sanzioni penali di cui

all'art. 20 della stessa legge. Ciò, tuttavia, prima ancora

d'indurre a dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'impugnata

disposizione, non può non condurre questa Corte a dubitare

dell'interpretazione che della stessa disposizione il giudice

remittente offre. E ciò, non soltanto a seguito delle osservazioni

precedentemente sottolineate, attinenti alla volontà (effettiva) del

legislatore ma anche, e soprattutto, per l'oggettiva volontà della

norma, che non può esser ricostruita tenendo conto (anche a

prescindere dall'esame dei lavori preparatori) della sola lettera

della particolare disposizione di legge che s'interpreta.

Si tenga conto, anzitutto, che il secondo comma dell'art. 25 Cost.

eleva a livello costituzionale non soltanto il principio secondo il

quale la legge penale non può sanzionare retroattivamente

fattispecie in precedenza non costituenti reato ma anche quello per

il quale il legislatore ordinario non può legittimamente irrogare,

per fattispecie già sanzionate, pene più gravi di quelle

previgenti.

Si tenga altresì presente che l'interpretazione secondo

Costituzione (c.d. interpretazione adeguatrice) è momento

costitutivo normale di ogni interpretazione: conseguentemente, come

più volte ribadito da questa Corte, tra due interpretazioni, l'una

conforme e l'altra contrastante con la Costituzione, va certamente

preferita la prima. Deve, dunque, concludersi che l'interpretazione

da dare all'art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 è,

contrariamente a quanto assume il giudice a quo, quella secondo la

quale lo stesso articolo esclude l'applicazione alle ipotesi ivi

previste di sanzioni penali.

Questa Corte non può esimersi dal rilevare da un canto che la

dottrina è pressocché unanime nell'orientamento esegetico qui

accolto e, d'altro canto, che non risulta che nell'applicazione

giurisprudenziale si sia mai dubitato che alle ipotesi previste dal

più volte citato art. 40 debbano continuare ad applicarsi (ove non

sia, ovviamente, estinto il reato) le sanzioni penali di cui all'art.

17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, della sola legge, peraltro,

richiamata nella contestazione all'imputato nel procedimento a quo.

5. - Il secondo profilo d'illegittimità costituzionale dell'art.

40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, prospettato nell'ordinanza di

rimessione e cioè il profilo per il quale il legislatore avrebbe

previsto, per gli abusi edilizi commessi dopo la data del 1° ottobre

1983 (non suscettibili di sanatoria) e prima dell'entrata in vigore

della legge n. 47 del 1985, un regime sanzionatorio di gran lunga

"meno grave" di quello stabilito per gli abusi commessi anteriormente

al 1° ottobre 1983, rimane superato dalle precedenti osservazioni,

che offrono dell'impugnato art. 40 un'interpretazione diversa da

quella dalla quale è partito il giudice a quo.