Sentenza n. 87/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della

legge 26 gennaio 1982, n. 11 recante "Conversione in legge del

decreto-legge 26 novembre 1981, n. 677, concernente contenimento

della spesa del bilancio statale e di quelli regionali" promosso con

ricorso della Regione Sicilia, notificato il 23 febbraio 1982,

depositato in cancelleria il 4 marzo successivo ed iscritto al n. 17

del registro ricorsi 1982;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato Giuseppe Fazio per la Regione, e l'Avvocato dello

Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso 23 febbraio 1982, la Regione Sicilia ha impugnato

- in riferimento agli artt. 19, 36 e 38 dello Statuto, nonché delle

norme di attuazione emanate con il d.P.R. n. 1074 del 1965 - l'art. 1

della l. 26 gennaio 1982, n. 11, con il quale è stato convertito in

legge il d.l. 26 novembre 1981, n. 677, limitatamente agli artt. 3,

comma secondo (a norma del quale "le somme dovute per l'anno 1981

alla regione Sicilia, ai sensi della l. 27 aprile 1978, n. 182, sono

ridotte a lire 25.000 milioni) e 6, comma terzo, del decreto

convertito (a norma del quale "l'importo delle tasse per il rilascio

dei diplomi previsto dai precedenti commi è interamente devoluto

allo Stato"), nonché l'art. 2 della stessa legge statale 26 gennaio

1982, n. 11 per la parte in cui richiama in vita gli atti ed i

provvedimenti adottati nonché i relativi rapporti giuridici sorti,

in applicazione dei decreti legge 246, 401 e 539 del 1981,

limitatamente alle norme corrispondenti a quelle degli artt. 3,

secondo comma e 6, terzo comma, del predetto d.l. n. 677 del 1981.

Secondo la Regione ricorrente la riduzione delle somme ad essa

dovute dallo Stato a titolo di solidarietà nazionale

(ex art. 38 dello Statuto), quali erano state da ultimo quantificate

con la l. n. 182 del 1978, violerebbe gli artt. 38 e 19

dello Statuto siciliano. Al riguardo si osserva che l'art. 38 impone

l'obbligo allo Stato di versare ogni anno alla Regione, a titolo di

solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, nell'esecuzione di

lavori pubblici, il cui ammontare deve essere tale da tendere "a

bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione in

confronto alla media nazionale".

A tale disposizione statutaria, con l. 27 giugno 1962, n. 886 fu

data attuazione commisurandosi il contributo statale all'80% del

gettito delle imposte di fabbricazione riscosse in Sicilia in ciascun

esercizio: percentuale elevata all'85%, per il quinquennio 1972/1976

con l. 1° novembre 1973, n. 735 e poi al 90%, con l. 27 aprile 1978,

n. 182. L'articolo 1 della legge statale n. 11 del 1982 (di

conversione del decreto legge n. 677 del 1981) secondo la Regione

Sicilia, riduce per il 1981, senza alcuna giustificazione, la somma

complessiva dovuta alla Regione, violando l'art. 38 dello Statuto.

Inoltre, intervenendo quando in base al procedimento di formazione

del bilancio regionale per il 1982 il relativo equilibrio è stato

raggiunto, lo turberebbe, incidendo sulla gestione dello strumento

contabile e violando in tal modo l'art. 19 dello Statuto.

Secondo la Regione anche la devoluzione allo Stato - disposta

dall'art. 6, terzo comma, del d.l. 26 novembre 1981, n. 677 - delle

tasse per il rilascio dei diplomi di cui alla tabella D) della l. n.

645 del 1954 e dei diplomi di maturità, sarebbe illegittima,

violando l'art. 36 dello Statuto (che riserva allo Stato soltanto il

gettito delle imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e del

lotto) e le norme di attuazione emanate con d.P.R. 26 luglio 1965, n.

1074. Infatti, i proventi di tali tasse, secondo la Regione, non

costituiscono nuove entrate tributarie, il cui gettito sia destinato

con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare

particolari finalità contingenti o continuative dello Stato

specificate nelle leggi medesime (art. 2, seconda parte d.P.R. 26

luglio 1965, n. 1074), mentre soltanto dette entrate possono essere

riservate allo Stato. Inoltre, l'appropriazione da parte dello Stato

dei proventi derivanti dalle tasse in questione comporterebbe anche

una violazione del diritto al bilancio sancito dall'art. 19 dello

Statuto.

Secondo la Regione Siciliana, le medesime violazioni nei confronti

degli artt. 19, 38 e 36 dello Statuto sarebbero state poste in essere

dall'art. 2 della censurata legge statale n. 11 del 1982, per la

parte in cui richiama in vita le disposizioni già decadute dei

decreti legge nn. 246, 401 e 539 del 1981 corrispondenti a quelle

contenute negli articoli 3, comma secondo e 6, comma terzo, del

decreto legge 26 novembre 1981, n. 677.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, chiedendo che il ricorso sia respinto.

Nelle note depositate si osserva che l'art. 38 dello Statuto

siciliano demanda allo Stato la determinazione della somma da versare

alla Regione a titolo di solidarietà nazionale e ciò è stato fatto

con le leggi nn. 1091 del 1952, 634 del 1954, 886 del 1962, 735 del

1973 e 182 del 1978. Tali leggi non hanno la veste formale di norme

di attuazione dello Statuto e il loro disposto poteva essere

legittimamente modificato, come è stato fatto con la normativa

impugnata.

Infondata sarebbe anche la censura riguardante l'art. 6 impugnato,

che ha devoluto allo Stato l'importo della tassa per il rilascio dei

diplomi di cui alla tab. D) della l. n. 645 del 1954 e di quella per

il rilascio dei diplomi di maturità, trattandosi di nuove entrate

istituite per soddisfare particolari e contingenti finalità sorte in

relazione ad una eccezionale situazione di necessità. Considerato in diritto

3. - Il ricorso del Presidente della Regione Sicilia impugna la l.

26 gennaio 1982, n. 11, con la quale è stato convertito in legge il

d.l. 26 novembre 1981, n. 677. L'art. 3, secondo comma di questo d.l.

dispone: "Le somme dovute per l'anno 1981 alla Regione Sicilia, ai

sensi della l. 27 aprile 1978, n. 182, sono ridotte di 25.000

milioni". La riduzione concerne il contributo di solidarietà

nazionale, previsto dall'art. 38 dello Statuto della Regione Sicilia,

che (in base all'art. 1 della l. 1° novembre 1973, n. 735) era

commisurato per il quinquennio 1972-1976 all'ottantacinque per cento

del gettito delle imposte di fabbricazione riscosse nella Regione

stessa per ciascun anno finanziario. Tale percenutale fu elevata al

novanta per cento in base all'art. 1 della l. 27 aprile 1978, n. 182

cit.

Con i dd.ll. 28 maggio 1981, n. 246, 29 luglio 1981, n. 401, 26

settembre 1981, n. 539 e 26 novembre 1981, n. 677, già ricordato

(convertito nella legge impugnata, n. 11 del 1982), ritenuta la

necessità ed urgenza di adottare misure per il contenimento della

spesa di bilanci statale e regionali, furono ridotti i fondi

spettanti alle regioni a statuto ordinario e speciale in base alla

normativa vigente a carico del bilancio statale.

Il contributo di solidarietà nazionale, che "lo Stato verserà

annualmente alla Regione" (art. 38 St. cit.), è sottoposto a

revisione quinquennale (terzo comma art. cit.) ed ha lo scopo di

"bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione

in confronto alla media nazionale" (secondo comma art. cit.).

La disposizione dell'art. 38 St. fu elaborata dalla Consulta

regionale del 1945 con l'intento di realizzare - secondo

l'affermazione di uno dei suoi ispiratori - una "forma di controllo

costituzionale sulla perequazione delle spese pubbliche".

L'erogazione, alla quale lo Stato è tenuto, consegue ad una

valutazione discrezionale anche in relazione alla segnalata funzione

perequativa del minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione

in confronto alla media nazionale. Secondo la visione statutaria, il

contributo è inteso a realizzare un impegno di solidarietà dello

Stato attraverso il versamento alla Regione, a titolo del tutto

peculiare, di mezzi a destinazione vincolata, per la realizzazione di

un piano di lavori pubblici (art. 38, cit. primo comma).

L'elemento che diversifica questa attribuzione dai contributi

speciali, previsti dall'art. 119, terzo comma, Cost. (intesi a

provvedere a scopi determinati e, in particolare, alla valorizzazione

del Mezzogiorno e delle Isole), è la sua obbligatorietà

finalizzata; mentre l'assegnazione alle altre regioni è rimessa alla

discrezionalità del legislatore e persegue un obiettivo generico (la

valorizzazione dei territori anzidetti), indipendente da un piano di

opere. Questo "contributo di valorizzazione, non meglio determinato o

determinabile" (Alta Corte per la Regione siciliana 2 febbraio-26

luglio 1950), alle Regioni del Mezzogiorno e alle Isole, non è

caratterizzato dalla finalità di avviare l'"azione sistematica in

senso di livellatore" - attribuita al Fondo di solidarietà dai suoi

fondatori -, diretta a combattere la depressione attraverso una pari

accessibilità al lavoro ed una tendenziale parità regionale dei

redditi relativi.

Al contributo di solidarietà da versare alla Regione siciliana e

ai contributi (attribuibili alle regioni del Mezzogiorno ex art. 119,

terzo comma, Cost.) era destinato ad affiancarsi, con carattere di

aggiuntività, l'intervento straordinario, operante dal 1950, con

finalità di sviluppo economico e sociale.

4. - L'erogazione del contributo di solidarietà alla Sicilia, se

costituisce l'adempimento di un obbligo costituzionale, non è,

peraltro, vincolato, quanto al suo ammontare ed alle modalità di

erogazione, ad alcuna garanzia costituzionale. Il terzo comma

dell'art. 38 dello statuto della Regione Sicilia prevede la revisione

quinquennale dell'assegnazione con riferimento alla variazione dei

dati assunti per il precedente computo (gettito delle imposte di

fabbricazione, riscosse nella Regione siciliana: art. 1 l. 27 giugno

1962, n. 886).

L'adozione del dato-base e il successivo controllo sono rimessi ad

un apprezzamento dello Stato (come si desume dal termine

"riferimento" ai predetti dati), consistente in una valutazione non

meramente ricognitiva e vincolante della modificazione degli elementi

originari o di quelli relativi al precedente computo.

E non è prevista la partecipazione della Regione al procedimento

di revisione, né altra forma di garanzia, com'è

confermato dal succedersi delle leggi, che hanno regolato il

contributo di solidarietà (dalla prima l. 2 agosto 1952,

n. 1091, alle successive 21 marzo 1957, 175, n. 886 del 1962, già

ricordata, nonché 1° novembre 1973, n. 735 e 27 aprile 1978, n. 182,

cit.).

Non è, dunque, fondata l'affermazione della Regione, secondo la

quale si sarebbe instaurato, per prassi, l'obbligo dell'"intesa" tra

Stato e Regione nella determinazione del contributo: di tale prassi

non risulta traccia in occasione delle leggi ora indicate.

Il carattere dell'erogazione, la sua totale incidenza a carico

dello Stato e la chiara normativa circa la determinazione

dell'ammontare concordano nell'escludere qualsiasi partecipazione

regionale.

5. - Nemmeno è attendibile l'opinione espressa nella memoria

della Regione, che ravvisa nella l. n. 281 del 1978 una vera e

propria normativa di attuazione dello Statuto (realizzandosi così un

tipo di legislazione contrattata, che non si sarebbe potuto sottrarre

al procedimento previsto dall'art. 43 St.). Tale opinione non è

sorretta da alcun dato desumibile dalla legge, né da altri elementi

che affiorino dai lavori preparatori e dall'intenso dibattito, cui

dettero luogo la proposta di istituzione e l'attuazione del Fondo di

solidarietà, dal quale germinò l'idea dell'omonimo contributo

previsto dall'art. 38 St.

La legge n. 182 del 1978, come le precedenti relative alla

materia, appartiene alla normativa ordinaria (primaria in senso

proprio) e non è provvista di alcuna qualificazione particolare che

comporti, nella determinazione del contributo, l'osservanza del

procedimento previsto dall'art. 43 St.

6. - Non sussiste nemmeno la violazione dell'art. 19 St. Questa

norma fissa la data di approvazione del bilancio regionale e la

decorrenza dell'esercizio finanziario. La legge impugnata non tocca

tale materia.

Sotto un aspetto più sostanziale la doglianza è stata

specificata dalla Regione nel senso che la norma impugnata avrebbe

diminuito il contributo quando il procedimento di formazione del

bilancio regionale per il 1982 era stato già definito. Si sarebbero,

così, turbati l'equilibrio raggiunto e la gestione avviata in base

allo strumento contabile.

Anche sotto questo aspetto la censura è da respingere, dato che

il momento in cui la norma diventava operante era determinato

automaticamente dal suo meccanismo e dalla sua funzione,

indipendentemente dalla vicenda cronologica in cui la norma stessa si

collocava ed era destinata a produrre effetti.

7. - Quanto, infine, alla dedotta efficacia "conservativa" che

l'art. 2 della impugnata legge n. 11 del 1982 implicitamente

esplicherebbe sugli atti e sui provvedimenti adottati in applicazione

dei vari decreti legge decaduti (nn. 246, 402, 539 e 677 del 1981),

è da osservare che la l. n. 11 cit., operando (art. 1) la

conversione del d.l. n. 677 del 1981 (che all'art. 3, secondo comma,

riduceva di 25.000 milioni il contributo di solidarietà per il 1981)

conferiva legittimazione definitiva a questa norma. Sì che, rispetto

a tale impugnativa diretta venivano, nella fattispecie, ad essere

irrilevanti gli effetti connessi ai precedenti decreti legge.

8. - Fondata è, invece, la censura che investe la disposizione

dell'art. 6 del d.legge n. 677 del 1981 (e la l. di conversione n. 11

del 1982), che ha devoluto allo Stato l'importo della tassa (elevata

a lire trentamila) per il rilascio dei diplomi di maturità.

Non giova osservare, come fa l'Avvocatura generale dello Stato,

che questa devoluzione non sarebbe in contrasto con la disposizione

dell'art. 2, primo comma, seconda parte, del d.P.R. n. 1074 del 1965

e con l'art. 36 dello Statuto, entrambi invocati dalla Regione

Sicilia, in quanto si tratterebbe di nuove entrate, intese a

soddisfare particolari e contingenti finalità sorte in relazione ad

esigenze eccezionali.

Questa Corte ha avuto di recente occasione di precisare il

contenuto della espressione "nuove entrate tributarie erariali,

riscosse nell'ambito del territorio" regionale, non acquisibili dalla

Regione. Ha rilevato la Corte che l'eccezione al principio devolutivo

alla Regione Sicilia dei proventi dei predetti tributi richiede nella

legge istitutiva (confermativa, o maggiorativa di essi) la inclusione

di una apposita clausola di destinazione alle particolari finalità

statali da soddisfare o altro pertinente, specifico riferimento ad

esse (sent. 2 marzo 1987, n. 61).

Nella fattispecie, l'art. 6, terzo comma, del d.l. n. 677 del 1981

cit. devolve integralmente allo Stato l'importo della tassa per il

rilascio dei diplomi, senza fissare un qualsiasi collegamento tra

detta devoluzione e le specifiche "finalità contingenti o

continuative dello Stato", che dovrebbero essere con essa perseguite.

È da dichiarare pertanto, la illegittimità costituzionale della

norma, in riferimento agli artt. 36 dello Statuto della Regione

Sicilia e 2, primo comma, seconda parte del d.P.R. 26 luglio 1965, n.

1074.