Sentenza n. 86/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorso della Regione Toscana, notificato il

29 febbraio 1996, depositato in cancelleria il 7 marzo 1996, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del

Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali del 27

novembre 1995, n. 22/1995, concernente: "Funzioni di sovraintendenza

e di coordinamento del commissario di Governo", pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 1996 (punti 1.8, terzo capoverso,

3.2, primo capoverso, e secondo capoverso, ultima parte, 6.1, primo

capoverso, e 6.2), e con ricorso della Provincia autonoma di Trento,

notificato il 22 marzo 1996, depositato in cancelleria il 1 aprile

1996, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della stessa

circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari

regionali, trasmessa alla Provincia con nota della Presidenza del

Consiglio dei Ministri del 15 gennaio 1996, prot. n. 200, pervenuta

in data 23 gennaio 1996 (punti 6.1, 3.3 e 3.7), ed a seguito della

nota del commissario del Governo del 26 febbraio 1996, prot. n.

310/Gab., ed iscritti ai nn. 4 e 8 del registro conflitti 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1996 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Vito Vacchi per la Regione Toscana, Giandomenico

Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato

Pier Luigi Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Toscana, con ricorso depositato il 7 marzo 1996,

solleva conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei Ministri, chiedendo l'annullamento di alcuni punti

della circolare del Ministro per la funzione pubblica e gli affari

regionali n. 22/1995 del 27 novembre 1995, relativa alle funzioni di

sovraintendenza e di coordinamento del commissario del Governo,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 1996, per

violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e 124 della Costituzione,

quest'ultimo in riferimento all'art. 13, comma 1, della legge 23

agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e

ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

La regione si duole, innanzitutto, del contenuto complessivo della

circolare in questione che risulterebbe propriamente normativo ed

innovativo e non solo esplicativo della normazione vigente, come

vorrebbero le sue premesse.

La regione contesta in particolare il punto 1.8, terzo capoverso,

della circolare ministeriale, secondo cui, ove gli argomenti da

trattarsi nel comitato metropolitano provinciale della pubblica

amministrazione interessino l'ente regione, il commissario del

Governo può convocare apposite conferenze o gruppi di lavoro. In tal

modo, ad avviso della ricorrente, si estenderebbero al coordinamento

Stato-regione gli strumenti commissariali diretti, invece, al

coordinamento delle amministrazioni statali periferiche.

La regione censura poi il punto 3.2, primo capoverso, della

circolare, che, al fine della promozione della leale collaborazione

tra Stato e regione, affida al commissario il compito di "seguire"

l'attività istituzionale degli organi regionali. Tale potere

commissariale sarebbe delineato in maniera del tutto indeterminata

nei presupposti, nelle modalità di svolgimento e nelle conseguenze,

così da configurarsi come vera e propria attività di vigilanza

sulle amministrazioni regionali.

Ad avviso della regione, anche l'ultima parte del secondo capoverso

dello stesso punto 3.2 della circolare sarebbe lesiva dell'autonomia

regionale, allorché dispone che il commissario del Governo cura

l'esecuzione degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di

organi della regione rimasti inattivi; si ammetterebbe così

l'esercizio in via generale del potere sostitutivo da parte di un

singolo Ministro anziché da parte del Governo.

La regione Toscana contesta ancora il punto 6.1, primo capoverso,

della circolare del Ministro, che prevede l'invio mensile da parte

delle regioni al commissario di tutte le delibere adottate

nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate e di un elenco

che contenga l'indicazione delle delibere sottoposte a controllo di

legittimità. Tale previsione, oltre a porsi in contrasto con l'art.

5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977

(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382), violerebbe i principi posti dall'art. 97 della

Costituzione, perché, secondo la regione ricorrente, si porrebbero

oneri all'attività regionale non produttivi di particolari risultati

in termini di collaborazione, atteso che gli atti regionali sono

pubblicati nel Bollettino ufficiale della regione.

Infine, la regione Toscana censura il punto 6.2 della circolare là

dove dispone che l'attuazione di essa da parte dei destinatari

costituisce parametro di valutazione delle responsabilità

dirigenziali, ai sensi dell'art. 20, comma 9, del decreto legislativo

n. 29 del 1993 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle

amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di

pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.

421); poiché tra i destinatari della circolare compaiono anche le

regioni, la norma potrebbe essere interpretata come diretta anche ad

esse, con lesione delle loro attribuzioni in tema di ordinamento del

personale.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per sostenere che i punti 1.8, 3.2 e 6.2 della circolare

impugnata non sarebbero volti a creare obblighi a carico delle

regioni e che il punto 6.1 non sarebbe in contrasto con l'art. 5 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, apparendo

questa ultima norma preclusiva solo di richieste di trasmissione di

singoli atti.

3. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso depositato il 1

aprile 1996, solleva conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei Ministri, chiedendo l'annullamento dei

punti 6.1, 3.3 e 3.7 della stessa circolare n. 22/1995 del Ministro

per la funzione pubblica e gli affari regionali, nonché della nota

del commissario del Governo per la provincia di Trento del 26

febbraio 1996, prot. n. 310/Gab., con la quale quest'ultimo, in base

al punto 6.1 della circolare, chiede alla provincia stessa le

deliberazioni assunte nell'esercizio delle funzioni amministrative

delegate, con particolare riferimento a quelle attuative delle

deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 430 del 21

settembre 1995 (Norme di attuazione dello statuto speciale della

regione Trentino-Alto Adige recanti delega di funzioni amministrative

alle Province autonome di Trento e Bolzano in materia di

comunicazioni e trasporti e, rispettivamente, in materia di

collocamento e avviamento al lavoro).

La provincia lamenta la violazione degli artt. 33 e 38 delle norme

di attuazione dello statuto speciale, emanate con d.P.R. n. 49 del 1

febbraio 1973 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige: organi della regione e delle province di Trento

e Bolzano e funzioni regionali), del ruolo istituzionale della

provincia come delineato dall'intero statuto, dell'art. 13, comma 1,

della legge n. 400 del 1988, dei principi generali sulle fonti

normative e del principio di leale collaborazione.

La Provincia autonoma, dopo aver contestato, in via generale, il

contenuto innovativo e non solo esplicativo della circolare

ministeriale, per ciò che concerne il punto 6.1, rileva che

correttamente esso salvaguarda la particolare posizione di regioni a

statuto speciale e province autonome. Senonché la stessa provincia

rappresenta che il commissario del Governo, come si è detto, ha

provveduto a richiederle le deliberazioni attuative delle deleghe

conferitele dallo Stato; per la provincia di Trento dovrebbe valere

invece la disciplina dell'art. 38 del decreto del Presidente della

Repubblica di attuazione dello statuto speciale n. 49 del 1973,

concordato in sede di commissione paritetica, che dispone una

trasmissione periodica da parte dei presidenti delle Giunte regionali

e provinciali al commissario del Governo di un elenco delle

deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni delegate, salva

diversa statuizione effettuata dalle leggi con cui le funzioni stesse

sono delegate. Risulterebbero perciò arbitrarie sia la nota di

generale richiesta inoltrata dal commissario del Governo alla

provincia ricorrente, sia la richiesta particolare delle

deliberazioni integrali delle deleghe conferite con i decreti

legislativi nn. 429 e 430 del 1995, che nulla disporrebbero in

proposito.

Quanto al punto 3.7, la ricorrente rileva che esso stabilisce che

"in attuazione delle vigenti disposizioni, la funzione di vice

commissario del Governo è attribuita dal Presidente del Consiglio

dei Ministri", in contrasto con quanto previsto specificamente per le

Province autonome dall'art. 33 del decreto del Presidente della

Repubblica n. 49 del 1973 di attuazione dello statuto speciale.

Infine, sul punto 3.3 della circolare ministeriale, il quale

dispone che "le comunicazioni della regione al Governo sono

effettuate, di norma, tramite il commissario del Governo", la

Provincia lamenta la lesione delle proprie attribuzioni, in quanto

esso istituirebbe nel commissario un tramite necessario e quasi

gerarchico delle relazioni tra autonomie regionali e Stato.

4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, ribadendo gli intenti puramente esplicativi e non costitutivi

di vincoli a carico delle regioni e delle province autonome

perseguiti dalla circolare del Ministro.

L'Avvocatura sottolinea poi la disposizione di salvaguardia delle

autonomie speciali presente nella circolare al punto 6.1.

Per ciò che riguarda il punto 3.7, l'Avvocatura precisa che esso

farebbe seguito a quanto disposto in tema di funzioni vicarie

dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 37 del 1 febbraio 1996

(Disposizioni urgenti per l'ottimale funzionamento ed organizzazione

dei commissariati del Governo).

Quanto al punto 3.3, l'Avvocatura rileva, infine, che l'indicazione

del tramite del commissario come canale da usare "di norma" nei

rapporti tra le regioni e il Governo non comporterebbe un divieto di

rapporti diretti.

5. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie la

provincia di Trento e il Presidente del Consiglio dei Ministri.

La provincia di Trento ribadisce che la circolare non avrebbe

contenuto puramente esplicativo, ma sarebbe in larga misura

innovativa; la prevista clausola di salvaguardia dell'autonomia

speciale sarebbe oscura e tale da ledere il principio di certezza del

diritto al punto da essere ignorata dal commissario del Governo; essa

sottolinea anche che, in riferimento al punto 3.7, il decreto-legge

n. 37 del 1996 è ormai decaduto e che, quanto al punto 3.3, non

esisterebbero ragioni per le quali i rapporti tra regioni e province

autonome e Governo debbano transitare per il commissario.

6. - L'Avvocatura riafferma, in replica al solo ricorso della

regione Toscana, come la circolare intendesse espressamente operare

nel rispetto della normativa vigente, senza creare né modificare

obblighi per le regioni. In particolare, il punto 1.8 della

circolare, non contemplerebbe alcuna partecipazione regionale alle

conferenze o ai gruppi di lavoro ivi previsti; il punto 3.2, primo

capoverso, non attribuirebbe compiti di vigilanza o controllo, mentre

il secondo capoverso si riferirebbe solo a procedimenti sostitutivi

affidati a singoli Ministri da norme di legge. Il punto 6.2, infine,

non riguarderebbe il personale regionale. Considerato in diritto

1. - Oggetto del presente giudizio per conflitto di attribuzione

sono i ricorsi proposti nei confronti del Presidente del Consiglio

dei Ministri dalla regione Toscana e dalla provincia autonoma di

Trento, in relazione ad alcuni punti della circolare del Ministro per

la funzione pubblica e gli affari regionali n. 22/1995 del 27

novembre 1995, sulle funzioni di sovraintendenza e di coordinamento

del commissario del Governo, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del

17 gennaio 1996.

La regione Toscana, in particolare, con il ricorso notificato il 29

febbraio 1996, censura i punti 1.8, terzo capoverso, 3.2, primo

capoverso, 3.2, secondo capoverso, ultima parte, 6.1, primo

capoverso, e 6.2 di detta circolare, per violazione degli artt. 5,

97, 117, 118 e 124 della Costituzione, quest'ultimo in riferimento

all'art. 13, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

La provincia autonoma di Trento, alla quale la circolare è stata

comunicata il 23 gennaio 1996, con ricorso notificato il 22 marzo

1996, ne censura i punti 3.3, 3.7 e 6.1, deducendo la violazione

degli artt. 33 e 38 delle norme di attuazione dello statuto speciale

per la regione Trentino-Alto Adige, adottate con d.P.R. 1 febbraio

1973, n. 49, dell'intero complesso delle disposizioni dello statuto

speciale concernenti la sua posizione istituzionale, dell'art. 13,

comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e del principio di leale

collaborazione. La provincia autonoma, con il medesimo ricorso,

impugna anche la nota del commissario del Governo per la provincia

del 26 febbraio 1996, avente ad oggetto "Delega di funzioni

amministrative dallo Stato alla Provincia. Invio delibere", con la

quale, in base al punto 6.1 della circolare, il commissario del

Governo chiede l'invio di tutte le deliberazioni assunte dalla

Provincia stessa nell'esercizio delle funzioni amministrative

delegate, con particolare riferimento a quelle attuative delle

deleghe conferite con i decreti legislativi nn. 429 e 430 del 21

settembre 1995.

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto, tra l'altro, la medesima

circolare ministeriale, i relativi giudizi possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - I ricorsi sono tempestivi: anche quello della provincia

autonoma di Trento, notificato il 22 marzo 1996, quando erano

trascorsi oltre sessanta giorni dalla pubblicazione della circolare

ministeriale sulla Gazzetta Ufficiale (17 gennaio 1996), è da

ritenere proposto tempestivamente poiché si deve aver riguardo alla

successiva data del 23 gennaio 1996 in cui è avvenuta la

comunicazione della circolare alla provincia.

Ai sensi dell'art. 18, comma 4, del d.P.R. 28 dicembre 1985, n.

1092 (T.U. delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla

emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle

pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana), le circolari

ministeriali sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale solo quando

questa forma di pubblicità sia richiesta dal Ministro competente per

ragioni di opportunità; si tratta perciò di pubblicità notiziale

che non integra l'efficacia dell'atto e che non può essere assunta

ai fini del decorso del termine per l'impugnazione da parte delle

regioni (o delle province autonome) che ritengano di aver subìto una

lesione della propria competenza. In mancanza di una specifica

disposizione legislativa che attribuisca alla pubblicazione delle

circolari sulla Gazzetta Ufficiale l'effetto di determinare una

presunzione legale di conoscenza, le circolari stesse devono essere

notificate o comunicate e solo da quel momento o da quello diverso in

cui la regione (o la provincia autonoma) ne abbia avuto piena

conoscenza, inizia a decorrere il termine previsto dall'art. 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, per la proposizione del conflitto. Non a

caso, del resto, il Ministro per la funzione pubblica ha nella specie

espressamente indicato, quale modalità di comunicazione della

circolare alle regioni e alle province autonome, l'inoltro per il

tramite del commissario del Governo.

3. - Prima di esaminare nel merito le singole censure, conviene

soffermarsi brevemente sugli intendimenti del Ministro per la

funzione pubblica, quali risultano dalle "premesse" della circolare

oggetto del presente giudizio.

In tali "premesse", è dichiarato espressamente l'intento di porre

in essere un atto non innovativo ma meramente ricognitivo della

normativa vigente in tema di attività e funzioni del commissario del

Governo. Dopo aver ricordato le due direttive del Presidente del

Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 e 3 marzo 1995, emanate ai

sensi dell'art. 13, della legge n. 400 del 1988, nonché il d.-l. 2

ottobre 1995, n. 412, recante disposizioni per l'ottimale

funzionamento e organizzazione dei commissariati del Governo (più

volte reiterato, non convertito e oggi decaduto), il Ministro avverte

che "con la presente circolare si intende richiamare l'attenzione

sull'importanza del quadro normativo che si è delineato mediante i

citati atti normativi e sulla rilevanza delle competenze che ne

discendono per i commissari del Governo". Lo scopo perseguito -

soggiunge - è quello di "sottolineare gli aspetti più significativi

dei compiti attribuiti ai commissari del Governo e di individuare

alcune modalità organizzative e procedimentali comunque ricavabili

dalla normativa vigente".

Se questa è la finalità dichiarata, si tratta allora di

verificare se il contenuto della circolare, in relazione ai punti

oggetto di impugnazione da parte delle ricorrenti, tenga fede alle

premesse, ovvero se ne discosti innovando illegittimamente la

disciplina vigente; con la precisazione che, come questa Corte ha

già affermato, l'erroneità della interpretazione contenuta in una

circolare può essere denunciata in sede di conflitto di attribuzione

solo se si traduca in una illegittima interferenza nella sfera di

autonomia della regione (o della provincia autonoma) (sentenza n. 174

del 1996).

4. - La regione Toscana ritiene lesivo della propria autonomia il

punto 1.8, terzo capoverso, della circolare, il quale, dopo aver

previsto l'obbligo di reciproca informazione tra commissari di

Governo e prefetti, ai fini dell'esercizio delle rispettive

attribuzioni, e dopo aver disposto che l'ordine del giorno della

riunione del comitato metropolitano provinciale della pubblica

amministrazione e i successivi verbali siano tempestivamente

comunicati al commissario del Governo, così stabilisce al terzo

capoverso: "Ove gli argomenti trattati interessino l'ente regione, il

commissario del Governo può convocare apposita conferenza, ovvero

idoneo gruppo di lavoro, ai sensi di quanto disposto ai punti sub 1.2

e 1.3". Nei due punti richiamati sono previste e regolate le

conferenze che il commissario del Governo può convocare e presiedere

(tra i rappresentanti degli uffici delle amministrazioni statali,

anche ad ordinamento autonomo, decentrati a livello regionale o

provinciale), di propria iniziativa o su richiesta del Presidente del

Consiglio dei Ministri, di singoli Ministri o di titolari di uffici

statali periferici, e, rispettivamente, gli appositi gruppi di lavoro

che lo stesso commissario può promuovere per l'elaborazione di

programmi comuni di azione fra più uffici decentrati dello Stato,

amministrazioni autonome ed enti pubblici strumentali, allorché

l'adeguatezza dell'azione amministrativa statale e l'esigenza di

coordinare questa con le funzioni amministrative delle regioni

richieda l'azione congiunta e coordinata delle amministrazioni dello

Stato.

Secondo la ricorrente, il punto 1.8 della circolare attribuirebbe

al commissario del Governo la facoltà di promuovere il coordinamento

tra azione statale e azione regionale, laddove, come ha chiarito

questa Corte nella sentenza n. 342 del 1994, tale coordinamento deve

essere perseguito d'intesa con il Presidente della Giunta regionale.

La censura è infondata.

Contrariamente a quanto suppone la ricorrente, le conferenze e i

gruppi di lavoro di cui parla il punto 1.8 della circolare non

coinvolgono le amministrazioni regionali, ma unicamente uffici

decentrati delle amministrazioni dello Stato, sicché l'attività di

coordinamento che il commissario può promuovere riguarda solo questi

ultimi. Né deve indurre in errore l'espressione, peraltro

tecnicamente impropria, "ente regione" utilizzata dalla circolare;

tale espressione non identifica organi o funzioni regionali ai quali

l'attività di coordinamento del commissario del Governo debba essere

estesa, ma un ambito del territorio (quello regionale, appunto) che

trascenda la competenza del singolo Comitato provinciale e che

coinvolga, pertanto, anche le competenze di altre amministrazioni

statali decentrate. Conformemente alla rubrica del punto 1, le

funzioni del commissario del Governo qui regolate riguardano, tutte,

la sovraintendenza sulle attività degli uffici statali decentrati;

ne risultano indenni sia le competenze delle regioni sia l'attività

di coordinamento tra l'amministrazione statale e l'amministrazione

regionale che, secondo quanto già affermato da questa Corte, deve

essere promossa d'intesa con la regione interessata.

5. - Del pari priva di fondamento è la censura rivolta dalla

regione Toscana nei confronti del punto 3.2, primo capoverso, della

circolare ministeriale, nella parte in cui attribuisce al commissario

del Governo il compito di seguire l'attività istituzionale degli

organi regionali. Il contenuto di tale compito è reso evidente al

punto 3.1, che ne chiarisce le finalità: "Il commissario promuove la

leale collaborazione tra gli uffici dello Stato e quelli della

regione nell'ambito delle funzioni amministrative di rispettiva

competenza".

Non si tratta, quindi, dell'esercizio di un'attività di vigilanza,

seppure latamente intesa, ma della generica attività di acquisizione

di notizie (senza la quale nessuna collaborazione leale potrebbe

essere attuata) che, per quanto riguarda il commissario del Governo,

ha la sua più specifica base legale nell'art. 13, comma 1, lettera

c) della legge 23 agosto 1988, n. 400, a mente del quale il

commissario stesso "cura la raccolta delle notizie utili allo

svolgimento delle funzioni degli organi statali e regionali,

costituendo il tramite per l'esecuzione dell'obbligo di reciproca

informazione nei rapporti con le autorità regionali".

6. - Neppure può essere accolta la censura della regione Toscana

secondo cui il punto 3.2, secondo capoverso, ultima parte, della

circolare - che contempla il compito del commissario del Governo di

curare l'esecuzione, oltre che delle deliberazioni del Consiglio dei

Ministri, degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di organi

della regione rimasti inattivi - introdurrebbe, illegittimamente, un

generale potere sostitutivo in capo ai singoli Ministri.

Si deve in primo luogo osservare che con l'anzidetta previsione

viene riprodotto alla lettera il paragrafo 1.3 della direttiva del

Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993, sulla cui

"importanza" la circolare, come risulta dalle sue premesse e come si

è già ricordato, intende "richiamare l'attenzione".

Ne consegue che l'odierna impugnazione, prima ancora che infondata,

è su questo punto inammissibile per difetto di interesse, in quanto

rivolta contro una previsione meramente ricognitiva e priva della

benché minima innovatività.

Si può solo aggiungere, incidentalmente, che nei termini in cui

viene prospettata dalla ricorrente, la censura è manifestamente

infondata anche nel merito.

Questa Corte, nel pronunciarsi su analoga impugnazione regionale

indirizzata contro il paragrafo 1.3 della citata direttiva, ne ha

già negato il carattere innovativo (sentenza n. 342 del 1994).

L'argomento con il quale fu allora respinta l'ipotesi di violazione

del principio di legalità sostanziale e procedurale, vigente in

materia di poteri sostitutivi, fu nel senso che il termine

"esecuzione", che figurava nella direttiva e che oggi nuovamente

compare nella circolare, indica attività meramente consequenziali a

delibere del Consiglio dei Ministri e ad atti ministeriali, senza che

al commissario venga riconosciuto un ruolo autonomo nell'ipotesi di

inadempienza regionale. Tale argomento vale a maggior ragione nel

caso in esame, in cui la ricorrente assume che la circolare

attribuisca un generale potere sostitutivo ai singoli Ministri. Solo

la legge può fondare simili poteri, prevederne gli specifici

presupposti e regolarne le modalità di svolgimento, sicché la

circolare, nel reiterare la previsione di compiti di pura esecuzione

del commissario del Governo, non comporta alcun potere sostitutivo in

capo ai Ministri che non sia già previsto e regolato in puntuali

disposizioni legislative.

7. - La provincia autonoma di Trento censura il punto 3.3, ultimo

periodo, della circolare ministeriale, nel quale si afferma che "le

comunicazioni della regione al Governo sono effettuate, di norma,

tramite il commissario del Governo". La ricorrente ritiene lesa la

propria autonomia, poiché il commissario del Governo diverrebbe

tramite necessario e quasi gerarchico nelle relazioni tra provincia e

Governo, laddove i compiti dello stesso commissario sono disciplinati

dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione.

La censura è fondata.

Va innanzitutto chiarito che, anche se, nel punto 3.3, la circolare

sembra riferirsi testualmente alle sole regioni, e non anche alle

province autonome, la sua interpretazione complessiva induce a

ritenere che anche le province autonome siano incluse fra i

destinatari della prescrizione. Infatti, l'ultimo capoverso del punto

6.1 richiama "l'osservanza delle proposizioni finali" della direttiva

del Presidente del Consiglio 11 ottobre 1993. Questa, a sua volta, in

un apposito paragrafo intitolato, appunto, "Proposizioni finali",

stabilisce che, nelle regioni ad autonomia speciale e nelle province

autonome di Trento e di Bolzano, ciò che essa prevede "si applica

per quanto non diversamente disposto dai rispettivi statuti e dalle

relative norme di attuazione". Ora, anche se lo statuto speciale per

la regione Trentino-Alto Adige contiene una specifica disciplina

delle funzioni del commissario del Governo presso la provincia (art.

87), non vi è in esso, né nelle sue norme di attuazione, alcuna

disposizione confliggente con le modalità di comunicazione dalla

regione allo Stato che la circolare individua come "normali": queste,

pertanto, sono dalla circolare richieste anche alle province

autonome.

La direttiva del 1993, che compone il quadro normativo del quale la

circolare si autoproclama ricognitiva, è stata adottata ai sensi

dell'art. 13, comma 1, della legge n. 400 del 1988 e indubbiamente

vincola anche il Ministro per la funzione pubblica; essa contempla al

paragrafo 1.4 le comunicazioni del Governo alle regioni, ma non pone

alcun vincolo, seppure in forma attenuata ("di norma"), ai

comportamenti delle regioni, e di riflesso, in forza delle sue

"Proposizioni finali", delle province autonome, in ordine alle

comunicazioni verso lo Stato. La circolare è, pertanto, sotto

questo specifico profilo, innovativa, tradisce l'affermato carattere

ricognitivo e invade la sfera di attribuzioni della provincia

autonoma: non può essere infatti consentito al Ministro adottare con

circolare disposizioni integrative degli statuti speciali o delle

relative norme di attuazione, contrastanti con le direttive in

materia del Presidente del Consiglio dei Ministri, legittimate

dall'art. 13 della legge n. 400 del 1988.

8. - La provincia autonoma di Trento ritiene lesivo della propria

autonomia anche il punto 3.7, terzo capoverso, della circolare,

secondo il quale "in attuazione delle vigenti disposizioni la

funzione di vice commissario del Governo è attribuita dal Presidente

del Consiglio dei Ministri".

Ad avviso della ricorrente, la previsione, se riferita anche alla

provincia autonoma, contravverrebbe all'art. 33 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 49 del 1973 (contenente norme di

attuazione dello statuto speciale), che nel caso di assenza o

impedimento del titolare, conferisce le funzioni vicarie al

funzionario di qualifica e anzianità più elevate, in servizio

presso l'ufficio del commissario del Governo.

La censura, peraltro proposta in termini dubitativi, è

inammissibile.

Il rinvio contenuto nel punto 6.1, ultimo capoverso, alle

"Proposizioni finali" della direttiva dell'11 ottobre 1993 rende la

circolare non applicabile alla provincia autonoma di Trento, e quindi

non lesiva delle attribuzioni di questa, nel caso in cui, come nella

specie, lo statuto speciale o le norme di attuazione contengano una

disciplina diversa.

9. - Per analoghe ragioni deve essere dichiarata inammissibile la

censura proposta dalla provincia autonoma di Trento contro il punto

6.1 della circolare, che impone l'invio mensile da parte delle

regioni al commissario del Governo di tutte le delibere adottate

nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate, corredate da

un elenco che contenga l'indicazione delle delibere sottoposte al

controllo di legittimità ai sensi del d.lgs. 13 febbraio 1993, n. 40

(Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle

regioni), così come modificato dal d.lgs. 10 novembre 1993, n. 479.

Sempre in virtù del richiamo alle "Proposizioni finali" della

direttiva 11 ottobre 1993, l'anzidetta disposizione non si applica

alla provincia autonoma di Trento dove vige la diversa disciplina di

cui all'art. 38 del ricordato decreto del Presidente della Repubblica

n. 49 del 1973, che dispone la trasmissione periodica da parte dei

presidenti delle Giunte regionali e provinciali al commissario del

Governo di un semplice elenco delle deliberazioni adottate

nell'esercizio delle funzioni delegate, salvo diversa statuizione

contenuta nelle leggi con cui le funzioni stesse vengono delegate.

10. - È invece fondata la censura che contro il primo capoverso

del punto 6.1 della circolare muove la regione Toscana, secondo la

quale l'imposizione di un invio mensile al commissario del Governo di

tutte le deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni

amministrative statali delegate, e di un elenco delle delibere

sottoposte a controllo di legittimità, violerebbe la sua sfera di

autonomia, imponendole oneri non previsti dalla legislazione vigente

ed eccedenti il dovere di lealtà.

In effetti, in relazione alle funzioni amministrative delegate,

l'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977

non impone affatto alle regioni l'onere di trasmettere tutti gli atti

che ne siano espressione, ma richiede al Governo di stabilire le

categorie di atti di cui le regioni devono dare comunicazione al

commissario del Governo. Tanto basta ad affermare la illegittimità

di questo punto della circolare, che non si riferisce a categorie di

atti previamente identificate dal Governo, ma impone l'inoltro di

tutte le deliberazioni adottate dalle regioni nell'esercizio delle

funzioni delegate.

Né potrebbe ritenersi che la circolare abbia natura di pura

ricognizione di quanto già previsto nel corrispondente paragrafo 4.2

della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre

1993, secondo il quale il commissario del Governo riceve

periodicamente dai competenti organi regionali un elenco delle

deliberazioni adottate nell'esercizio delle funzioni amministrative

statali delegate (disposizione, questa, che non aveva a suo tempo

formato oggetto di specifica impugnazione). Nell'atto censurato

dalla ricorrente la generica periodicità dell'invio assume carattere

mensile, e in luogo del semplice elenco si chiedono le deliberazioni:

si tratta quindi, non già di una ricognizione-esplicazione, ma di

una vera e propria integrazione che, in quanto tendente a porre a

carico della regione vincoli più gravosi di quelli legislativamente

previsti, non può essere consentita ad una circolare.

Tale conclusione non muterebbe nemmeno ove si considerasse l'invio

di cui si discute come una puntualizzazione del generale dovere di

leale collaborazione alla cui osservanza le regioni sono tenute.

Tale dovere, infatti, non può giustificare la trasformazione delle

circolari ministeriali, nei rapporti tra Stato e regioni, da

strumento di mera ricognizione ed esplicazione di disposizioni

vigenti in atto di positiva concretizzazione di principi

costituzionali.

11. - La regione Toscana si duole anche della previsione contenuta

nel punto 6.2 della circolare, che configura come parametro per la

valutazione della responsabilità dirigenziale, ai sensi dell'art.

20, comma 9, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, l'attuazione puntuale

della circolare stessa da parte dei suoi destinatari e il coerente

svolgimento delle attività da essa previste. Ad avviso della

ricorrente, poiché tra i destinatari della circolare compaiono anche

le regioni, la previsione in questione potrebbe essere interpretata

come diretta anche a queste ultime, in violazione delle attribuzioni

regionali in materia di ordinamento del personale.

La censura non è ammissibile.

Il fatto che la circolare sia destinata anche alle regioni non può

far sorgere dubbi circa l'oggetto del punto 6.2 e la sfera dei

soggetti che in esso sono contemplati. La circolare riguarda le

"funzioni di sovraintendenza e di coordinamento del commissario del

Governo" e il personale dirigenziale considerato non può essere

altro che quello preposto agli uffici del commissario del Governo.

12. - È fondato, infine, il conflitto di attribuzione sollevato

dalla provincia autonoma di Trento contro la nota del 26 febbraio

1996, con la quale il commissario del Governo chiede, in attuazione

di quanto stabilito al punto 6.1 della circolare del Ministro per la

funzione pubblica 27 novembre 1995, l'invio delle deliberazioni

adottate nell'esercizio delle funzioni amministrative statali

delegate, corredate da un elenco contenente l'indicazione di quelle

sottoposte a controllo di legittimità, nonché delle deliberazioni

integrali attuative delle deleghe conferite con i decreti legislativi

del 21 settembre 1995, nn. 429 e 430, in materia di trasporti e

avviamento al lavoro.

Come si è già affermato nel precedente punto 9, il paragrafo 6.1

della circolare, al quale la nota si richiama, non si applica alle

province autonome di Trento e di Bolzano; né la richiesta può

trovare la sua base legale nell'art. 38 del d.P.R. 1 febbraio 1973,

n. 49, al quale pure il commissario fa riferimento, posto che questa

disposizione delle norme di attuazione impone la trasmissione di un

semplice elenco. I decreti legislativi del 21 settembre 1995, nn. 429

e 430, con i quali sono state conferite deleghe in materia di

trasporti e di avviamento al lavoro, non contengono poi, sul tema

delle comunicazioni al commissario del Governo, una disciplina

diversa da quella risultante dal citato art. 38 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 49 del 1973.