Sentenza n. 88/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del D. P. R. 5

gennaio 1950, n. 180, promosso con ordinanza emessa il 29 ottobre 1962

dal Pretore di Terni nel procedimento di espropriazione forzata presso

terzi iniziato da Daga Pietro Carlo contro Mariotti Ugo e il Comune di

Terni, iscritta al n. 200 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 327 del 22 dicembre 1962.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1963 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento di espropriazione forzata presso terzi

promosso da Pietro Carlo Daga nei confronti di Ugo Mariotti, vigile

urbano nel Comune di Terni, e del Comune stesso quale terzo pignorato,

per un credito dell'ammontare complessivo di lire 173.897 per canoni

locativi ed accessori, il Pretore, giudice della esecuzione, respingeva

con ordinanza in data 3 ottobre 1962 l'istanza di assegnazione delle

somme pignorate presso l'amministrazione comunale, da corrispondere al

Mariotti per stipendio o per altro titolo, in applicazione del disposto

dell'art. 1 del D. P. R. 5 gennaio 1950, n. 180, che sancisce la

impignorabilità degli stipendi degli impiegati pubblici.

All'udienza successiva del 24 ottobre il difensore del creditore

eccepiva la illegittimità costituzionale della disposizione, in quanto

incompatibile con gli artt. 3 e 28 della Costituzione; quindi il

giudice dell'esecuzione, con ordinanza in data 29 ottobre, sospendeva

il procedimento e rimetteva gli atti alla Corte costituzionale per il

giudizio sulla questione di legittimità costituzionale, non

ritenendola infondata.

A giudizio del Pretore, la diversa disciplina della pignorabilità

degli stipendi fondata sul criterio discriminatore del diverso rapporto

di impiego sarebbe da ritenere anzi palesemente incostituzionale, in

quanto il legislatore avrebbe violato l'art. 3 della Costituzione,

danneggiando gravemente gli interessi dei creditori dei pubblici

impiegati, nonché gli interessi di questi, ostacolati nel ricorso al

credito, ed anche l'art. 28, reso inefficace dall'esclusione delle

azioni esecutive sullo stipendio del funzionario da parte del cittadino

danneggiato da atti compiuti dal funzionario stesso.

L'ordinanza, comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento e

notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, è stata

pubblicata, per disposizione del Presidente della Corte costituzionale,

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 327 del 22 dicembre 1962.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con atto depositato il 19 dicembre 1962. Nelle deduzioni

dell'Avvocatura generale dello Stato, che lo rappresenta e difende, si

afferma la irrilevanza della diversità di trattamento dei dipendenti

pubblici e dei dipendenti privati, in relazione alla norma dell'art. 3

della Costituzione , perché la discriminazione non è fondata sulla

qualità personale o sociale dei soggetti, ma è connessa alla

particolare disciplina che il legislatore ha reputato di stabilire per

il rapporto di pubblico impiego, ritenendo necessario - nel suo

discrezionale apprezzamento - di impedire che lo stipendio o la paga

siano sottratti alle esigenze del pubblico dipendente, al fine di

assicurare il buon andamento del servizio pubblico.

Si nega poi che la intangibilità dello stipendio e degli altri

compensi dei pubblici impiegati sia incompatibile con la norma

dell'art. 28 della Costituzione, poiché il principio della generica

responsabilità patrimoniale di essi rimane fermo e può trovare

applicazione rispetto ad altre attività, anche future. Si conclude,

pertanto, chiedendo che la questione promossa sia dichiarata infondata.

All'udienza l'Avvocato dello Stato ha insistito nelle conclusioni

già presentate. Considerato in diritto :

1. - Il giudice della esecuzione ha proposto la questione sulla

legittimità costituzionale dell'art. 1 del D. P. R. 5 gennaio 1950, n.

180, in riferimento a due norme della Costituzione: l'art. 3 e l'art.

28; ma gli argomenti addotti nell'ordinanza non sembrano valevoli a

dimostrare la illegittimità della disposizione, né sotto il primo,

né sotto il secondo profilo.

Non è contestabile che la disposizione denunciata concerne

soltanto gli impiegati, i salariati, i pensionati e qualunque altra

persona dipendente dallo Stato, dalle Provincie, dai Comuni, dalle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, da qualsiasi altro

ente od istituto pubblico sottoposto a tutela o a vigilanza

dell'Amministrazione pubblica o dalle imprese concessionarie di servizi

pubblici di comunicazioni o di trasporto. Ne consegue che, se si

includesse nel concetto di condizioni personali e sociali, richiamato

nell'art. 3, primo comma, della Costituzione, anche la qualità di

impiegato pubblico - come ha ritenuto di fare il Pretore -, sembrerebbe

giustificato il dubbio sulla osservanza del precetto costituzionale

testé ricordato.

Senonché è facile osservare che il presupposto non è accettabile

e che l'argomento prova troppo, perché alla stessa stregua si potrebbe

dubitare della legittimità costituzionale di tutte le norme, che

regolano lo status inerente al pubblico impiego in modo diverso da

quello degli impiegati privati, retto da leggi prevalentemente

economiche, alle quali si adegua la volontà dei contraenti, laddove è

evidente la necessità, più ancora della opportunità, che il primo

sia disciplinato diversamente, sia quanto ai criteri per l'assunzione

dei dipendenti (per la quale la stessa Costituzione prescrive, all'art.

97, terzo comma, la regola del concorso, salvo i casi stabiliti dalla

legge), sia per ciò che riguarda la disciplina, le promozioni, i

trasferimenti, il collocamento a riposo, il trattamento di quiescenza.

Ne discende una profonda diversità di situazioni, che può ben

giustificare notevoli diversità di disciplina giuridica anche in

relazione alla norma contenuta nell'art. 3 della Costituzione, intesa

nel senso più volte precisato e definito da questa Corte.

D'altra parte, non sarebbe nemmeno giusto sopravalutare la

differenza di trattamento fra le due figure di rapporto d'impiego,

pubblico o privato, per quanto concerne l'assoggettamento delle

retribuzioni alla espropriazione forzata, specialmente dopo la riforma

apportata a questa materia, relativamente ai rapporti privati

d'impiego o di lavoro, con il D. L. C. P. S. 10 dicembre 1947, n.

1548, in vigore dal 1 febbraio 1948.

In conseguenza di tale provvedimento le somme dovute dai privati a

titolo di stipendio, di salario o di altra indennità relative al

rapporto di lavoro o di impiego, comprese quelle dovute a causa di

licenziamento, possono essere pignorate per crediti alimentari "nella

misura autorizzata dal pretore". Tali somme possono essere pignorate

nella misura di un quinto per i tributi dovuti allo Stato, alle

Provincie ed ai Comuni ed in egual misura per ogni altro credito. Il

pignoramento nel caso di simultaneo concorso delle cause indicate

precedentemente non può estendersi oltre alla metà dell'ammontare

delle somme predette (così l'articolo 545 del Cod. proc. civ. nel

testo modificato dal citato decreto n. 1548 del 1947).

Gli stipendi ed in genere le retribuzioni degli impiegati pubblici,

invece, possono essere sequestrati o pignorati fino alla concorrenza di

un terzo per causa di alimenti e fino alla concorrenza di un quinto per

debiti verso l'ente da cui il debitore dipende, derivanti dal rapporto

d'impiego o di lavoro oppure per tributi statali, provinciali o

comunali; in caso di cumulo la misura preventiva o esecutiva può

estendersi fino alla metà (art. 2 del T.U. 5 gennaio 1950, n. 180,

successivo a quello contenente la norma impugnata).

Come risulta dal raffronto, la riforma del 1947 ha avvicinato

sensibilmente la tutela dei dipendenti privati a quella dei dipendenti

pubblici, in modo che può ritenersi adeguato alle differenze che

corrono tra i due tipi di rapporto, tenuto anche conto del fatto che la

misura delle retribuzioni dei pubblici dipendenti è stabilita da norme

giuridiche dettate in funzione dei bisogni essenziali di questi,

considerati a seconda del grado e delle responsabilità assunte e del

prestigio necessario all'ufficio, ma nei limiti consentiti dalle

finanze dell'ente pubblico, e, d'altra parte, le limitazioni sono

compensate dalla esistenza di garanzie di stabilità dell'impiego, che

non si ritrovano nei rapporti di diritto privato.

Perciò all'esigenza di assicurare anche per questa via il buon

andamento dell'Amministrazione (art. 97, primo comma, della

Costituzione) si somma una esigenza di giustizia, la cui attuazione non

contraddice il principio contenuto nell'art. 3 della Costituzione, ma

anzi ne assicura ancor meglio la attuazione.

D'altra parte, è principio generale che la determinazione dei beni

che possono formare oggetto di espropriazione forzata, ed i limiti

dell'espropriazione stessa, devono essere riservati alla scelta del

legislatore, ed eventualmente del giudice (art. 483 del Cod. proc.

civile, in fine). E così è la legge, la quale dispone che non si

possano assolutamente pignorare, ad esempio, i commestibili e i

combustibili necessari per un mese al mantenimento del debitore e dei

familiari con lui conviventi, gli strumenti, gli oggetti e i libri

indispensabili per l'esercizio della professione, dell'arte o del

mestiere del debitore, le armi e gli oggetti che il debitore ha

l'obbligo di conservare per l'adempimento di un pubblico servizio (art.

514, nn. 3, 4, 5), mentre altre cose sono relativamente impignorabili

(artt. 515 e 516). Ma nessuno penserebbe che la impignorabilità degli

attrezzi di un artigiano o dei libri di un professionista costituisca

un privilegio a favore di costoro, incompatibile con la norma contenuta

nell'art. 3 della Costituzione.

2. - In quanto all'affermato contrasto tra la disposizione

denunciata e la norma contenuta nell'art. 28 della Costituzione, si

deve osservare anzitutto, in linea di principio, che altro è

l'affermazione della sussistenza di una responsabilità diretta dei

funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, altro la

sottoposizione di tutti i beni patrimoniali di costoro alle azioni

esecutive derivanti da tale responsabilità: è, infatti, concepibile

che questa possa trovare attuazione rispetto ad altri beni e crediti

esistenti nel patrimonio del debitore, come - inversamente - potrebbe

avvenire che le retribuzioni del dipendente responsabile fossero del

tutto insufficienti allo scopo anche se non esistesse la disposizione

di cui si discute.

D'altra parte, la garanzia prestata dalla norma dell'art. 28 della

Costituzione non si esaurisce nell'affermazione della responsabilità

del funzionario o dipendente pubblico. Si legge in tale articolo che la

responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici,

contro i quali pertanto potrà rivolgere la propria azione il soggetto

leso nei propri diritti, mentre poi lo Stato o altro ente pubblico

potrà rivalersi a sua volta sulle retribuzioni del dipendente

responsabile fino alla concorrenza di un quinto, a norma dell'art. 2,

n. 2, del T. U. 5 gennaio 1950, n. 180.

Anche sotto questo profilo, pertanto, la questione proposta dal

giudice della esecuzione di Terni non può essere riconosciuta fondata.