Sentenza n. 83/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, lett. a

e b, 2, 3 e 8 della legge della Regione Lazio 2 luglio 1974, n. 30

(vincoli di inedificabilità) promosso con ordinanza emessa il 14

gennaio 1976 dal Pretore di Minturno, nel procedimento penale a carico

di De Luca Vincenzo, iscritta al n. 157 del registro ordinanze 1976 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 85 del 31 marzo

1976.

Visto l'atto di intervento della Regione Lazio;

udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Francesco Saja;

udito l'avv. Guido Cervati, per la Regione Lazio.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento penale a carico di De Luca Vincenzo,

imputato di contravvenzione di cui all'art. 41 l. 17 agosto 1942 n.

1150, per avere iniziato la costruzione di un edificio dopo che, ai

sensi della l. della Regione Lazio 2 luglio 1974 n. 30, doveva

ritenersi decaduta la relativa licenza edilizia, il Pretore di

Minturno, con ordinanza 14 gennaio 1976, sollevava questione di

legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1 lett.

a) e b), 2, 3 e 8 della citata legge, poi prorogata con altra legge

regionale 31 dicembre 1974 n. 73, in relazione agli artt. 3 e 117,

primo comma, Cost.

La legge regionale n. 30 del 1974 disponeva, tra l'altro, che nelle

zone costiere, marine e lacustri, di determinata ampiezza, e in alcuni

comuni con un determinato incremento demografico (art. 1), non

potessero eseguirsi nuove costruzioni "fino all'entrata in vigore della

legge regionale di approvazione del piano territoriale di coordinamento

regionale o di stralci del medesimo e comunque non oltre il termine del

31 dicembre 1974" (artt. 2 e 3; il termine venne poi prorogato dalla l.

31 dicembre 1974 n. 73 fino al 31 dicembre 1975). L'art. 8 prevedeva la

decadenza delle autorizzazioni a costruire, già rilasciate nelle dette

zone.

Il Pretore prospetta il contrasto tra le norme impugnate ed i

principi fondamentali espressi nella legislazione statale.

Uno dei principi fondamentali è, ad avviso del Pretore, quello

secondo cui le misure previste dalla cit. legge regionale possono

essere disposte solo da strumenti urbanistici.

Altro principio fondamentale è, ad avviso del Pretore, quello

secondo cui le misure urbanistiche di salvaguardia previste dalla legge

statale 3 novembre 1952 n. 1902, poi modificata dalle leggi 21 dicembre

1955 n. 1357, 30 luglio 1959 n. 615, 5 luglio 1966 n. 517, 6 agosto

1967 n. 765 (art. 3) e 19 novembre 1968 n. 1187 - comportano bensì il

dovere del Sindaco di non rilasciare licenze edilizie in contrasto col

piano adottato, ma non comportano la decadenza delle licenze già

rilasciate. Né potrebbero darsi misure di salvaguardia senza un piano

urbanistico approvato (rectius: adottato). Con questo principio sembra

al Pretore contrastare la normativa impugnata, che stabilisce la

decadenza delle licenze edilizie fin dal momento della sua entrata in

vigore, senza alcun riguardo al momento di approvazione (rectius:

adozione) del piano territoriale di coordinamento regionale da

salvaguardare.

Ancora, secondo il Pretore, la decadenza delle licenze edilizie

disposta nella normativa impugnata sembra contrastare col principio

(espresso dall'art. 10 l. 6 agosto 1967 n. 765) secondo cui la

decadenza della licenza edilizia può conseguire soltanto al mancato

tempestivo inizio dei lavori ovvero a sopravvenute contrastanti

previsioni del piano regolatore.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella G.U. n. 85 del 31 marzo 1976.

È intervenuta la Regione Lazio per sostenere la infondatezza delle

questioni poste nell'ordinanza di rimessione.

L'interveniente osserva non essere vero che, per principio della

legislazione statale, le misure di salvaguardia possono consistere solo

nel divieto di rilasciare nuove licenze edilizie, e non anche nello

stabilire la decadenza di licenze già rilasciate. E invero, la legge

n. 1902 del 1952 attribuisce al prefetto il potere di sospendere in

salvaguardia i lavori edilizi che compromettano o rendano più onerosa

l'attuazione del piano non ancora approvato (oggi, poi, detto potere

prefettizio compete alla Regione), ciò che corrisponde ad una

sostanziale previsione di decadenza delle licenze. Nota ancora

l'interveniente essere bensì vero che, a norma dell'art. 10 l. n. 765

del 1967, le licenze edilizie possono decadere per il sopravvenire di

contrastanti "previsioni urbanistiche"; ma queste possono essere

costituite da leggi regionali di salvaguardia.

Nega, comunque, l'interveniente che le norme della legislazione

statale richiamate dal Pretore formulino principi fondamentali, capaci

di limitare l'autonomia legislativa regionale.

Questi argomenti vengono sostanzialmente ripetuti dalla Regione

nella memoria depositata in data 11 febbraio 1982. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il Pretore di Minturno ha

impugnato gli artt. 1 lett. a) e b), 2, 3 e 8 della legge della Regione

Lazio 2 luglio 1974 n. 30 (l'efficacia di essa è stata prorogata con

la legge reg. 31 dicembre 1974 n. 73), la quale, al fine di

salvaguardare l'attuazione di un piano territoriale di coordinamento

regionale non ancora approvato, vieta sino alla data di approvazione

del piano stesso l'edificazione nei territori costieri di una

determinata profondità (m. 300 per il mare e m. 150 per i laghi) e

stabilisce la decadenza delle licenze edilizie rilasciate per quei

territori, salvo che i lavori siano stati iniziati e vengano completati

entro due anni. Il giudice a quo dubita della legittimità

costituzionale di detta legge regionale, perché essa, non attenendosi,

secondo il suo giudizio, ai principi fondamentali della legislazione

statale in subiecta materia, sarebbe in contrasto con l'art. 117, primo

comma, della Costituzione. Nella ordinanza di rimessione è indicata

quale norma di riferimento anche l'art. 3 Cost.; si tratta però di una

generica indicazione non sorretta da alcun rilievo specifico e fatta

evidentemente in via conseguenziale alla ritenuta violazione dell'art.

117, primo comma, della Costituzione; l'esame va pertanto circoscritto

a tale ultima norma.

2. - Il primo principio fondamentale violato sarebbe, secondo il

giudice a quo, quello per cui le misure di salvaguardia potrebbero

essere previste soltanto da strumenti urbanistici, sicché sarebbe

illegittima la previsione effettuata direttamente dalla legge.

L'argomentazione non può essere condivisa.

Le misure di salvaguardia sono dirette all'attuazione di uno

strumento urbanistico ancor prima dell'approvazione di esso e servono

ad evitare che lo stato dei luoghi venga medio tempore pregiudicato con

costruzioni incompatibili con quelle che saranno le previsioni

urbanistiche e risulti così successivamcnte impossibile ovvero anche

difficile la attuazione medesima; si tratta, cioè, di effetti

prodromici di uno strumento che sarà successivamente approvato,

effetti che la legge consente che si producano, stabilendone i

presupposti e le modalità.

Risulta pertanto evidente come le misure di salvaguardia non

possano essere contenute negli strumenti urbanistici a cui si

riferiscono, ma debbano precedere detti strumenti, alla cui futura

attuazione sono preordinate. Ed appunto l'ordinamento statale conosce

alternativamente due modalità, a seconda che la legge provveda

direttamente ovvero autorizzi i pubblici poteri a provvedere con atti

amministrativi: la prima soluzione è accolta ad esempio dalla legge

statale 4 novembre 1963 n. 1460 per l'incremento dell'edilizia

economica e popolare nonché dall'altra legge statale 20 marzo 1965 n.

217 sui programmi edilizi della GESCAL e degli altri enti, mentre

l'altra soluzione è accolta dalla fondamentale legge 3 novembre 1952

n. 1902, modificata dall'art. 3, ultimo comma, della legge n. 765 del

1967. Risulta evidente quindi come non esista né possa logicamente

esistere nella legislazione statale il principio supposto

nell'ordinanza di rimessione.

3. - Per quanto concerne gli altri principi fondamentali che il

giudice a quo ha ritenuto di potere individuare nell'ordinamento

statale, va rilevato che il limite dei principi consiste non già nel

dovere di osservare le singole leggi statali (perché, se così fosse,

il potere normativo regionale si ridurrebbe ad una semplice potestà

regolamentare), bensì nell'obbligo di conformarsi ai criteri generali

ai quali si ispira la disciplina statale in una determinata materia e

che di questa e dei relativi istituti sono espressione caratteristica

(cfr. sent. 14 luglio 1958 n. 49). I principi fondamentali delle leggi

dello Stato non possono essere confusi dunque con gli specifici

disposti legislativi nella materia di cui trattasi (cfr. sent. 18

gennaio 1977, n. 36), i quali, se non sono espressione di un criterio

generale, non rilevano sulla potestà normativa regionale.

Per contro il giudice a quo, in tutto il suo ragionamento, non ha

preso in considerazione i criteri generali della legislazione statale,

ma si è riferito a singole disposizioni di dettaglio senza avvertire

che nella stessa legislazione statale vi sono, come subito si

accennerà, altre norme che contengono disposizioni analoghe a quella

regionale impugnata, con l'intuitiva conseguenza che esse non possono

servire a integrare il limite dei principi.

Precisamente, secondo il giudice a quo sussisterebbe nella

legislazione statale un principio fondamentale per cui, in tema di

misure di salvaguardia, sarebbe consentito il divieto di rilascio di

nuove licenze, ma non già la decadenza di quelle già rilasciate.

In contrario è però da rilevare che questa materia è rimessa al

potere discrezionale del legislatore, che può provvedere secondo le

circostanze e le particolarità della materia normativamente

disciplinata senza che possa ritenersi sussistente una norma-principio

del tipo ipotizzato. Invero la stessa legge 3 novembre 1952 n. 1902,

indicata dal giudice a quo come unica legge statale, prevede anche essa

la decadenza (rectius: l'inefficacia) delle licenze già rilasciate,

sia pure a specifiche condizioni e su determinati presupposti; inoltre

la l. 6 agosto 1967 n. 765 stabilisce, all'art. 10, 11 comma, la

decadenza delle licenze in contrasto con nuove "previsioni"

urbanistiche, se i lavori non siano stati già iniziati e non vengano

completati nel triennio dall'inizio. Ancora, la l. 28 gennaio 1977 n.

10, all'art. 18, prevede la decadenza delle licenze già rilasciate,

salvo che i lavori siano stati già iniziati (s'intende,

tempestivamente, ossia entro l'anno dal rilascio, di cui all'art. 10,

10 comma, l. n. 765 del 1967) alla data della sua entrata in vigore e

siano completati entro quattro anni dalla stessa data.

L'istituto dell'inefficacia sopravvenuta delle licenze già

rilasciate ha quindi cittadinanza nella legislazione statale, sebbene

sia disciplinato in maniera diversa dalla normativa della Regione

Lazio. Pertanto, non ha superato i limiti del suo potere il legislatore

regionale che ha utilizzato un istituto conosciuto dalla legislazione

statale, sia pure con una disciplina diversa nei dettagli da quella da

essa fornita.

4. - Neanche può condividersi l'affermazione secondo cui

sussisterebbe l'illegittimità della normativa che fa decorrere gli

effetti delle misure di salvaguardia dalla data di entrata in vigore

della legge regionale, perché essa risulterebbe in contrasto con la

citata legge n. 1902 del 1952, la quale, invece, prevede che dette

misure decorrano dal momento dell'adozione del piano sottoposto ad

approvazione.

Anche qui, va osservato che non si può parlare di una

norma-principio esistente nella legislazione statale, che avrebbe

impedito al legislatore regionale, per il limite suindicato, di

predisporre una disciplina come quella adottata. Il che risulta

evidente ove si rilevi che non manca nella legislazione statale qualche

esempio in cui le misure di salvaguardia non sono collegate ad uno

strumento urbanistico adottato: precisamente, l'art. 1 del d.l. 17

aprile 1948 n. 740, riprodotto nell'art. 13 l. 27 ottobre 1951 n.

1402, stabilisce che dopo la pubblicazione degli elenchi dei comuni

obbligati all'adozione del piano di ricostruzione e fino

all'approvazione del piano stesso, il prefetto può sospendere i lavori

di costruzione, ricostruzione e grande trasformazione degli edifici

privati, suscettibili di rendere più difficile o più onerosa

l'attuazione del piano. In base alla predetta normativa è sufficiente

dunque l'inclusione nei predetti elenchi perché possano essere

disposte le misure di salvaguardia, sicché non può all'evidenza

ritenersi sussistente un principio fondamentale nel senso voluto dal

giudice a quo.

5. - Palesemente infondato è anche l'assunto della ordinanza di

rimessione, secondo cui sussisterebbe nella legislazione statale il

principio che le licenze già rilasciate possano perdere efficacia

soltanto per il sopravvenire di contrastanti previsioni urbanistiche.

Dato che, come si è detto, nella legislazione statale e regionale è

consentito prescindere da un piano già adottato, l'argomentazione

viene a mancare del suo indispensabile presupposto logico, perché

manca un termine di comparazione, e quindi si rivela del tutto

inconsistente.

Il legislatore regionale per vero ben poteva prendere in

considerazione l'esigenza di immediata tutela della collettività per

il godimento e l'utilizzazione dei terreni costieri compresi entro

determinate fasce, e, così facendo, non è andato sicuramente al di

là dei limiti consentiti alla potestà legislativa regionale

ordinaria.

Sotto ogni profilo la proposta questione di costituzionalità

risulta dunque non fondata.