Sentenza n. 86/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1,

terzo comma, della legge 8 agosto 1977, n. 584, recante "Norme di

adeguamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori

pubblici alle direttive della Comunità economica europea" promossi con

ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia e delle Province

di Trento e Bolzano, notificati il 21, 26 e 24 settembre 1977,

depositati in cancelleria il 1 e 3 ottobre 1977 ed iscritti ai nn. 26,

27, 28 e 29 del registro ricorsi 1977.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 1979 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi gli avvocati Gaspare Pacia, Salvatore Villari, Marco Vitucci

per le Regioni e Province ricorrenti, e il sostituto avvocato generale

dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

La legge 8 agosto 1977, n. 584 "Norme di adeguamento delle

procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici alle

direttive della Comunità economica europea" dispone, all'art. 1, che

le leggi emanate dalle Regioni a statuto ordinario e a statuto

speciale, nonché dalle Province autonome di Trento e Bolzano nelle

materie di propria competenza, devono rispettare ai sensi dell'art.

117, primo comma, della Costituzione, i principi in detta legge

stabiliti con riguardo a taluni aspetti della disciplina degli appalti.

Avverso tale disposizione hanno promosso questione di legittimità

costituzionale le Regioni Friuli-Venezia Giulia, con ricorso 20

settembre 1977, e Sicilia, con ricorso 25 settembre 1977, le Province

autonome di Trento e Bolzano, con ricorso 23 settembre 1977. Le

ricorrenti lamentano l'invasione della propria competenza legislativa

in materia di lavori pubblici. La legge statale avrebbe con la

disposizione censurata assoggettato tale competenza ad un limite, che

è previsto, non nei rispettivi statuti, ma - con esclusivo riferimento

alle Regioni a statuto ordinario - nell'art. 117 della Costituzione. La

Presidenza del Consiglio dei ministri si è costituita in giudizio, in

data 8 ottobre 1977, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale

dello Stato, per sentire dichiarare l'infondatezza della questione. La

difesa dello Stato eccepisce che la norma impugnata ha sostanzialmente

riprodotto il contenuto di una direttiva della C.e.e. in materia di

appalti di lavori pubblici: essa non porrebbe, quindi, altro vincolo

alla sfera della competenza legislativa delle ricorrenti, che quello

scaturente dagli obblighi comunitari, alla cui osservanza sono tenute

tutte le Regioni. Le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia hanno

sviluppato le proprie tesi in successive memorie. All'udienza pubblica,

la difesa delle ricorrenti e l'Avvocatura generale dello Stato hanno

insistito nelle rispettive deduzioni. Considerato in diritto :

1. - Le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia, e le Province

autonome di Trento e Bolzano, hanno con i ricorsi in epigrafe promosso

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 8

agosto 1977, n. 584, il quale dispone, tra l'altro, testualmente che:

"le leggi emanate dalle Regioni a statuto ordinario e a statuto

speciale, nonché dalle Province autonome di Trento e Bolzano nelle

materie di propria competenza, devono rispettare, ai sensi dell'art.

117, primo comma, della Costituzione, i principi contenuti nella

presente legge in tema di pubblicità degli appalti e del contenuto del

bando, dei requisiti per concorrere, del divieto di prescrizioni

tecniche di effetto discriminatorio, di ammissibilità di offerte da

parte di associazioni temporanee di imprese, nonché di criteri di

aggiudicazione di appalti e di comunicazione degli atti agli organi

della C.e.e.". Tale disposizione è censurata in quanto lesiva della

competenza legislativa costituzionalmente riconosciuta e garantita alle

ricorrenti in materia di lavori pubblici. Viene, pertanto, dedotta la

violazione, rispettivamente dell'articolo 4, n. 9, dello statuto della

Regione Friuli-Venezia Giulia; dell'art. 14, lett. g, dello statuto

della Regione Sicilia, e, insieme degli artt. 5 e 116 della

Costituzione; degli artt. 8, nn. 1 e 17, e 16, dello statuto della

Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e

Bolzano. La norma impugnata, col disporre che le leggi delle Regioni a

statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano devono

osservare, al pari delle leggi emanate dalle Regioni a statuto comune,

i principi stabiliti da una legge statale, avrebbe subordinato la

competenza delle ricorrenti, esclusiva e soggetta soltanto ai limiti

statutari, ad un limite ulteriore, privo di fondamento costituzionale.

Nessun rilievo - quanto all'asserita violazione della competenza

legislativa regionale - avrebbe poi la circostanza, dedotta

dall'Avvocatura, che il limite in questione sia posto dal legislatore

statale in applicazione di direttive della C.e.e. Anche in questo caso,

le ricorrenti sarebbero, in virtù e nell'ambito delle attribuzioni

legislative loro proprie, abilitate ad adottare tutte le misure

occorrenti all'attuazione interna della direttiva. D'altro lato, il

legislatore statuale non potrebbe vincolare la legge regionale

all'osservanza di alcuna norma, che non sia meramente riproduttiva

delle prescrizioni comunitarie: laddove, si dice, esso ha nella specie

dettato una disciplina delle procedure di aggiudicazione degli appalti,

che non coincide con le direttive, e ne amplia il contenuto precettivo.

Infine, l'autonomia speciale delle ricorrenti sarebbe comunque violata,

per la considerazione che il vincolo cui essa è assoggettata dalla

legge statale vien fatto discendere dall'espresso e puntuale richiamo

dell'art. 117, primo comma, della Costituzione. In questo articolo

della Carta costituzionale è previsto che le Regioni a statuto

ordinario, nell'emanare norme legislative per le materie di propria

competenza, osservino i principi fondamentali stabiliti dalle leggi

dello Stato. Siffatto limite sarebbe, nella specie, indiscriminatamente

esteso a tutte le Regioni, a statuto sia ordinario, sia speciale,

ignorando la differenza che le fonti costituzionali stabiliscono tra le

due categorie di enti autonomi: con il risultato che il corrispondente

obbligo posto agli organi legislativi delle ricorrenti rimarrebbe

sempre riferito ai principi della legge statale, quali che siano i

contenuti attuali o futuri delle prescrizioni comunitarie da essa

recepite. La Regione Sicilia ravvisa nel richiamo dell'art. 117, primo

comma, della Costituzione, l'essenziale "congegno" logico dell'intera

legge n. 584 del 1977 ed impugna, unitamente all'art. 1, tutte le altre

disposizioni in essa contenute.

Data l'identità della questione, i ricorsi possono essere riuniti

e decisi con unica sentenza.

2. - Una riflessione s'impone prima di ogni altra possibile

indagine del caso in esame. Indubbiamente, la legge n. 584 del 1977 è

stata emanata in vista dell'applicazione di una direttiva comunitaria.

Essa infatti detta "Norme di adeguamento delle procedure di

aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici alle direttive della

Comunità economica europea". La disposizione censurata contiene, poi,

la statuizione secondo la quale, "in caso di accertata inattività

degli organi regionali, che comporti inadempimento agli obblighi

comunitari, si applica il disposto dell'art. 1, terzo comma, n. 5,

della legge 22 luglio 1975, n. 382". Quest'ultima norma di legge

prevede, a sua volta, la facoltà del Consiglio dei ministri, con le

modalità ed alle condizioni ivi prescritte, di adottare i

provvedimenti relativi in sostituzione dell'amministrazione regionale

inadempiente. La direttiva, alla quale il legislatore ha qui inteso di

adeguare il regime degli appalti di opere pubbliche - e che esso ha

evidentemente presupposto, anche se non richiamato espressamente - è

in effetti quella adottata dal Consiglio della C.e.e. il 26 luglio 1977

(71/305/C.e.e.), allo scopo di coordinare le procedure di

aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici. La relazione al

relativo disegno di legge, presentata alla Camera dei deputati il 23

ottobre 1976 (doc. n. 652 della VII legislatura), avverte che la

normativa proposta dai ministri competenti era, appunto, diretta ad

"introdurre" la citata direttiva "nell'ordinamento giuridico italiano".

Si può del resto osservare che le sopra richiamate prescrizioni

comunitarie attendevano da fin troppo tempo di essere rese efficaci nel

nostro ordinamento. La direttiva 71/305 imponeva agli Stati membri di

adeguarsi ad essa entro il termine di un anno dalla sua notificazione,

venuto a scadere il 29 luglio 1972. L'inosservanza di detto termine da

parte delle autorità italiane, e la conseguente infrazione

dell'obbligo comunitario loro imposto, sono state denunziate dalla

Commissione con ricorso alla Corte di giustizia della C.e.e., e da

quest'ultima accertate con sentenza in causa 10/76, pronunziata il 26

settembre 1976. Nella citata pronunzia del giudice comunitario si legge

che, secondo la stessa Commissione ricorrente, le esigenze della

direttiva sarebbero state soddisfatte dal disegno di legge già

presentato dal nostro Governo alla Camera dei deputati (n. 3279 della

VI legislatura): senonché, tale disegno non era stato allora tradotto

in atto definitivo ed efficace dagli organi legislativi. Esso è stato

tuttavia ripresentato, in un testo invariato, nella successiva

legislatura, ed è quello stesso approvato con la legge n. 584 del

1977.

3. - Premesso ciò, occorre stabilire se la competenza legislativa

delle ricorrenti risulti lesa dalla disposizione censurata. Si deve

anzitutto rilevare che, sempre ai sensi dell'art. 1 della legge citata,

di cui la Corte è chiamata ad occuparsi, "in mancanza di legge

regionale", la stessa legge dello Stato viene "osservata in tutte le

sue disposizioni". L'intero ed organico corpo delle norme che si trova

nella legge n. 584 del 1977 è, dunque, immediatamente applicabile

nell'ordinamento italiano. Alle Regioni è consentito di modificarne o

derogarne il contenuto, sempre nell'ambito delle loro attribuzioni

legislative; solo che, nell'esercizio di questa competenza, esse sono

tenute a conformarsi a quelle disposizioni della legge anzidetta, le

quali pongono principi in tema di pubblicità degli appalti e di

contenuto del bando, di requisiti per concorrere, del divieto di

prescrizioni tecniche di carattere discriminatorio, di ammissibilità

di offerte di associazioni temporanee di imprese, nonché di criteri di

aggiudicazione di appalti, e di comunicazione degli atti ad organi

della C.e.e. Con riferimento a tali ultime disposizioni, l'Avvocatura

dello Stato ha affermato che esse hanno sostanzialmente recepito la

direttiva comunitaria; le ricorrenti hanno invece sostenuto che si

tratta di legislazione di principio, la quale diverge, o comunque

sconfina dalle prescrizioni comunitarie, e per questa via interferisce

indebitamente nella sfera di competenza legislativa loro garantita. Ora

la disciplina delle procedure di aggiudicazione degli appalti di opere

pubbliche, dettata dalla legge in esame, se pure non riproduce

puntualmente le prescrizioni comunitarie, si è però ad esse adeguata.

La conformità del relativo disegno di legge alla direttiva

71/305/C.e.e. non è stata contestata dalla Commissione che ha

promosso il giudizio deciso con la citata sentenza della Corte di

giustizia della C.e.e.; ed anche il testo poi approvato dalle nostre

Camere aderisce in larga e sostanziale misura alle prescrizioni degli

organi comunitari. Fin qui, la norma censurata rimane in un ambito, che

deve ritenersi riservato alla competenza degli organi centrali. La

legge statale che la contiene risponde all'esigenza di evitare

ulteriori inadempienze degli obblighi scaturenti dal Trattato

istitutivo della C.e.e.; mentre non preclude ad alcuna Regione di

regolare la materia dei lavori pubblici nella sfera della propria

competenza legislativa, essa impone a tutte le Regioni il limite, che

risulta dal sostanziale contenuto della direttiva comunitaria: e questo

limite, secondo la costante giurisprudenza della Corte, può

legittimamente operare, mediante legge ordinaria dello Stato, anche nei

confronti di Regioni a statuto speciale o Province autonome, quali sono

le ricorrenti.

4. - Resta però il fatto che la disposizione in esame vincola

all'osservanza dei principi in essa indicati indiscriminatamente tutte

le Regioni "ai sensi" - così è testualmente statuito - "dell'art.

117, primo comma, della Costituzione". Le ricorrenti deducono, qui, che

la lesione della loro sfera di competenza sussiste, sotto un autonomo

profilo, a prescindere dall'asserita non coincidenza tra la direttiva

comunitaria e la legge statale posta per darvi esecuzione

nell'ordinamento interno. Il legislatore centrale, si assume, ha

preteso di estendere a tutte le Regioni, precisamente attraverso

l'espresso richiamo all'art. 117, primo comma, della Costituzione, un

limite - quello derivante dai principi di una legge dello Stato - che

invece grava soltanto sulla competenza delle Regioni a statuto

ordinario, ed in nessun caso è previsto con riguardo alla competenza

esclusiva, della quale le ricorrenti sono investite in materia di

lavori pubblici. Sotto questo profilo la questione è fondata. Il

titolo, in base al quale le ricorrenti sono nella specie tenute al

rispetto della legge statale non risiede - va precisato - nell'art.

117, primo comma, della Costituzione: ma, evidentemente, in tutte

quelle norme della Costituzione o degli statuti speciali, dalle quali

discende che, non diversamente dalle Regioni a statuto ordinario, le

Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano

devono, nell'esercizio della loro competenza legislativa, rispettare

gli obblighi derivanti dal Trattato istitutivo della C.e.e., resi

operanti nell'ordinamento italiano. La sfera riservata alle ricorrenti

sarebbe, al contrario, sicuramente lesa, se la legge statale

disciplinasse la materia dei lavori pubblici, fuori dal nesso che essa

ha in questo caso con la direttiva comunitaria, della quale regola

l'applicazione: ed anche, occorre aggiungere, quando manchi il

necessario supporto di altri idonei titoli limitativi delle competenze

regionali. Nella specie, il riferimento all'art. 117, primo comma,

della Costituzione avrebbe, quindi, potuto essere omesso dal

legislatore, senza che per questo venisse compromesso il fondamento

costituzionale della norma censurata. L'art. 117, primo comma, della

Costituzione è stato invece richiamato in detta norma come titolo

giustificativo dell'altro vincolo, di cui si dolgono le ricorrenti, e

che è diverso ed ulteriore rispetto al limite derivante dagli obblighi

comunitari. Ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, tuttavia,

soltanto le Regioni a statuto ordinario sono vincolate a rispettare i

principi della legislazione statale, nelle materie in questa

disposizione elencate. La competenza legislativa delle Regioni a

statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano non

incontra un tal limite, né può, dunque, esservi assoggettata dal

legislatore ordinario.