Sentenza n. 86/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.1.

23 dicembre 1964, n. 1351 (Attuazione del regime dei prelievi nei

settori del latte e dei prodotti lattiero-caseari, delle carni bovine e

del riso), convertito nella legge 19 febbraio 1965, n. 28, promosso con

ordinanza emessa il 14 dicembre 1970 dal tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra la società Biscotti Colussi Perugia

ed il Ministero del commercio con l'estero, iscritta al n. 151 del

registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 140 del 3 giugno 1971.

Visti gli atti di Costituzione della società Biscotti Colussi e

del Ministero del Commercio con l'estero;

udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1973 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi l'avv. Enrico Allorio, per la società Biscotti Colussi, ed

il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Ministero del commercio con l'estero.

Ritenuto in fatto :

Con quattro decreti emessi in data 5 agosto 1969, il Ministero del

commercio con l'estero disponeva "l'incameramento delle cauzioni"

prestate, sotto forma di fideiussioni bancarie, dal "Credito italiano"

in favore della società in accomandita semplice "Biscotti Colussi

Perugia" per il rilascio di quattro certificati di importazione di

merci, a garanzia della realizzazione delle operazioni.

Tali provvedimenti, adottati per effetto della mancata

utilizzazione delle importazioni richieste, venivano emanati in

applicazione dell'art. 11 del d.l. 23 dicembre 1964, n. 1351,

convertito nella legge 19 febbraio 1965, n. 28, concernenti

l'attuazione del regime dei prelievi nei settori del latte e dei

prodotti lattiero-caseari, delle carni bovine e del riso.

Con atto di citazione notificato il 3 settembre 1969, la società

Biscotti Colussi Perugia conveniva in giudizio dinanzi al tribunale di

Roma il Ministero del commercio con l'estero e il Credito italiano,

deducendo, tra l'altro, l'illegittimità costituzionale, con

riferimento agli artt. 23 e 53 della Costituzione, della norma che

subordina il rilascio di certificati di importazione alla costituzione

di un deposito cauzionale ovvero alla prestazione di una fideiussione

bancaria, suscettibili di svincolo o di incameramento.

Secondo la società attrice, tale cauzione costituirebbe una

prestazione patrimoniale che, come tale, dovrebbe essere imposta con

legge, mentre gli estremi della prestazione a carico degli importatori

non sarebbero disciplinati dal citato art. 11 ma da un successivo atto

amministrativo e precisamente dal decreto 19 giugno 1965 del Ministero

del commercio con l'estero.

Inoltre, la prestazione imposta agli importatori non troverebbe

corrispondenza in alcun indice di capacità contributiva, specie nel

caso di mancato compimento dell'operazione, in violazione dell'art. 53

della Costituzione.

Il tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 14 settembre 1970, ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.l. 23 dicembre 1964, n.

1351, soltanto con riferimento all'articolo 23 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo, mentre non può ipotizzarsi la violazione

dell'art. 53 della Costituzione, attesa la natura non tributaria della

prestazione, la perdita del deposito cauzionale, anche nella forma di

attuazione coattiva della fideiussione, comportando un versamento in

danaro ordinato a un privato senza una diretta controprestazione

dell'Amministrazione e senza una specifica finalità, generale o

particolare, da soddisfare, costituirebbe una prestazione patrimoniale

autoritativamente imposta, suscettibile di rientrare nella sfera di

applicazione dell'art. 23 Cost., il quale esige che il potere di

imposizione conferito all'autorità amministrativa trovi il suo

fondamento in una norma di legge che specifichi i limiti e i criteri di

esercizio di tale potere.

Ciò posto, il tribunale ritiene che la norma impugnata non

rispetti il principio costituzionale della riserva di legge per le

prestazioni patrimoniali perché, pur prevedendo la perdita della

cauzione o la escussione coattiva della fideiussione, non ne menziona

né la misura, né i criteri e le modalità di applicazione, rimettendo

in modo esclusivo all'autorità amministrativa la determinazione e la

disciplina.

L'ordinanza di rinvio, notificata e comunicata a norma di legge, è

stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 140 del 3

giugno 1971.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti sia la società

Biscotti Colussi Perugia che il Ministero del commercio Con l'estero.

La società importatrice, a sostegno delle censure prospettate

nella ordinanza di rinvio, rileva che la norma impugnata lascia

all'arbitrio totale dell'Amministrazione la disciplina della

prestazione patrimoniale imposta per ottenere il rilascio dei

certificati di importazione, perché non contiene alcuna indicazione

circa l'entità della prestazione e il procedimento costitutivo

dell'obbligazione. Questi elementi risulterebbero precisati

esclusivamente nel decreto 19 giugno 1965 del Ministero del Commercio

con l'estero, in cui sarebbero stati arbitrariamente fissati, in

violazione dell'art. 23 della Costituzione, sia l'ammontare delle

cauzioni richieste per le singole operazioni economiche, sia le

modalità che disciplinano lo svincolo o l'incameramento totale o

parziale delle cauzioni.

Il Ministero del commercio con l'estero, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, contesta i dubbi di legittimità

costituzionale della norma impugnata e chiede che la questione sia

dichiarata non fondata. Osserva l'Avvocatura che la questione va

riguardata da un duplice punto di vista, formale e sostanziale: il

primo riguarda la identificazione della reale fonte produttiva della

disposizione impugnata, che va ravvisata nei regolamenti nn. 13, 14 e

16 del 1964, adottati dal Consiglio dei ministri e dalla Comunità

economica europea e nei regolamenti nn. 136, 139 e 102 del 1964,

adottati dalla Commissione della Comunità. Tali regolamenti, di per

sé interamente vincolanti e direttamente applicabili ai sensi

dell'art. 189 del Trattato istitutivo della C.E.E., fissano criteri

estremamente precisi per la determinazione della cauzione e per la

procedura relativa alla acquisizione da parte dello Stato del deposito

cauzionale nel caso di mancata effettuazione della importazione. Ne

deriva, secondo la difesa dello Stato, che la norma impugnata non ha

affatto attribuito all'Autorità amministrativa un potere impositivo

assolutamente discrezionale, ma si è limitata a recepire la normativa

comunitaria per integrarla in modo da consentirne la concreta

applicazione, con la designazione dell'organo dello Stato competente a

stabilire l'ammontare del deposito cauzionale e a regolarne in concreto

le vicende.

Sotto il profilo sostanziale, l'Avvocatura osserva che il sistema

della cauzione e del suo eventuale incameramento costituisce uno

strumento insostituibile per la fisiologia del commercio

internazionale; la cauzione, infatti, ha la natura giuridica di

penalità, dipendente dalla inosservanza di una obbligazione,

liberamente e validamente assunta nei confronti dello Stato, di

effettuare una determinata operazione commerciale che si inserisce nel

quadro del complesso equilibrio dell'economia nazionale. La mancata

utilizzazione di uno o più certificati di importazione altererebbe

l'esatta rispondenza tra operazioni previste e operazioni effettuate,

con la impossibilità di un controllo sulla entità degli scambi e

della entrata in funzione dei meccanismi comunitari di salvaguardia del

mercato. Considerato in diritto :

Viene proposta alla Corte questione di legittimità costituzionale

dell'art. 11 del d.l. 23 dicembre 1964, n. 1351, convertito con la

legge 19 febbraio 1965, n. 28. Tale decreto, dopo aver disposto nei

precedenti articoli che, per ottenere il certificato richiesto per

l'importazione di alcune merci dagli Stati membri della C.E.E. o da

Paesi terzi, occorre la preventiva costituzione di una cauzione, o la

prestazione di una fideiussione bancaria, stabilisce, nell'articolo

impugnato, che la misura di detta cauzione, come le modalità per lo

svincolo o per il suo incameramento - nel caso che l'importazione

autorizzata poi non avvenga - saranno determinate con decreto del

Ministro per il commercio estero, da emanarsi di concerto con quelli

del tesoro, finanze, agricoltura ed industria e commercio.

Secondo il giudice a quo, la costituzione obbligatoria di detta

cauzione, specie in riferimento al caso del suo possibile

incameramento, costituirebbe una "prestazione patrimoniale" la quale,

per l'art. 23 della Costituzione, non può "essere imposta se non in

base alla legge"; così che la norma dell'art. 11 denunziato, che ne

rimette la determinazione - che si assume svincolata da ogni limite o

criterio prefissato - a un decreto ministeriale, sarebbe viziata di

incostituzionalità.

Anche a voler ritenere che la cauzione di che trattasi rientri tra

le prestazioni imposte di cui all'art. 23 Cost., la questione proposta

non appare fondata, perché non è esatto che le norme che quella

cauzione dispongono non provvedano in merito, ma rimettano

all'autorità amministrativa la determinazione del suo ammontare e

delle regole della sua disciplina.

Infatti, contrariamente a quanto l'ordinanza assume, la materia di

che trattasi risulta regolata, quasi per intero, da disposizioni

normative emanate da fonti primarie le quali quasi nessun margine hanno

lasciato a quelle complementari rimesse all'Amministrazione, alla cui

discrezionalità hanno, in ogni caso, stabilito dei limiti precisi.

La contraria opinione espressa nell'ordinanza trova la sua

spiegazione nel fatto che il giudice a quo ha limitato l'indagine e i

connessi riferimenti ai soli dati forniti dal decreto legge n. 1351 e

dai due decreti ministeriali 26 marzo e 19 giugno 1965, senza estendere

l'esame alla normativa contenuta nei regolamenti comunitari, largamente

richiamati nelle premesse e nel testo di tali provvedimenti, i quali

avevano lo scopo dichiarato di integrare quella normativa e renderne

così possibile l'attuazione nel nostro Paese.

Come è noto, tali regolamenti, in base all'art. 189 del trattato

istitutivo della C.E.E., firmato a Roma il 25 marzo 1957 (ratificato e

reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957, n. 1203), sono dichiarati

"obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in

ciascuno dei Paesi membri".

Ciò però non toglie che, per spiegare questa efficacia - sulla

cui legittimità costituzionale qui non si controverte - nel nostro

come negli altri Paesi aderenti, quei regolamenti debbono sovente

essere seguiti da disposizioni interne, aventi funzione di norme di

dettaglio e di applicazione alle strutture di ciascun Stato. Il che,

nel caso che forma oggetto della controversia, era espressamente

richiesto da uno dei regolamenti comunitari emanati per regolare la

materia dei prelievi tendenti alla unificazione dei mercati. Si legge

infatti all'art. 28 del regolamento n. 13 del Consiglio dei ministri

della Comunità, emanato in data 5 febbraio 1964, che "gli Stati membri

prendono tutte le misure necessarie per adattare le proprie

disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, in modo che

le disposizioni del presente regolamento possano avere effettiva

applicazione a decorrere dal 1 luglio 1964".

In conformità di tale disposizione, lo Stato italiano emanava

prima il decreto legge e relativa legge di conversione e poi i due

decreti ministeriali, in ognuno ripetendo la clausola di decorrenza

"con effetto dalla data di applicazione di ciascuno dei regolamenti

comunitari" e cioè da quella (anteriore) del 1 luglio 1964.

Ricordato tutto ciò, ed avendo presente il più ampio quadro

normativo costituito dai regolamenti comunitari 13, 110, 111 e 136,

tutti dell'anno 1964, e dalle disposizioni emanate dallo Stato italiano

per la ulteriore loro attuazione e integrazione, resta soltanto da

operare un controllo per stabilire se la norma impugnata consenta che

il decreto ministeriale possa determinare l'ammontare della cauzione e

la relativa regolamentazione con una latitudine di poteri non prevista

dall'art. 23 della Costituzione.

A tale scopo è sufficiente rilevare che l'autorità governativa ha

trovato nel regolamento comunitario 136 del 1964 - esplicitamente

richiamato dal decreto legge n. 1351 del 23 dicembre 1964 - precisi

limiti al suo potere, sia per quanto riguarda la misura della cauzione

(cfr. art. 5, n. 2), sia per quanto riguarda la disciplina concernente

l'obbligo della cauzione, la perdita, totale o parziale, di essa per

inadempimento, i casi di esonero di responsabilità per forza maggiore

ecc.: sicché agevole è concludere che l'affermazione terminale

dell'ordinanza di rimessione, secondo la quale la misura, i criteri, le

modalità della cauzione sarebbero state rimesse "in modo esclusivo

all'autorità amministrativa", appare destituita di fondamento, essendo

vero, al contrario, che quella autorità rinviene in norme primarie,

come innanzi si è detto, non solo la fonte di legittimazione a

provvedere in materia, ma anche precisi limiti al suo potere. E val la

pena di aggiungere che è compito del giudice verificare se tali limiti

siano stati rispettati.