Sentenza n. 83/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 30, primo

comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle

leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali), promosso con ordinanza emessa il 14

dicembre 1990 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Orlandi

Severino ed altro contro Legnini Giovanni ed altri, iscritta al n.

632 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Orlandi Severino ed altro, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Lucio V. Moscarini per Orlandi Severino ed altro e

l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 14 dicembre 1990 (pervenuta a questa

Corte il 27 settembre 1991), il Consiglio di Stato ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 30, primo comma, lett. a), del

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali) - in relazione all'art. 12, primo comma, lett. a), della

legge 21 marzo 1990, n. 53 (Misure urgenti atte a garantire maggiore

efficienza al procedimento elettorale) - "nella parte in cui comporta

l'eliminazione delle candidature sottoscritte da un numero di

elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge".

Il giudice remittente premette, in punto di fatto, quanto segue.

Il giorno 11 aprile 1990, Belli Italo, in qualità di delegato di

lista, presentava al segretario comunale di Roccamontepiano una lista

di candidati per il rinnovo del Consiglio di quel Comune,

sottoscritta da 76 elettori (in regola con il minimo di 60 e il

massimo di 90 prescritti per i Comuni da 2.000 a 5.000 abitanti) e

con allegati due certificati collettivi, uno per 50 elettori e

l'altro per i rimanenti 26. Senonché, scaduti i termini per la

presentazione delle liste, il segretario comunale informava il Belli

che nell'ultimo censimento gli abitanti di Roccamontepiano erano

risultati 1990 e che, di conseguenza, i sottoscrittori avrebbero

dovuto essere in numero compreso fra 20 e 30 (come prescritto per i

Comuni fino a 2.000 abitanti). Il Belli presentava, quindi, istanza

alla Commissione elettorale circondariale di Chieti, chiedendo il

ritiro del certificato elettorale di 50 elettori in modo da

considerare valide unicamente le rimanenti 26 firme. La Commissione,

tuttavia, in applicazione dell'art. 30, primo comma, lett. a), del

d.P.R. n. 570 del 1960, eliminava la lista in questione, in quanto

sottoscritta da un numero di persone eccedente quello massimo di 30

stabilito dall'art. 12 della legge n. 53 del 1990, e successivamente

confermava tale decisione. Il TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara,

adito dal Belli e da Legnini Giovanni, accoglieva l'istanza di

sospensione delle impugnate delibere della Commissione anzidetta, con

la conseguenza che la lista in questione veniva ammessa alla

competizione elettorale del maggio 1990 e tutti i candidati della

stessa erano proclamati eletti. L'atto di proclamazione degli eletti,

con tutti i provvedimenti pregressi, veniva a sua volta impugnato dal

Belli e dal Legnini, nonché, per motivi diversi, da Orlandi

Severino, candidato non eletto, e da Marinelli Trentino.

L'adito TAR, con sentenza del 28 giugno 1990, n. 518, per quanto

qui interessa, annullava l'esclusione della lista de qua disposta

dalla Commissione elettorale (e considerava quindi legittimo e

definitivo l'atto di proclamazione degli eletti), ritenendo che la

Commissione stessa avesse il potere di consentire la

regolarizzazionedella lista, eliminando i certificati elettorali in

eccesso. Avverso tale sentenza hanno proposto appello l'Orlandi e il

Marinelli.

Tutto ciò premesso, il giudice a quo rileva che il punto da

chiarire è se la Commissione elettorale, ai sensi dell'art. 30,

primo comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (secondo cui

la Commissione medesima deve verificare che "le candidature siano

sottoscritte dal numero prescritto di elettori, eliminando quelle che

non lo sono"), debba procedere alla eliminazione della lista non solo

quando la relativa dichiarazione di presentazione sia sottoscritta da

un numero di elettori inferiore al minimo richiesto, ma anche qualora

sia sottoscritta da un numero di elettori superiore al massimo

prescritto, ovvero se in tale ultima ipotesi debba disporre, ove

richiesta, la relativa regolarizzazione. A questo punto il remittente

(premesso che non sono applicabili alla fattispecie né l'art. 33,

ultimo comma, del d.P.R. n. 570/60, né l'art. 30, lett. e), del

medesimo d.P.R.) osserva che, secondo la propria costante

giurisprudenza, fra i compiti della suddetta Commissione non rientra

(fatta eccezione per le determinazioni di ricusazione dei

contrassegni) quello di sopperire in via di collaborazione ad

eventuali errori o deficienze riscontrabili nelle liste presentate, e

che anche secondo le istruzioni diramate dal Ministero dell'Interno

la lista va ricusata qualora il numero dei presentatori risulti

eccedente il limite massimo consentito dalla legge.

Ciò posto, il remittente solleva, ritenendola rilevante e non

manifestamente infondata, la questione di costituzionalità sopra

indicata, osservando, innanzitutto, che mentre la ratio della

previsione di un numero minimo di sottoscrittori si comprende e si

giustifica con la duplice esigenza di garantire, da un lato, una

certa consistenza numerica di base ad una compagine che mira ad

assumere un ruolo di rappresentanza della comunità e di assicurare,

dall'altro, alla compagine stessa un minimo di credibilità ed

affidabilità, la ragione della fissazione anche di un numero massimo

di sottoscrittori appare finalizzata alla mera semplificazione di

preliminari richiesti per la presentazione delle candidature, vale a

dire ad uno scopo più pratico che giuridico, dal quale non

dovrebbero scaturire conseguenze di principio. La norma impugnata

appare pertanto contraria ad un elementare principio di

ragionevolezza, oltre che agli artt. 3 e 51 della Costituzione, che

garantiscono la massima libertà di accesso all'elettorato passivo,

nonché al principio del buon andamento della pubblica

amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

L'irragionevolezza della norma in esame è poi rafforzata,

prosegue il remittente, dal rilievo che nell'ordinamento vigente in

materia elettorale le sottoscrizioni non sono sempre richieste (art.

1, primo comma, lett. b), del decreto-legge 3 maggio 1976, n. 161,

convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1976, n. 240,

nel testo inserito dall'art. 12, terzo comma, della legge n. 53 del

1990).

Infine, conclude il remittente, non appare affatto e seriamente

probante la tesi, affermata dalla Commissione elettorale di Chieti,

secondo cui la norma si giustificherebbe con lo scopo di evitare che

la presentazione della lista si risolva in una pre-competizione

elettorale dal risultato scontato, in quanto le procedure sono diverse e, nella segretezza del voto, ogni sottoscrittore ben potrebbe

esprimere una volontà diversa da quella inizialmente manifestata in

sede di firma a presentazione delle candidature.

2. - Si sono costituiti nel giudizio dinanzi a questa Corte

Orlandi Severino e Marinelli Trentino, appellanti nel giudizio a quo,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

In ordine alle censure poste dal giudice remittente in riferimento

all'art. 51 della Costituzione, si osserva che questa disposizione

costituzionale attiene esclusivamente alla capacità elettorale

passiva dei candidati, intesa come possesso di attitudini e requisiti

(che si sostanziano nell'assenza di impedimenti, riconducibili alla

nota ripartizione tra cause di ineleggibilità e cause di

incompatibilità), con la conseguenza che il richiamo a detto

parametro è fuori luogo nel caso di specie, dato che le norme

censurate, che stabiliscono soltanto regole di comportamento

dell'amministrazione in sede di operazioni elettorali e non si

riferiscono affatto alla situazione personale dei candidati, non

incidono minimamente sulla capacità elettorale passiva dei candidati

medesimi, non possono cioè ricomprendersi nel novero delle regole

limitative del libero accesso alle cariche elettive.

Quanto alla presunta irragionevolezza delle norme impugnate, la

difesa delle parti costituite osserva che nell'ordinanza di

rimessione manca completamente il necessario tertium comparationis e

tale mancanza conduce (o comunque ne costituisce grave sintomo) alla

infondatezza della questione, secondo la giurisprudenza di questa

Corte. Né tale tertium potrebbe ravvisarsi nel richiamato art. 1,

primo comma, lett. b), del d.-l. 3 maggio 1976, n. 161, convertito

dalla legge n. 240 del 1976, nel testo inserito dall'art. 12, terzo

comma, della legge n. 53 del 1990: trattasi, infatti, di una

disposizione eccezionale e derogatoria, inidonea come tale a fungere

da tertium comparationis.

In ordine, poi, alla pretesa violazione dell'art. 97 della

Costituzione, si rileva l'intima contraddittorietà dell'ordinanza di

rimessione, là dove il giudice a quo, mentre individua la ratio

della norma che fissa il numero massimo delle sottoscrizioni nella

esigenza di semplificazione delle attività preliminari alle

operazioni elettorali, individua poi un profilo di illegittimità

costituzionale nella violazione dell'anzidetta norma costituzionale,

che pone innanzitutto i principi di efficienza e speditezza

dell'azione amministrativa. Stando alla tesi del Consiglio di Stato

si otterrebbe l'inevitabile risultato che la Commissione elettorale

sarebbe investita di un potere atipico di correzione in ribasso delle

sottoscrizioni, con ciò dandosi corpo ad una indubbia complicazione

delle operazioni elettorali.

Osserva, infine, la difesa delle parti costituite che la norma

preclusiva censurata persegue una finalità ben più rilevante di

quella di semplificare le operazioni elettorali: la ratio preminente

starebbe in ciò, che qualora in una lista elettorale fosse

consentito inserire un numero pressoché illimitato di

sottoscrizioni, con l'unica conseguenza che tali sottoscrizioni

possano poi essere depennate dalla Commissione elettorale, ne

conseguirebbe che in tal modo si sarebbe data ai sostenitori di una

certa lista la possibilità di rendere noto a tutti che quella lista

ha già in partenza un elevatissimo numero di suffragi e ciò non

potrebbe non determinare sull'animo del corpo elettorale, per un

intuibile fenomeno di imitazione, un profilo di non genuinità delle

scelte, con riflessi anche sul principio della segretezza del voto

garantito dall'art. 48 della Costituzione.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per l'infondatezza della questione.

Rileva l'Avvocatura dello Stato che il diritto di accesso alle

cariche elettive non è violato in quanto la norma impugnata si

limita a disciplinare modalità di partecipazione alle elezioni con

una previsione valida per la generalità dei cittadini e di agevole

attuazione per tutti gli interessati.

Né appare irragionevole l'identità di effetto (esclusione della

lista) che la norma attribuisce sia all'incompletezza che all'eccesso

delle sottoscrizioni. In quest'ultimo caso la ratio è quella di

assicurare la massima semplicità e celerità delle operazioni

elettorali (esigenza che permea tutto il procedimento elettorale),

nonché sostanziale identità di posizione di partenza a tutti i

concorrenti. Consentire la presentazione di liste con un numero

illimitato di sottoscrittori comporterebbe il rischio di ingolfare

irrimediabilmente le commissioni elettorali, specialmente nelle

grandi città, per cui, in conclusione, la norma impugnata, ancorché

forse discutibile, non può essere certamente considerata priva di

razionalità.

4. - Hanno depositato memoria illustrativa le parti costituite

Orlandi Severino e Marinelli Trentino, insistendo nelle conclusioni

già formulate.

5. - Con ordinanza emessa nell'udienza del 4 febbraio 1992, questa

Corte ha dichiarato inammissibile per tardività la costituzione in

giudizio della parte privata Legnini Giovanni. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 30, primo comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n.

570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle Amministrazioni comunali), "nella parte in cui comporta

l'eliminazione delle candidature sottoscritte da un numero di

elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge".

Ad avviso del giudice a quo la norma suddetta contrasterebbe con

gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, in quanto l'eliminazione

dalla competizione elettorale delle liste sottoscritte da un numero

di elettori superiore a quello previsto come massimo, sarebbe

"contraria a un elementare principio di ragionevolezza, quale limite

invalicabile dal legislatore", al principio del libero accesso alle

cariche elettive, nonché al principio del buon andamento della

pubblica amministrazione.

2. - La questione non è fondata.

La norma sospettata di incostituzionalità trae origine dal

decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, dove è

stata per la prima volta formulata nell'art. 21, primo comma, lett.

a).

Vale la pena di ricordare che detto decreto fu adottato dal

Governo Parri, udito il parere della Consulta Nazionale, al fine di

svolgere una tornata di elezioni amministrative prima del referendum

istituzionale e delle elezioni dell'Assemblea Costituente. Si votò

in effetti in un gran numero di comuni nel marzo e aprile del 1946.

Il testo legislativo, anche se prendeva per base il testo unico

approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, conteneva

tuttavia importanti modifiche ed innovazioni coerenti con le profonde

trasformazioni intervenute nel paese: l'elettorato attivo e passivo

era esteso alle donne, e alla vecchia società dei notabili era

succeduta una società caratterizzata dalla democrazia di massa,

nella quale si affermava già allora un'elevata concezione

dell'autonomia comunale espressa nelle pur diverse posizioni dei

partiti democratici e approfondita negli studi e dibattiti

preparatori della Costituente. Tale concezione si ricollegava del

resto alle esperienze attuate nel primo quarto del secolo dalle

amministrazioni di ispirazione democratica, socialista o cattolico-popolare; esse, pur in tempi di suffragio relativamente ristretto,

prefigurarono i consigli comunali intesi quali diretta rappresentanza

del popolo e non più comitati di gestione degli interessi dei

proprietari e di tutela dei contribuenti.

La relazione del governo che presenta lo schema di provvedimento

alla Consulta nazionale sottolinea e spiega la innovazione costituita

dalla disciplina della presentazione delle candidature: "Il testo

unico 1915 non prevedeva affatto la preventiva presentazione di

candidature, in quanto il sistema elettorale adottato lasciava

all'elettore le più ampie facoltà nella scelta delle persone da lui

ritenute idonee alle funzioni di amministratori degli Enti locali; ma

ciò importava, da un lato, lo sfrenarsi della lotta elettorale tra

coloro che per sola ambizione, o per fini ancor meno commendevoli,

aspiravano alla conquista del pubblico potere, pur non riscuotendo

alcun credito fra la popolazione; dall'altro, una grande dispersione

di voti, che si polverizzavano fra un numero eccessivo di nomi, non

essendo l'elettore vincolato da alcuna lista di candidati".

"Ogni candidatura è subordinata alla presentazione da parte di un

determinato numero di elettori, fissato in proporzione della

popolazione del Comune, ed alla dichiarazione di accettazione da

parte dei candidati. Il controllo sulla presentazione delle

candidature è stato deferito alle Commissioni elettorali che sono

state istituite in ogni capoluogo di mandamento." (Consulta

Nazionale, schema di provvedimento legislativo n. 55, 23 novembre

1945).

Questa normativa, consistente nell'obbligo della sottoscrizione

delle liste dei candidati da un numero di elettori non inferiore al

minimo e non superiore al massimo previsti in rapporto alla

popolazione dei comuni suddivisi in classi (cfr. artt. 20 e 56 del

citato decreto n. 1 del 1946), è stata confermata in termini

sostanzialmente identici a quelli iniziali nelle successive modifiche

delle leggi elettorali amministrative intervenute fino ad oggi.

Analoga disciplina è stata prevista nella legge regolatrice della

elezione dell'Assemblea Costituente (decreto legislativo

luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74), e successivamente in quelle

delle elezioni della Camera dei deputati, del Senato, dei Consigli

regionali, dei rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo.

Si può dunque ritenere che nel nostro ordinamento sia ormai un

principio generalizzato che in ogni tipo di elezione diretta le

candidature debbano essere munite di una sorta di dimostrazione di

seria consistenza e di un minimo di consenso attestata dalla

sottoscrizione di un determinato numero di elettori. La stessa

innovazione introdotta a partire dal 1976 (legge 23 aprile 1976, n.

136 e decreto-legge 3 maggio 1976, n. 161, convertito in legge 14

maggio 1976, n. 240), in forza della quale la sottoscrizione degli

elettori non è richiesta "per la presentazione di liste o di

candidature con contrassegni tradizionalmente usati da partiti o

gruppi politici che abbiano avuto eletto un proprio rappresentante in

Parlamento o siano costituiti in gruppo parlamentare ..", si

inscrive, a ben riflettere, nel principio anzidetto e scaturisce

dalla medesima ratio. Infatti, la garanzia rappresentata dalla

sottoscrizione degli elettori è in questo caso sostituita dalla

sottoscrizione del presidente o del segretario del partito ovvero dei

loro mandatari, trattandosi di partiti o di gruppi la cui consistenza

è dimostrata dall'avvenuta elezione di loro rappresentanti in

Parlamento.

3. - Si è quindi di fronte ad una scelta operata dal legislatore

fino dal 1946, confermata anche nelle leggi più recenti (v. legge 21

marzo 1990, n. 53 e legge 11 agosto 1991, n. 271), nell'esercizio dei

poteri previsti dall'art. 51 della Costituzione, al fine di

soddisfare un'esigenza certamente non irragionevole. Del resto, il

giudice remittente riconosce anch'egli la validità della ratio cui

ha ubbidito il legislatore; ma distingue fra la fissazione del numero

minimo di sottoscrittori, giustificato dalla "duplice esigenza di

garantire da un lato una certa consistenza numerica di base ad una

compagine che mira ad assumere elettoralmente un ruolo di

rappresentanza politico-amministrativa della comunità e di

assicurare, dall'altro, a tale compagine un minimo di credibilità ed

affidabilità", e la fissazione di un numero massimo di

sottoscrizioni che - sempre secondo il giudice a quo - "appare

finalizzata alla mera semplificazione dei preliminari richiesti per

la presentazione delle candidature, vale a dire a uno scopo più

pratico che giuridico dal quale non dovrebbero scaturire conseguenze

di principio".

Va detto in proposito che la fissazione del numero massimo di

sottoscrizioni non è diretta soltanto alla semplificazione del

procedimento: essa si dà carico di esigenze di ben maggiore rilievo,

in quanto rivolte a garantire la libera e genuina espressione della

volontà del corpo elettorale. È infatti presente, ed è certamente

fondata, la preoccupazione per cui, in mancanza di una prescrizione

sul numero massimo di sottoscrizioni, potrebbero aprirsi, specie nei

piccoli comuni, delle vere e proprie precompetizioni elettorali per

assicurarsi il più alto numero di sottoscrittori possibile al fine

di dimostrare la forza e l'influenza dell'una o dell'altra lista di

candidati, ed esercitare così una indebita pressione psicologica

sull'elettorato e in definitiva una forma di condizionamento del

voto.

4. - Dalle considerazioni svolte discende la inconsistenza della

specifica censura prospettata in ordine all'art. 30, primo comma,

lett. a), del d.P.R. n. 570 del 1960. Il giudice remittente lamenta

in sostanza che sia prevista l'eliminazione delle candidature anche

nel caso in cui queste siano sottoscritte da un numero di elettori

eccedente il massimo prescritto. Ma, proprio in ragione delle

anzidette finalità cui si ispira la fissazione del limite massimo,

appare di tutta evidenza che queste sarebbero completamente

vanificate, se dalla violazione per eccesso di tale limite non

derivasse la conseguenza sanzionatoria della eliminazione della lista

dalla competizione elettorale. Chi volesse influenzare indebitamente

il corpo elettorale con la dimostrazione di forza consistente nella

raccolta di un più alto numero di sottoscrizioni non sarebbe

distolto da tale intento, se al superamento del limite massimo delle

sottoscrizioni facesse seguito una semplice regolarizzazione della

lista con la cancellazione ad opera della Commissione elettorale

circondariale delle sottoscrizioni in eccesso. Per di più in

siffatta ipotesi il procedimento elettorale preparatorio verrebbe

notevolmente complicato.

Tanto basta ad escludere l'irragionevolezza di una disposizione

che rientra nella regola generale per cui, salvo espresse eccezioni,

la inosservanza delle norme relative alla presentazione delle

candidature comporta la non ammissione delle stesse alla competizione

elettorale.

5. - Accertato che la norma in esame non contraddice al principio

di ragionevolezza, cade di conseguenza il riferimento agli artt. 51 e

97 della Costituzione. In ordine a quest'ultimo si è già osservato

che, contrariamente a ciò che assume il giudice a quo, la norma

stessa si ispira anche ai principi in esso affermati. Quanto poi

all'art. 51, è evidente che la determinazione da parte del

legislatore di regole non irragionevoli attinenti al procedimento

elettorale, alle quali i candidati alle cariche elettive devono

uniformarsi, non si pone in contrasto con i principi affermati nel

primo comma dell'anzidetto articolo della Costituzione.