Sentenza n. 85/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 6, 8, 9,

10, 12, 13 e 15 della legge regionale approvata il 22 settembre 1987

e riapprovata il 16 giugno 1988 dal Consiglio Regionale del Piemonte,

(Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie

di competenza regionale ed indirizzi normativi per la delega di

funzioni amministrative), promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri notificato il 6 luglio 1988, depositato in

cancelleria il 16 luglio 1988 ed iscritto al n. 20 del registro

ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Massimo Severo Giannini per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 16 luglio 1988 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha chiesto la dichiarazione di illegittimità

costituzionale degli articoli 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e 15 della legge

della Regione Piemonte, approvata il 22 settembre 1987 e riapprovata

il 16 giugno 1988, in tema di "Riordino dell'esercizio delle funzioni

amministrative nelle materie di competenza regionale ed indirizzi

normativi per la delega di funzioni amministrative", per violazione

degli artt. 128, 118, 119 e 129 della Costituzione.

Il ricorrente afferma, in primo luogo, l'esistenza di un contrasto

tra gli artt. 128 e 119, primo comma, della Costituzione e l'art. 3

della legge impugnata, dove si prevede che Comuni e Province possano

essere chiamati a concorrere, con proprie risorse anche finanziarie,

alla realizzazione di opere ed infrastrutture di rilievo regionale,

mentre si demanda al provvedimento regionale di approvazione del

piano la specificazione delle modalità di tale concorso.

Ad avviso del Governo il rinvio ad un provvedimento regionale (non

necessariamente di natura legislativa) della determinazione delle

modalità del concorso finanziario degli enti locali ad opere ed

infrastrutture di rilievo regionale risulterebbe lesivo delle

prerogative di tali enti in materia finanziaria e della stessa sfera

di autonomia assicurata alle Province ed ai Comuni dall'art.128 Cost.

In secondo luogo, il Presidente del Consiglio contesta come lesiva

delle competenze statali fissate dall'art. 128 Cost. - oltre che

dall'art. 129 Cost. - la norma di cui al primo comma dell'art. 8

della legge, dove si prefigurano "ambiti territoriali ottimali per

l'esercizio delle funzioni amministrative proprie o delegate": ambiti

prevedibilmente destinati a non coincidere con le circoscrizioni di

decentramento statale e regionale identificate nelle Province e nei

Comuni.

In terzo luogo, il ricorrente ravvisa una incompatibilità con

l'art. 128 Cost. della norma contenuta nell'art. 9 della legge in

esame, dove si prevede l'istituzione di "assemblee dei sindaci dei

Comuni compresi nelle aree di programma", destinate ad operare come

"strumenti di raccordo tra gli enti locali con compiti di concorso in

materia di programmazione regionale". Istituendo tali organismi il

legislatore regionale, ad avviso del ricorrente, avrebbe invaso la

sfera di competenza della legge statale, cui la Costituzione riserva

la disciplina dell'organizzazione degli enti territoriali. A giudizio

del Governo la soluzione istituzionale adottata dal legislatore

regionale darebbe vita, infatti, ad una "obbligatoria struttura di

cooperazione tra gli enti locali" che, oltre a non trovare

legittimazione nelle norme statali, si risolverebbe in una

spoliazione di funzioni a danno degli organi comunali

istituzionalmente deputati ad esprimere il momento dell'autonomia

locale nel procedimento di programmazione regionale.

Per analoghe ragioni di contrasto con l'art. 128 Cost. vengono,

infine, censurate le disposizioni contenute negli artt. 6, 10, 12, 13

e 15, dove si regolano alcune delle competenze delle "assemblee dei

sindaci" e si disciplina il funzionamento, a regime e transitorio,

delle stesse assemblee.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte per chiedere

l'inammissibilità o, quanto meno, il rigetto del ricorso.

In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza di

discussione la Regione replica puntualmente alle singole censure

formulate nel ricorso, rilevando in particolare che: a) l'art. 3

della legge impugnata, subordinando il concorso finanziario del

Comune e della Provincia al requisito della "previa intesa", non

statuirebbe alcuna indebita imposizione a carico degli enti locali;

b) la previsione di un'"assemblea dei sindaci" rappresenterebbe una

soluzione necessitata, in relazione al numero elevatissimo di Comuni

(oltre 1.500) esistenti nella Regione; c) l'assemblea non

concreterebbe, d'altro canto, alcuna lesione alla riserva di legge

statale fissata nell'art. 128 Cost., non rappresentando tale

struttura "né un nuovo ente locale né un organo sostitutivo dei

Comuni", ma soltanto la via migliore per consentire la partecipazione

dei stessi Comuni alla formazione degli atti di programmazione

regionale. Considerato in diritto

1. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri gli artt.

3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e 15 della legge regionale del Piemonte,

approvata il 22 settembre 1987 e riapprovata il 16 giugno 1988, in

tema di "Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative nelle

materie di competenza regionale ed indirizzi normativi per la delega

di funzioni amministrative" si presenterebbero in contrasto con

l'art. 128 Cost. (nonché con le "specificazioni" di tale parametro

costituzionale contenute negli artt. 118, 119 e 129 Cost.) in

considerazione del fatto che:

a) l'art. 3, nel prevedere che Comuni e Province possono essere

chiamati a concorrere - con risorse proprie anche finanziarie e

secondo modalità stabilite dalla Regione nel provvedimento di

approvazione del piano regionale - alla realizzazione di opere ed

infrastrutture di rilievo regionale, risulterebbe invasivo

dell'autonomia assicurata agli enti locali in materia finanziaria

dagli artt. 119, primo comma, e 128 Cost;

b) l'art. 8, primo comma, assegnando alla Regione il potere di

determinare gli ambiti territoriali ottimali per l'esercizio delle

funzioni amministrative proprie o delegate agli enti locali, si

presenterebbe lesivo delle competenze statali nonché dell'art. 129

Cost., in relazione alla possibile deroga agli ambiti naturali del

decentramento statale e regionale, identificati dalla Costituzione

con le Province ed i Comuni;

c) gli artt. 6, 9, 10, 12, 13 e 15, prevedendo l'istituzione e

regolando le funzioni delle "assemblee dei sindaci", come strutture

obbligatorie di cooperazione tra i Comuni compresi nelle aree di

programma, invaderebbero la riserva di legge statale statuita

dall'art.128 Cost. in tema di autonomia comunale e provinciale,

determinando un'alterazione della tipologia organizzativa degli enti

locali ed una sottrazione di funzioni agli organi istituzionalmente

competenti di tali enti.

2. - Il ricorso è infondato.

Va innanzitutto rilevata l'insussistenza della censura espressa

sub a). Nessuna lesione alla sfera della riserva legislativa statale,

definita dagli artt. 128 e 119, primo comma, della Costituzione con

riferimento alla disciplina della autonomia finanziaria degli enti

locali, può essere ravvisata nei contenuti espressi dall'art. 3

della legge regionale impugnata. La norma in questione si limita,

infatti, a prevedere l'ipotesi di un concorso facoltativo degli enti

locali, con proprie risorse anche finanziarie, alla realizzazione di

opere ed infrastrutture di rilievo regionale - e pertanto d'interesse

comune per le Regioni e gli enti territoriali minori - previste nel

piano regionale di sviluppo, senza nulla sottrarre alla libertà di

determinazione degli stessi enti, cui spetta pur sempre il compito di

valutare l'opportunità e la misura del possibile contributo:

libertà di determinazione che viene, d'altro canto, confermata anche

attraverso l'esplicita previsione di una "previa intesa" tra Regione

ed ente locale. Il fatto poi che le modalità del concorso nella

spesa debbano, una volta raggiunta l'intesa, essere determinate

attraverso il provvedimento regionale di approvazione del piano

(eventualmente espresso anche con atto non legislativo) attiene alle

esigenze di razionalizzazione del procedimento, ma nulla toglie alle

connotazioni facoltative del rapporto che si viene ad instaurare tra

Regione ed enti locali ed alla conseguente salvaguardia delle

rispettive sfere di autonomia.

Evidente risulta anche l'infondatezza della censura di cui sub b),

formulata nei confronti dell'art. 8 della legge impugnata, con

riferimento alle possibili difformità tra "gli ambiti territoriali

ottimali", determinati dalla Regione ai sensi di tale articolo, e

l'ambito territoriale proprio dei Comuni e delle Province. L'art. 129

Cost., nell'indicare le Province ed i Comuni anche come

circoscrizioni di decentramento regionale, non impone, infatti, un

sistema di articolazioni territoriali infraregionali rigido e chiuso

né esclude la possibilità che il legislatore regionale possa

adottare, per l'esercizio delle proprie funzioni - senza in ogni caso

incidere nella autonomia organizzativa e funzionale riconosciuta ai

Comuni ed alle Province dall'art. 128 Cost. - diverse dimensioni

territoriali, più rispondenti alle esigenze di un efficace

svolgimento delle attività o dei servizi da espletare. A questo

proposito è appena il caso di ricordare che l'esperienza recente ha

offerto numerosi esempi di forme di aggregazione delle aree

territoriali infraregionali diverse dai Comuni e dalle Province

(comprensori, consorzi, bacini di traffico, distretti scolastici,

etc.), che la legislazione delle varie Regioni ordinarie ha potuto di

volta in volta realizzare, senza incorrere in particolari

contestazioni di ordine costituzionale.

3. - Nonostante la loro maggiore consistenza, anche le censure di

cui sub c), relative alla disciplina concernente l'istituzione, la

struttura e le funzioni delle "assemblee dei sindaci" dei Comuni

compresi nelle diverse aree di programma, non sono fondate.

Ai sensi di tali norme: a) nell'ambito di ciascuna delle

diciannove aree di programma definite dalla legge regionale viene

istituita una "assemblea di sindaci" come "strumento di raccordo tra

gli enti locali con compiti di concorso in materia di programmazione

regionale" (art. 9); b) tale assemblea è chiamata ad esercitare una

serie di funzioni consultive in tema di piano regionale di sviluppo e

di atti, piani, programmi e progetti subregionali - di competenza

delle Province - attraverso cui si realizza l'articolazione del piano

regionale (artt. 6, 9, 12 e 13); c) le modalità di funzionamento

dell'assemblea vengono rimesse in larga parte ad un regolamento

regionale, mentre la legge regionale si preoccupa di fissare

direttamente la disciplina relativa al primo impianto ed alla fase

transitoria (artt. 9, 10, 15).

Queste norme, esaminate nella loro complessa articolazione, non

presentano profili suscettibili di determinare, nei confronti degli

enti locali destinatari, interferenze di carattere organizzativo o

alterazioni di natura funzionale in grado di apportare lesioni alla

riserva di "legge generale" dello Stato stabilita dall'art. 128 Cost.

In proposito, va innanzitutto ricordato che l'art. 11 del d.P.R.

24 luglio 1977 n. 616, nel formulare alcuni principi in materia di

programmazione regionale, ha tra l'altro stabilito che le Regioni

determinano i programmi regionali di sviluppo "con il concorso degli

enti locali territoriali secondo le modalità previste dagli statuti

regionali". A sua volta lo statuto della Regione Piemonte, nel

regolare, all'art. 75, la formazione e l'attuazione del piano di

sviluppo regionale, ha rinviato alla legge regionale la

determinazione delle modalità di "partecipazione" degli enti locali

ai diversi atti attraverso cui si articola il piano.

In tale contesto trova, dunque, fondamento la legittimazione del

legislatore regionale alla definizione delle forme attraverso cui

garantire il "concorso" dei Comuni compresi nel territorio piemontese

ai procedimenti ed agli atti di programmazione regionale: forme che

possono ben estendersi alla previsione - tenuto anche conto

dell'estrema frammentazione delle istituzioni locali presenti nella

Regione Piemonte - di strumenti di raccordo di natura procedimentale

destinati a semplificare e razionalizzare la raccolta dei pareri

richiesti ai diversi Comuni, salva in ogni caso la riserva di legge

statale fissata dall'art. 128 Cost. in tema di principi posti a base

dell'autonomia degli enti locali.

Tale riserva non risulta, peraltro, sotto alcun profilo, violata

dalla disciplina in esame.

L'"assemblea dei sindaci", nella configurazione che ne dà la

legge impugnata, non altera, infatti, la tipologia organizzativa

degli enti locali, dal momento che realizza una struttura che non

assume né le caratteristiche di nuovo ente locale né la natura di

organo incorporato nell'impianto comunale. Tale assemblea - come

recita la stessa legge regionale - rappresenta, invece, più

riduttivamente, uno "strumento di raccordo" destinato a coordinare,

sul piano del procedimento, le fasi del "concorso" cui i Comuni sono

chiamati ai fini della formazione ed attuazione degli atti di

programmazione affidati alla competenza regionale. La conferma di

questa particolare connotazione dell'organo può essere individuata

sia nella natura delle funzioni allo stesso assegnate (che attengono

alla "partecipazione" al procedimento di programmazione in veste solo

consultiva), sia nel fatto che l'assemblea è chiamata ad esprimere i

propri pareri attraverso pronunce che fanno salva l'autonomia dei

soggetti componenti, dal momento che le stesse debbono far risultare

"nominativamente" le posizioni dei singoli membri (art. 10, secondo

comma).

Poste tali premesse, si presenta anche agevole rilevare

l'infondatezza della censura relativa alla indebita sottrazione di

funzioni che la legge in contestazione avrebbe determinato nei

confronti degli organi degli enti locali istituzionalmente preposti

al loro esercizio. Basti solo considerare che il sindaco partecipa

all'assemblea non a titolo personale, bensì come rappresentante

dell'ente comunale e, di conseguenza, come "portatore" della volontà

espressa dagli organi del Comune istituzionalmente competenti a

manifestare l'avviso dell'ente locale ai suoi diversi livelli: su

questo piano, risulta dunque chiaro che la legge regionale nulla ha

tolto e nulla ha aggiunto alle competenze istituzionali previste

dalla legge statale per ciascun organo comunale.