Sentenza n. 85/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, comma 8,

della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica) promosso con ordinanza emessa il 28 novembre

1996 dal pretore di Grosseto, sezione distaccata di Massa Marittima

nel procedimento penale a carico di Valsecchi Pieralba ed altro

iscritta al n. 77 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,

dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 1 dicembre 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Valsecchi

Pieralba, imputata del reato di cui agli artt. 20, lettera c), della

legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 1-sexies della legge n. 431 del 1985,

per aver eseguito opera abusiva in area assoggettata a vincolo

paesaggistico, il pretore di Grosseto, sezione di Massa Marittima,

con ordinanza del 28 novembre 1996, ha sollevato, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 39, comma 8, della legge 23 dicembre 1994,

n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nella

parte in cui non prevede la sospensione del procedimento penale in

presenza di impugnazione in via giurisdizionale del provvedimento di

diniego sulla richiesta di condono.

Secondo il giudice rimettente, l'omessa previsione della

sospensione in pendenza dell'impugnazione giurisdizionale del

provvedimento di diniego della richiesta di condono, oltre ad essere

affetta da irragionevolezza perché imporrebbe al giudice - in

carenza di rimedi processuali che consentano la disapplicazione del

provvedimento di diniego (illegittimo) - di emettere una sentenza di

condanna, in violazione del principio del libero convincimento del

giudice, pur nell'eventualità dell'illegittimità amministrativa del

provvedimento, contrasterebbe con il principio di uguaglianza nei

confronti di imputati per gli stessi fatti che abbiano ottenuto da

amministrazioni diverse provvedimenti di accoglimento o diniego della

domanda di sanatoria.

2. - Nel giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri con il patrocinio

dell'Avvocatura generale dello Stato, sottolineando che la Corte con

le sentenze n. 370 del 1988 e n. 270 del 1996 ha riconosciuto

dapprima la piena conformità ai principi costituzionali della

sospensione dell'azione penale limitata alla durata del procedimento

amministrativo di sanatoria; di seguito l'estensione della

sospensione fino all'esaurimento del giudizio avverso i provvedimenti

di diniego del condono innanzi al tribunale amministrativo regionale.

Con quest'ultima decisione la Corte, osservando che la scelta di

estendere la sospensione dell'azione penale fino al giudizio

amministrativo rientra nell'ambito della discrezionalità del

legislatore, ha espressamente riconosciuto la ragionevolezza

dell'art. 7, nono comma, del d.-l. 27 marzo 1985, n. 88 che ha

modificato l'art. 22 della legge n. 47 del 1985, laddove ha

delimitato il periodo di sospensione fino alla definizione del

giudizio innanzi al giudice amministrativo di primo grado.

Anche se questa disposizione nei successivi decreti-legge non è

stata più riprodotta, secondo l'Avvocatura generale dello Stato deve

essere confermato l'orientamento seguito dalla Corte nel senso che il

rapporto tra procedimento di sanatoria e azione penale rientra nella

discrezionalità del legislatore, che può liberamente valutare

opportuna l'una o l'altra soluzione. Ciò in quanto la previsione di

strumenti processuali acceleratori, volti a ridurre il pericolo della

prescrizione dell'azione penale, nonché la diversa posizione di

coloro i quali abbiano ottenuto il provvedimento amministrativo in

sanatoria, rispetto ai destinatari del provvedimento di diniego

(anche potenzialmente illegittimo), costituiscono altrettanti

argomenti per ritenere infondata la prospettata questione di

costituzionalità. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte ha per oggetto

l'art. 39, comma 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui non

prevede la sospensione dell'azione penale, per violazione degli artt.

20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 1-sexies -

rectius: del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 introdotto in sede di

conversione con la legge 8 agosto 1985, n. 431 - in pendenza

dell'impugnazione in via giurisdizionale del provvedimento di diniego

nella richiesta di condono edilizio e di autorizzazione paesaggistica

per opere abusive in zona sottoposta a vincolo paesistico.

I profili dedotti riguardano la violazione dell'art. 3 della

Costituzione per irragionevolezza, poiché la norma imporrebbe al

giudice di emettere una sentenza di condanna pur in presenza di

un'eventuale illegittimità amministrativa del provvedimento di

diniego e per disparità di trattamento fra imputati dello stesso

reato, in quanto il corso del procedimento penale dipenderebbe

dall'amministrazione che concede o meno il provvedimento richiesto.

2. - La questione non è fondata.

Preliminarmente deve essere posto in rilievo che il comma 8

dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994 ha esteso l'ambito di

applicabilità del condono edilizio ai reati connessi "per interventi

edilizi nelle zone e fabbricati sottoposti a vincolo" (culturale,

paesaggistico e ambientale) previsti dalle leggi 1 giugno 1939, n.

1089, 29 giugno 1939, n. 1497 e dal d.-l. 27 giugno 1985, n. 312

convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985, n. 431.

Il meccanismo del condono-oblazione e della conseguente estinzione

di questi ultimi reati non è tuttavia né automatico, né

semplicemente subordinato al verificarsi dei soli presupposti propri

del condono edilizio: cioè temporali, relativi all'ultimazione

dell'opera abusiva (entro il 31 dicembre 1993), soggettivi, inerenti

al richiedente, o oggettivi, rapportati alla volumetria realizzata

(v. sentenza n. 302 del 1996), sia, infine, procedimentali

articolati nella presentazione della domanda nel termine prescritto

dopo avere interamente corrisposto la somma dovuta a titolo di

oblazione (cfr. combinato disposto degli artt. 38 e 39 della legge 28

febbraio 1985, n. 47, con le integrazioni apportate dal decreto-legge

n. 146 del 1985, convertito, con modificazioni, in legge n. 298 del

1985, e dell'art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994).

La estinzione dei reati per la violazione del vincolo culturale,

paesaggistico o ambientale in occasione "di interventi edilizi" si

può produrre, per effetto del condono, in base all'art. 38, comma 8,

della legge n. 724 del 1994, solo quando - come ulteriore elemento

assolutamente indispensabile - sia stata rilasciata la concessione

edilizia o l'autorizzazione in sanatoria, che rimane tuttavia a sua

volta subordinata al conseguimento delle autorizzazioni delle

amministrazioni preposte alla tutela degli anzidetti vincoli. In

altri termini la valutazione positiva dell'opera realizzata da parte

dell'autorità preposta alla tutela del vincolo ha valore di

presupposto inderogabile sia per il rilascio della concessione (o

autorizzazione) edilizia in sanatoria, sia per il verificarsi

dell'effetto estintivo per i reati attinenti ai vincoli.

Diversamente, per i reati edilizi e per gli altri reati connessi,

relativi all'abitabilità, alle opere in cemento armato o a struttura

metallica e alle opere in zona sismica, tassativamente specificati

con le integrazioni del secondo comma dell'anzidetto art. 38 della

legge n. 47 del 1985, l'effetto estintivo derivante dalla intera

corresponsione dell'oblazione opera anche nel caso in cui le opere

non possano conseguire la sanatoria (art. 39 della legge n. 47 del

1985, che pone in rilievo che si tratta di reati contravvenzionali).

Ciò conferma che la definizione agevolata delle violazioni

edilizie e degli illeciti connessi (art. 38, secondo comma, della

legge n. 47 del 1985; art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994)

si scinde in due aspetti, separati quanto agli effetti e spesso non

coincidenti, della oblazione-condono rispetto alla concessione in

sanatoria.

Invece il legislatore del 1994 nell'allargare l'ambito del

condono-sanatoria agli altri reati connessi per violazione dei

vincoli (culturali, paesaggistici e ambientali) ha condizionato

l'effetto estintivo al conseguimento della autorizzazione (in

sanatoria) prevista dalla disciplina del singolo vincolo, e insieme

al rilascio della concessione (o autorizzazione) edilizia in

sanatoria, che a sua volta resta subordinata alla predetta

autorizzazione attinente al vincolo.

Risulta evidente che la scelta del legislatore è stata

ragionevolmente condizionata, in senso restrittivo e con rigore

procedimentale, dal particolare rilievo dei beni protetti dai vincoli

suindicati, al fine, quale esigenza costante della legge sul condono

edilizio, "di realizzare un contemperamento dei valori in gioco,

quelli del paesaggio" (e della cultura), "della salute, della

conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale,

della funzione sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure

di fondamentale rilevanza sul piano della dignità umana,

dell'abitazione e del lavoro dall'altra" (sentenze n. 302 del 1996 e

n. 427 del 1995).

La tutela dei beni culturali (patrimonio storico e artistico), non

a caso, è nel testo costituzionale contemplata insieme a quella del

paesaggio-ambiente, come espressione di principio fondamentale

dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo e si

sviluppa la persona umana.

Del resto, come questa Corte (ordinanza n. 169 del 1996) ha già

avuto occasione di puntualizzare, la fattispecie presa in esame ai

fini dell'effetto estintivo del reato, dal comma 8 dell'art. 39 della

legge n. 724 del 1994 si riferisce per quanto riguarda i reati per

violazione dei vincoli surrichiamati, alle sole infrazioni meramente

formali; cioè mancanza di autorizzazione in ipotesi (esclusiva) di

opera sostanzialmente conforme (in base a specifica valutazione) alle

esigenze di tutela, tanto da potere successivamente essere oggetto di

sopravvenuta autorizzazione specifica in sanatoria.

In definitiva l'estinzione dei reati conseguenti alla violazione

dei vincoli costituisce una autonoma scelta legislativa, per nulla

irragionevole, determinandosi l'effetto del condono-sanatoria solo

quando l'autorità preposta al vincolo, mediante una valutazione di

compatibilità con le esigenze sostanziali di tutela del vincolo

medesimo, abbia ritenuto l'opera già eseguita (senza autorizzazione)

suscettibile di conseguire l'autorizzazione in sanatoria e quando

l'autorità edilizia abbia rilasciato la concessione (o

autorizzazione) edilizia in sanatoria. Il legislatore per gli

anzidetti reati ha voluto che gli effetti dell'oblazione-condono e

della sanatoria debbano coincidere, di modo che non possano essere

dissociati, anche nel momento in cui si verificano, a maggiore tutela

dei beni protetti dai vincoli.

3. - Questa differenziazione, anche temporale rispetto al condono

edilizio, degli effetti estintivi sui reati connessi per violazioni

dei vincoli suindicati ha comportato una diversa problematica dei

rapporti tra procedura amministrativa di condono e processo penale e

amministrativo.

In base all'art. 44 della legge n. 47 del 1985 e poi in forza del

richiamo contenuto nell'art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994

- interpretato come rinnovazione delle disposizioni del condono di

cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive

modificazioni ed integrazioni (ordinanza n. 169 del 1996) - la

sospensione temporanea dei procedimenti ha prodotto gli effetti in

via generale ed automatica (con il semplice legame di attinenza al

capo della sanatoria) per il periodo transitorio dalla data di

entrata in vigore delle norme sul condono fino alla scadenza dei

termini per la domanda.

Successivamente per le singole fattispecie in conseguenza della

presentazione della domanda di condono-sanatoria, purché

accompagnata dall'attestazione di versamento anche parziale

dell'oblazione, si è prodotta la conseguente sospensione del

procedimento penale e del procedimento per le sanzioni amministrative

(art. 38, primo comma, della legge n. 47 del 1985), che si protrae

fino al termine implicitamente stabilito della conclusione della

procedura di condono-sanatoria.

Per "i reati contravvenzionali, di cui all'art. 38" della legge n.

47 del 1985, il legislatore ha fatto discendere l'estinzione del

reato dalla semplice "effettuazione dell'oblazione" "integralmente

corrisposta" derivante dall'"intera mediatrice fattispecie" (sentenza

n. 369 del 1988), anche "qualora le opere non possano conseguire la

sanatoria" (combinato disposto dell'art. 38, secondo comma, e

dell'art. 39 della legge n. 47 del 1985).

Invece per gli altri reati, connessi con interventi edilizi

abusivi, relativi alle violazioni di vincoli paesaggistici,

ambientali e culturali (art. 38, comma 8, della legge n. 724 del

1994) non è prevista una specifica sospensione del procedimento

penale, qualora la domanda di sanatoria abbia avuto esito negativo in

via amministrativa e sia sorta contestazione avanti al giudice

amministrativo sulla legittimità del rifiuto. Nello stesso tempo

l'effetto estintivo per gli anzidetti reati, attinenti ai vincoli,

non deriva dal pagamento dell'intera oblazione (relativa al reato

propriamente edilizio), ma solo - come già sottolineato - dal

rilascio della autorizzazione (in sanatoria) da parte dell'autorità

preposta al vincolo e della concessione edilizia.

4. - Sul piano costituzionale non si pone per il legislatore, come

soluzione obbligata, la sospensione del procedimento penale, quando

sia pendente avanti ad un altro giudice una controversia che debba

risolvere una questione su un atto, pregiudiziale alla definizione

del primo processo. Anzi in sede di disciplina positiva si è andato

affermando il principio della separazione dei giudizi e della

autonomia ed indipendenza delle giurisdizioni civile, amministrativa

e tributaria da un lato e penale dall'altro, con le sole previsioni

di ipotesi derogatorie tassativamente previste da legge, ritenendosi

di privilegiare, anche in sede penale, l'esigenza di sollecita

definizione del processo.

Il legislatore può discrezionalmente - con il limite della

ragionevolezza - prevedere come ulteriore eccezione che si

soprassieda dal corso dell'azione penale fino alla definizione di

controversia giurisdizionale amministrativa, fermi tutti poteri del

giudice penale di autonoma valutazione (sentenza n. 270 del 1996 a

proposito della diversa fattispecie di accertamento di conformità,

in ordine all'art. 7, comma 9, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, poi

non convertito, ma i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2,

comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).

Trattasi tuttavia di scelta tutt'altro che obbligata, che in

relazione alla natura e alla finalità dei vincoli tutelati dalle

anzidette norme incriminatrici, il legislatore con le disposizioni

denunciate non ha inteso concedere.

Del resto la mancata previsione di apposita ed eccezionale ipotesi

di sospensione del processo penale non comporta obbligo per il

giudice penale a procedere, in ogni caso, giungendo alla condanna

dell'imputato per i reati a tutela del vincolo, anche in pendenza,

avanti al giudice amministrativo, di giudizio sul rifiuto di

autorizzazione in sanatoria.

Il giudice penale può, infatti, esercitare tutti i poteri

processuali relativi alla scansione del procedimento, anche in ordine

alle verifiche istruttorie, ai tempi delle varie fasi, fino alla

eventuale applicazione, ove ne sussistano i presupposti, della

sospensione del dibattimento a tempo relativamente indeterminato

(art. 479 cod. proc. pen.), con effetti sospensivi del decorso della

prescrizione.

In realtà la norma come formulata comporta un vantaggio per gli

interessati prevedendo un ampliamento dell'effetto estintivo ad altri

reati connessi (non contemplati nell'originario condono edilizio del

1985), ma nello steso tempo con la sua configurazione comporta un

incentivo indiretto a che gli stessi interessati si attivino per una

sollecita definizione della domanda volta ad ottenere

l'autorizzazione in sanatoria, sia in sede amministrativa che in

quella giurisdizionale amministrativa, avanti alla quale è prevista

la facoltà di tutela contro il silenzio-rifiuto decorsi centottanta

giorni dalla domanda (art. 2, comma 44, della legge 23 dicembre 1996,

n. 662).

5. - Neppure si configura una violazione del principio di

eguaglianza, in quanto diversa è la posizione di chi ha già

ottenuto in sanatoria l'autorizzazione richiesta dalla norma che

prevede il vincolo, rispetto a colui che non l'abbia ottenuta o si

sia visto opporre un rifiuto, ancorché contestato in altra sede

giurisdizionale.

Sullo stesso piano è stata sottolineata la discrezionalità del

legislatore nel fissare, una volta individuata la causa estintiva del

reato, gli effetti e i limiti temporali di essa, in relazione allo

stato dell'azione penale (ordinanze n. 219 del 1997; nn. 294 e 137

del 1996; v. anche ordinanza n. 56 del 1998).

6. - Infine la determinazione di particolari e limitati effetti

estintivi della oblazione e del diniego di sanatoria, quali stabiliti

in via esclusiva e tassativa dagli art. 38, terzo comma, e 39 della

legge n. 47 del 1985 per i reati contravvenzionali previsti dallo

stesso art. 38, non esclude una soluzione divergente per la diversa

(per presupposti e tempi) e distinta previsione di estinzione dei

reati in violazione di vincoli, quale contemplata dalla norma

denunciata. Infatti l'estinzione di detti reati è conseguenza della

regolarizzazione in sanatoria - sotto il profilo sia

edilizio-urbanistico sia del vincolo - con il rilascio delle relative

autorizzazioni e concessioni, di modo che non può escludersi la

possibilità che l'estinzione produca ulteriori effetti quando

intervenga dopo pronuncia di condanna. Del resto, in caso di norma

che "ha esteso gli effetti estintivi della oblazione per sanatoria

edilizia anche alle contravvenzioni punite dall'art. 20 della legge

antisismica 2 febbraio 1974, n. 64", sono intervenute decisioni nel

senso che quando sia stata pronunciata condanna definitiva, l'effetto

estintivo non concerne il reato, stante la preclusione del giudicato,

ma si trasferisce alla esecuzione della pena (Cass. 24 marzo 1993, n.

228).

Infatti l'intervento del legislatore deve essere interpretato in

logica conseguenza della attribuzione ampliativa degli effetti

estintivi, da parte della norma impugnata, al condono-sanatoria sul

connesso reato in violazione di vincoli, quando interviene il

rilascio della concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria,

subordinata in modo inderogabile alla autorizzazione in sanatoria

dell'autorità preposta al vincolo.

Anche nella ipotesi del conseguimento della sanatoria in via

amministrativa che intervenga dopo la condanna, si devono pur sempre

produrre effetti di estinzione del reato relativo ai vincoli (art.

39, comma 8) che si sottolinea è fuori dello schema e dei limiti dei

particolari effetti estintivi stabiliti dagli artt. 38 e 39 della

legge n. 47 del 1985.

Ciò in quanto per gli anzidetti reati non è prevista una

sospensione necessaria del processo penale, mentre l'estinzione è

configurabile solo dopo la definizione in senso positivo della

sanatoria in sede amministrativa che può intervenire anche in esito

alla tutela avanti il giudice amministrativo.

Il legislatore ha subordinato l'estinzione del reato a tali

valutazioni e adempimenti di autorizzazione in sanatoria, che

degradano l'illecito in una violazione meramente formale, in quanto

la sopravvenuta valutazione positiva dell'autorità preposta al

vincolo presuppone l'accertamento della compatibilità sostanziale

dell'intervento edilizio con il vincolo stesso in relazione allo

stato dei luoghi (argomentando anche dall'art. 2, comma 10, della

legge 27 dicembre 1997, n. 449).