Sentenza n. 84/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 4,

del d.-l. 20 settembre 1996, n. 489, recante "Interventi programmati

in agricoltura per l'anno 1996", convertito dalla legge 5 novembre

1996, n. 578, promosso con ricorso della provincia autonoma di

Trento, notificato il 13 dicembre 1996 e depositato in cancelleria il

successivo 18 dicembre, ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi

1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di

Trento e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 dicembre 1996 e depositato il

successivo 18 dicembre la provincia autonoma di Trento ha proposto

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 8,

n. 21, e all'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige, nonché alle relative norme di attuazione, ed in particolare

all'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, dell'art. 2, commi 1 e

4, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 489 (Interventi programmati in

agricoltura per l'anno 1996), come convertito in legge, con

modificazioni, dalla legge 5 novembre 1996, n. 578.

Il decreto-legge in esame, all'art. 1, autorizza la spesa di 517

miliardi "al fine di dare continuità all'azione di programmazione

per gli interventi pubblici nel settore agricolo e forestale per

l'anno 1996", a completamento delle somme destinate da precedenti

leggi di programmazione in agricoltura. Detta somma, ai sensi del

comma 2 dell'art. 1, è destinata in parte alla realizzazione di

programmi di rilevanza nazionale, da svolgersi da parte del Ministero

delle risorse agricole, alimentari e forestali (oggi soppresso e

sostituito dal Ministero per le politiche agricole, ai sensi del

d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143); in parte alla copertura finanziaria di

rate di mutui di miglioramento fondiario contratti dalle regioni; e,

per lire 147 miliardi, alla "realizzazione di programmi

interregionali" (comma 2, lettera b). Tali somme sono assegnate dal

CIPE su proposta del Ministro delle risorse agricole d'intesa con il

Comitato permanente delle politiche agro-alimentari di cui all'art. 6

della legge 4 dicembre 1993, n. 491, istitutiva del predetto

Ministero (comma 3).

L'art. 2 del decreto-legge, oggetto dell'odierna impugnazione,

disciplina appunto i "programmi di rilevanza interregionale": a norma

del comma 1, essi "possono essere proposti dal Ministero o da almeno

tre regioni e province autonome di Trento e di Bolzano", e

"individuano le azioni attuate rispettivamente, dalle regioni e dalle

province autonome e dal Ministero e sono approvati dal Comitato

permanente" delle politiche agro-alimentari. Il comma 4 del medesimo

art. 2 a sua volta prevede che, "qualora i programmi di cui al

presente articolo riguardino azioni da realizzare nelle regioni a

statuto speciale o nelle province autonome di Trento e di Bolzano, le

stesse finanziano la spesa relativa agli interventi ricadenti nei

propri territori".

Ad avviso della provincia ricorrente, tali disposti ledono la sua

autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria.

Una prima censura investe il comma 1 dell'art. 2 "in quanto dispone

che i programmi di rilevanza interregionale interessanti la provincia

autonoma di Trento possano essere proposti dal Ministero e approvati

dal Comitato permanente".

La ricorrente non contesta la possibilità della collaborazione tra

le regioni e le province autonome per la realizzazione di programmi

di comune interesse, né nega pregiudizialmente l'ipotesi che tali

programmi possano esser concepiti, su base consensuale, anche con la

collaborazione del Ministero, ove richiesta; e afferma che il

problema non si porrebbe se il programma potesse essere proposto

dalle sole regioni o province autonome interessate, o se, da chiunque

proposto, esso richiedesse necessariamente, per l'approvazione, il

consenso della regione o provincia autonoma interessata. Ma ritiene

che il testo della disposizione in esame consenta che i programmi

siano proposti e persino approvati a prescindere dal consenso

specifico della regione o provincia autonoma interessata, dato che

proponente può essere il Ministero, e l'approvazione è devoluta al

Comitato permanente delle politiche agro-alimentari, in cui sono

presenti i rappresentanti delle regioni e province autonome, ma che

potrebbe deliberare a maggioranza, senza il voto della regione o

provincia autonoma interessata.

Sarebbero così lese la potestà legislativa primaria della

provincia, in quanto modalità e regole di un'azione amministrativa

interna a questa sarebbero decise al di fuori della legislazione

provinciale, e la corrispondente potestà amministrativa, in quanto

specifiche azioni amministrative verrebbero decise da un soggetto

diverso dalla provincia; sarebbero altresì violate le garanzie

previste dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992,

secondo cui, nelle materie di competenza provinciale, la legge non

può attribuire agli organi statali funzioni amministrative diverse

da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto e le norme di

attuazione, e le amministrazioni statali non possono disporre spese

né concedere finanziamenti per attività nell'ambito del territorio

provinciale.

Una seconda censura riguarda parimenti il comma 1 dell'art. 2, "in

quanto dispone che i programmi di rilevanza interregionale

interessanti la provincia autonoma di Trento possano individuare

azioni attuate nella provincia stessa dal Ministero". Tale

previsione, già illegittima, ad avviso della ricorrente, in via di

principio, in quanto consente una attività amministrativa

ministeriale in sede locale, contrasterebbe in ogni caso col divieto,

posto dal citato art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, di

attribuire agli organi statali nuove funzioni amministrative e di

concedere finanziamenti statali per attività nell'ambito del

territorio provinciale.

Una terza censura ha ad oggetto il comma 4 dell'art. 2 del

decreto-legge, "in quanto dispone il finanziamento da parte

provinciale ... dei programmi interregionali riguardanti azioni da

realizzare nel proprio territorio", qualora si tratti di interventi

decisi senza il consenso della provincia, o comunque non realizzati

nell'ambito di una decisione e responsabilità di questa, sicché

essa "verrebbe paradossalmente - e del tutto illegittimamente -

chiamata a "pagare il conto" di ciò che altri hanno proposto, deciso

e realizzato".

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, che, in una memoria presentata successivamente, chiede che

sia dichiarata cessata la materia del contendere ovvero che il

ricorso sia respinto come infondato.

Secondo l'Avvocatura erariale le censure della ricorrente sarebbero

frutto di un equivoco.

Essa osserva che con la istituzione del Comitato permanente delle

politiche agro-alimentari (ora soppresso dal decreto legislativo n.

143 del 1997, istitutivo del Ministero delle politiche agricole) si

era stabilito il principio della cogestione della politica agricola e

agro-alimentare nazionale, con la conseguenza che regioni e province

erano chiamate a concertare e definire, tra l'altro, tutti gli atti

di rilevanza politica avviati dal Ministero, compresi quelli a

carattere legislativo: così sarebbe avvenuto per il provvedimento in

esame, preventivamente istruito a livello tecnico e approvato dal

Comitato senza osservazioni contrarie di alcuna regione o provincia

autonoma.

Il Comitato aveva poi definito anche i criteri per la realizzazione

dei programmi, precisando che essi avrebbero dovuto essere non

sostitutivi ma sussidiari di iniziative regionali o nazionali in

atto; e per la loro realizzazione era stata prevista una "azione di

partenariato" fra le regioni o province e fra queste e soggetti

pubblici e privati, nonché, per le regioni a statuto speciale e le

province autonome - che non potevano, in forza della legge n. 38 del

1990, fruire della assegnazione di fondi statali derivanti da leggi

pluriennali di spesa -, l'utilizzazione di risorse proprie di queste

ultime per gli interventi ricadenti nei rispettivi territori.

Tutto ciò, ad avviso dell'Avvocatura erariale, portava ad

escludere, nella pratica attuazione della normativa, la possibilità

che una decisione ministeriale o del Comitato potesse essere assunta

senza il consenso della regione o provincia interessata, tanto più

per le regioni speciali, che dovevano finanziare per intero la spesa

per gli interventi nel proprio territorio.

In effetti - prosegue la difesa del Presidente del Consiglio -

nella fase attuativa, ormai conclusa, della normativa in questione, i

programmi interregionali sono stati proposti e realizzati di piena

intesa, e, per quanto riguarda la provincia di Trento, non si è dato

corso all'attuazione di alcun programma interregionale riguardante il

suo territorio, in quanto si è ritenuto di esaminare solo proposte

avanzate dalla stessa provincia, e nessuna proposta è stata

avanzata.

L'Avvocatura erariale conclude dunque osservando che la norma

avrebbe esaurito i suoi effetti senza toccare gli interessi della

provincia autonoma ricorrente, onde potrebbe ritenersi cessata la

materia del contendere. Considerato in diritto

1. - La questione proposta dalla ricorrente provincia autonoma di

Trento investe l'art. 2, commi 1 e 4, del d.-l. 20 settembre 1996, n.

489 (Interventi programmati in agricoltura per l'anno 1996), come

convertito dalla legge n. 578 del 1996. Dette disposizioni, in quanto

prevedono la possibilità che programmi interregionali di interventi

in agricoltura, interessanti il territorio della provincia, e

destinati ad essere finanziati dalla provincia stessa, siano proposti

dal Ministero e approvati dal Comitato permanente per le politiche

agro-alimentari e forestali senza il consenso specifico della

provincia autonoma medesima, e che essi individuino anche azioni

amministrative destinate ad essere attuate dal Ministero nel

territorio provinciale, lederebbero la potestà legislativa e quella

amministrativa della provincia in materia di agricoltura, e

violerebbero il divieto, posto, nelle materie di competenza

provinciale, dalle norme di attuazione contenute nell'art. 4 del

decreto legislativo n. 266 del 1992, di attribuire ad organi statali

funzioni amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato in

base allo statuto e alle norme di attuazione, e di disporre

finanziamenti statali per attività nell'ambito del territorio

provinciale.

2. - Non può accogliersi la richiesta del Presidente del Consiglio

di dichiarare cessata la materia del contendere, per il fatto che le

norme impugnate avrebbero ormai ricevuto completa attuazione senza

che alcun programma interregionale approvato contempli interventi da

attuare nel territorio della provincia autonoma di Trento.

Nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale,

infatti, si può pervenire ad una pronuncia di cessazione della

materia del contendere solo quando le disposizioni di legge impugnate

siano state private di ogni effetto, anche per il passato (cfr.

sentenze n. 253 del 1989; n. 215 del 1985): il che nella specie non

si è verificato.

Ma nemmeno può giungersi ad una dichiarazione di inammissibilità

per sopravvenuta carenza di interesse, secondo una prospettazione

adombrata dalla difesa erariale nella discussione orale. Infatti,

anche ammesso che l'applicazione delle disposizioni impugnate si sia

effettivamente esaurita con l'adozione e l'attuazione di programmi,

nessuno dei quali investe il territorio della provincia ricorrente,

non si potrebbe dire per questo venuta meno l'efficacia del disposto

legislativo, che ha di per sé dato luogo alle censure di

illegittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente. Senza dire

che l'art. 14, comma 4, del d.-l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito,

con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, ha

autorizzato, per il 1997, l'ulteriore spesa di 517 miliardi "da

ripartirsi secondo le finalità e con le modalità stabilite nel

d.-l. 20 settembre 1996, n. 489", cioè, appunto, nel provvedimento

impugnato in questa sede: onde l'efficacia delle norme censurate

risulta prorogata ed estesa ad ulteriori procedimenti di

programmazione, diversi da quelli in cui si è concretata

l'applicazione delle medesime secondo la loro portata originaria.

3. - La questione, che deve dunque essere decisa nel merito, è

fondata nei termini di seguito precisati.

I programmi "di rilevanza interregionale" di cui è giudizio

contemplano interventi almeno parzialmente rientranti nell'ambito di

competenza delle regioni e delle province autonome (infatti agli

interventi di rilevanza nazionale da svolgersi da parte del Ministero

è destinata un'altra quota del finanziamento, prevista dall'art. 1,

comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 489 del 1996); essi sono

finanziati, in generale, con risorse ricadenti in parte nell'ambito

della percentuale dell'80 per cento dei fondi destinati agli

interventi in agricoltura, che veniva riservata alle regioni ai sensi

dell'art. 2, comma 10, della legge n. 491 del 1993, e in particolare,

per quanto riguarda le regioni speciali e le province autonome,

esclusivamente con risorse di queste ultime, come dispone

espressamente il comma 4 dell'impugnato art. 2, in coerenza con la

esclusione di tali enti dal riparto del fondo per l'attuazione degli

interventi programmati in agricoltura, disposta, a partire dal 1990,

dall'art. 20, comma 1, lettera b) del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415,

convertito dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38.

Alla stregua di quanto precede, in tanto può ammettersi la

legittimità di un procedimento di programmazione come quello qui

configurato, in quanto i programmi stessi siano approvati ed attuati

con il necessario specifico consenso, in ordine al loro contenuto,

delle regioni o province autonome nel cui territorio ricadono gli

interventi da essi previsti. Né tale consenso potrebbe essere

sostituito dall'approvazione del programma - a maggioranza - da parte

del Comitato per le politiche agro-alimentari e forestali, istituito

nell'ambito della Conferenza Stato-regioni dall'art. 2, comma 6,

della legge n. 491 del 1993, ed oggi presumibilmente destinato ad

essere sostituito, dopo l'abrogazione della predetta legge n. 491 del

1993 (ad opera dell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 143

del 1997), dalla stessa Conferenza Stato-regioni, nell'ambito dei

compiti riordinati dall'art. 2 del decreto legislativo 28 agosto

1997, n. 281. Diversa è infatti la funzione esercitata

dall'organismo collettivo di rappresentanza delle regioni,

nell'ambito di procedimenti di concertazione con lo Stato che

riguardino tutte le regioni o parte di esse, da quella che deve

essere esercitata dalla singola regione o provincia interessata allo

specifico procedimento o provvedimento, quando le norme

costituzionali, statutarie o di attuazione richiedano l'intesa o la

partecipazione procedimentale della medesima (sentenza n. 121 del

1997).

La formulazione testuale dell'art. 2, comma 1, lascia invece aperta

la strada alla possibile approvazione di programmi interregionali

proposti dal solo Ministero e approvati dal comitato anche al di

fuori dello specifico consenso della regione interessata: così

contrastando inevitabilmente con l'ordine costituzionale delle

competenze.

Tale specifico consenso deve dunque essere acquisito, perché il

programma possa essere legittimamente approvato, chiunque ne sia il

proponente, vale a dire, secondo la previsione del comma 1, dell'art.

2, il Ministero, ovvero almeno tre regioni o province autonome,

evidentemente destinatarie degli interventi medesimi.

4. - La ricorrente censura anche la previsione dell'art. 2, comma

1, secondo cui i programmi interregionali "individuano le azioni

attuate, rispettivamente, dalle regioni e dalle province autonome e

dal Ministero", ritenendo che in tal modo si legittimino interventi

ministeriali diversi da quelli spettanti agli organi statali sulla

base dello statuto e delle norme di attuazione, in violazione del

divieto di cui all'art. 4, commi 1 e 3, del decreto legislativo n.

266 del 1992.

La Corte ritiene che la disposizione in questione, nella parte qui

considerata, sia da intendere nel senso che gli interventi, che

possono essere individuati in capo al Ministero e alle regioni o

province autonome interessate, debbano rientrare nelle rispettive

attribuzioni, definite secondo l'ordine delle competenze discendente

dalla Costituzione, dagli statuti e dalle norme di attuazione:

secondo il principio per cui, nel silenzio della legge, devono

ritenersi implicitamente richiamate le norme che definiscono le

rispettive competenze. Ciò tanto più vale, in quanto si tratta,

nella specie, di norme che si limitano a disciplinare un procedimento

di programmazione concertata, e non sono dirette ad innovare o a

derogare all'ordine delle competenze amministrative; a maggior

ragione avendo riguardo alla provincia di Trento, nei cui confronti

vale l'ulteriore norma di salvaguardia, contenuta nell'art. 4, comma

1, del decreto legislativo n. 266 del 1992, in forza della quale,

nelle materie di competenza provinciale, la legge non può attribuire

agli organi statali funzioni amministrative diverse da quelle

spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme

di attuazione.

5. - Deve pertanto dichiararsi costituzionalmente illegittimo

l'art. 2, comma 1, del decreto-legge impugnato, nella parte in cui

consente che i programmi interregionali, da chiunque proposti,

possano essere approvati senza il consenso specifico di ciascuna

delle regioni o province autonome nel cui territorio i relativi

interventi sono destinati ad essere attuati dai soggetti

rispettivamente competenti.

6. - A seguito di tale dichiarazione di incostituzionalità, viene

meno il presupposto della censura che la ricorrente muove al comma 4,

del medesimo art. 2, del decreto-legge impugnato, lamentando che si

preveda il finanziamento a carico della provincia autonoma di

interventi da essa non decisi né consentiti. Infatti le azioni

contemplate dai programmi, e destinate ad essere finanziate dalla

provincia autonoma, non potranno che essere previste con il consenso

specifico della provincia stessa.