Sentenza n. 88/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5, 7 e

11 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 21 marzo 1973, recante "Norme in materia sanitaria",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 29 marzo 1973, depositato in cancelleria il 6

aprile successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1973.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1973 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Silvio De Fina, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 29 marzo 1973 il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ricorre contro la legge approvata da

quella Assemblea regionale nella seduta del 21 marzo 1973, recante

"Norme in materia sanitaria", assumendo che essa è viziata per

contrasto con l'art. 17 dello Statuto speciale, in quanto non rispetta

il limite dei principi ed interessi generali cui si informa la

legislazione dello Stato, ed in particolare la legge 12 febbraio 1968,

n. 132, che concerne gli enti ospedalieri e l'assistenza ospedaliera.

Più precisamente, la legge impugnata all'art. 4 modifica la

composizione dei consigli di amministrazione degli enti ospedalieri,

sopprimendo la rappresentanza dei loro originari interessi in

conformità agli statuti ed alle tavole di fondazione e quella degli

enti cui originariamente appartenevano gli ospedali stessi, senza

ottemperare perciò al principio contenuto all'art. 9 nella

corrispondente legge statale innanzi ricordata. Inoltre, all'art. 5,

alterandosi la procedura di nomina e la natura della composizione dei

suddetti consigli di amministrazione, si violerebbe ancora sotto altro

profilo il medesimo articolo 9.

Il successivo art. 7 della legge regionale, non includendo nella

composizione del collegio dei revisori i rappresentanti dei Ministeri

della sanità e del lavoro, contrasterebbe a sua volta con un principio

di base fissato all'art. 12 della legge statale in esame e ripetuto,

con riferimento alle regioni a statuto ordinario, all'art. 3, comma

secondo, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, sul trasferimento delle

funzioni in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera: principio

ispirato all'esigenza connessa alla permanenza degli interventi

finanzari statali nel settore ed alla tutela degli interessi

corrispondenti all'incidenza delle rette di degenza sulla finanza degli

enti mutualistici sottratti alla competenza regionale.

Infine, l'art. 11 forma oggetto di impugnazione in riferimento al

principio desumibile dall'art. 13 della legge statale, alterando nella

composizione del consiglio sanitario centrale e del consiglio dei

sanitari la rappresentatività di questi ultimi ed aumentando in misura

eccessiva la partecipazione delle varie categorie del personale

ausiliario e tecnico.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione

siciliana con deduzioni depositate il 26 aprile 1973, nelle quali

chiede la reiezione del ricorso del Commissario dello Stato, sostenendo

l'infondatezza di tutte le censure proposte contro la legge regionale

impugnata.

In linea logicamente pregiudiziale, la difesa regionale sostiene

anzitutto che nella specie la legge impugnata non verterebbe in materia

di assistenza sanitaria, oggetto di competenza ripartita, ma si

occuperebbe esclusivamente dell'ordinamento degli enti ospedalieri,

settore cioè da considerare compreso nell'ambito della sua potestà

legislativa esclusiva, ai sensi dell'art. 14, lett. p, dello Statuto.

Anche a voler seguire, comunque, l'impostazione proposta nel

ricorso, vi sarebbe da osservare per quel che riguarda, in particolare,

le doglianze prospettate in riferimento all'art. 4, che la legge de qua

si è attenuata nel disciplinare la composizione del consiglio di

amministrazione al modulo fondamentale della rappresentanza, nella

visione che lo Stato stesso mostra di avere per l'ente ospedaliero di

nuova istituzione: modulo il quale esclude ogni rappresentanza esterna

all'ente regione ed al comune di insediamento. Tale sarebbe, pertanto,

il solo principio che può desumersi dalla normativa della legge

statale, senza lasciarsi fuorviare dalle eccezionali disposizioni

relative ai modelli "ibridi", costituiti dagli enti ospedalieri creati

mediante assorbimento degli ospedali appartenenti ad enti pubblici che

abbiano come scopo oltre l'assistenza ospedaliera finalità diverse.

Per quel che concerne le censure rivolte all'art. 5, si sostiene

che la nomina di nove membri da parte del Presidente della Regione,

essendo un atto amministrativo, è necessitata dalla circostanza -

tipica per la Regione siciliana - della impossibilità dello

svolgimento di un'attività amministrativa da parte dell'Assemblea, che

sarebbe come tale incompatibile con la fisionomia ad essa assegnata

dallo Statuto speciale, secondo quanto già affermato dalla Corte

costituzionale nella sentenza n. 66 del 1964.

Relativamente all'art. 7, la mancata previsione dei rappresentanti

delle amministrazioni della sanità e del lavoro e previdenza sociale

nel collegio dei revisori viene giustificata in base alla circostanza

che in entrambe le materie lo Stato con d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111,

e con d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138, avrebbe già attuato il passaggio

dei poteri, trasferendo ad organi della Regione siciliana le

corrispodenti attribuzioni di entrambi i ministeri.

Per l'art. 11, infine, la diversa composizione del consiglio dei

sanitari, rispetto a quella prevista nella legge statale, sarebbe

ispirata dalla considerazione che in essa riconosce una equipe di

specialisti, chiamata del resto a pronunziarsi anche e soprattutto su

materie che interessano la gran massa del personale, quali lo Statuto,

il regolamento del personale, la pianta organica del medesimo, i

servizi, i reparti, ecc.: da un lato, cioè, giocherebbero esigenze di

specializzazione dell'organo, dall'altro principi di democraticità

nell'amministrazione degli enti pubblici.

La difesa regionale conclude, pertanto, chiedendo la reiezione del

ricorso.

3. - Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Come esposto in narrativa, il ricorso del Commissario dello

Stato denuncia, per violazione dei principi della legge 12 febbraio

1968, n. 132 (cosiddetta legge ospedaliera), e conseguente contrasto

con l'art. 17 dello Statuto della Regione siciliana, le disposizioni

degli artt. 4, 5, 7 e 11 della legge approvata dall'Assemblea regionale

nella seduta del 21 marzo 1973, recante "Norme in materia sanitaria".

Il primo, per avere escluso (salvo che in via transitoria) dai consigli

di amministrazione degli enti ospedalieri i rappresentanti degli

interessi originari degli enti di assistenza e beneficenza dai quali

derivano, o degli altri enti pubblici cui originariamente appartenevano

gli ospedali ad essi trasferiti; il secondo, per avere alterato la

procedura di nomina dei membri dei suddetti consigli di

amministrazione; il terzo, per la mancata inclusione nel collegio dei

revisori dei rappresentanti dei Ministeri della sanità e del lavoro;

l'ultimo, infine, per avere modificato la composizione del consiglio

sanitario centrale e dei consigli dei sanitari, in particolare dandovi

ingresso alla rappresentanza delle categorie del personale ausiliario e

tecnico.

2. - È da premettere che il ricorso muove dal presupposto, assunto

come pacifico, che tanto la legge statale quanto la legge regionale

incidano sulla materia di cui all'art. 17, lett. c, dello Statuto

("assistenza sanitaria"); onde il vincolo che alla disciplina dettata

dall'una deriverebbe dai principi contenuti nell'altra.

Al che oppone la difesa della Regione che, concernendo le

disposizioni oggetto di impugnativa particolari aspetti delle strutture

organizzative degli enti ospedalieri, dette disposizioni devono invece

considerarsi emesse in materia di "enti regionali" (art. 14, lett. p,

dello Statuto), cioè in materia sulla quale spetterebbe alla Regione

competenza legislativa primaria. Ed in quest'ordine di idee si trae

anche argomento dall'art. 67 della legge del 1968, a norma del quale le

regioni a statuto speciale, "ad eccezione di quelle che hanno in

materia sanitaria potestà legislativa primaria, devono adeguare la

propria legislazione nella materia predetta ai principi stabiliti dalla

presente legge e dalla legge di programmazione di cui al precedente

art. 26". Da tutto ciò discenderebbe, secondo la difesa regionale,

che, avendo la Regione siciliana competenza primaria in materia di enti

regionali, e quindi, stando all'assunto, di enti ospedalieri, essa non

sarebbe tenuta - per questa parte - a uniformarsi ai principi della

legge statale.

3. - Ma siffatta impostazione non può essere accolta. Anche se

fosse vero (ed è invece seriamente dubitabile) che la disciplina degli

enti ospedalieri sia astrattamente suscettibile di rientrare - in sé e

per sé - nella materia degli "enti regionali", è certo che essa non

può qui venire in concreta considerazione altro che nel suo intimo ed

inscindibile nesso con i fini e con l'intero contesto della legge n.

132 del 1968: la quale, innovando profondamente al preesistente

ordinamento dei soggetti ed organi esplicanti attività ospedaliera,

tende a realizzare una riforma di vasta portata di questo fondamentale

settore dell'assistenza sanitaria. L'istituzione degli enti ospedalieri

e la loro organizzazione su basi democratiche, in stretto collegamento

con le collettività locali direttamente interessate alla loro azione,

si configurano, perciò, come strumenti e condizioni necessarie per

realizzare, su piano nazionale e secondo linee direttrici che non

possono non essere unitarie, un nuovo sistema di assistenza ospedaliera

generalizzata, che trascenda gli angusti schemi dell'assistenza ai

poveri e della pubblica beneficenza, dando parziale attuazione al

principio del primo comma dell'art. 32 della Costituzione.

Non contrasta con quanto ora osservato l'art. 67, sul quale si

insiste dalla difesa della Regione, perché, quale che sia il valore da

riconoscersi alla autolimitazione da esso disposta della sfera di

efficacia dei principi della legge, non vi ha dubbio che lo stesso art.

67 si riferisce esclusivamente alla "materia sanitaria" e prescinde del

tutto dalle competenze legislative regionali in materia di enti

regionali (o "pararegionali" o "dipendenti dalla Regione"), che pure

sono previste da tutti gli statuti costituzionali delle regioni ad

autonomia speciale.

Mette conto di soggiungere che proprio in questo senso si è

correttamente orientata sin dall'inizio la stessa Regione siciliana, la

quale tuttavia aveva in epoca precedente (e precisamente con le leggi 5

luglio 1949, n. 23, e 14 ottobre 1965, n. 31), in qualche modo

parzialmente anticipando la riforma nazionale, dato vita nell'Isola,

alle "unità ospedaliere circoscrizionali". Ma, poco dopo l'entrata in

vigore della legge statale n. 132 del 1968, e precisamente nell'agosto

dell'anno successivo, il Governo regionale presentava all'Assemblea un

disegno di legge per l'applicazione di quest'ultima nel territorio

della Regione, mettendo in risalto, nella relazione che lo

accompagnava, il carattere di legge "che attua una fondamentale riforma

dei compiti e della struttura degli enti pubblici ospedalieri, nonché

dell'assistenza ospedaliera". È bensì vero che tale disegno di legge

non ebbe poi seguito, ma è anche vero che la stessa legge ora

impugnata dallo Stato (intitolantesi, si noti, "norme in materia

sanitaria", con letterale riferimento, cioè, alla materia di cui alla

lett. c dell'art. 17 dello Statuto), presuppone espressamente,

nell'art. 2, l'applicazione in Sicilia delle "disposizioni contenute

nella legge 12 febbraio 1968, n. 132, e nei relativi decreti delegati",

limitandosi ad apportarvi particolari modificazioni e adattamenti, per

lo più di modesta portata.

4. - Precisato così che l'attuale giudizio va deciso alla stregua

dell'art. 17 dello Statuto, può ora passarsi a verificare puntualmente

se le singole modifiche apportate alla legge statale dall'Assemblea

regionale siano compatibili con disposizioni della legge medesima che

enunciano principi inderogabili dalla legislazione regionale.

Tra queste rientra la disposizione dell'art. 9, laddove prescrive

che nei consigli di amministrazione siano inseriti i rappresentanti

degli interessi originari, quando si tratti di enti ospedalieri

derivanti da preesistenti istituzioni di beneficenza o di assistenza,

ovvero dagli enti pubblici da cui dipendevano gli ospedali ad essi

trasferiti mediante distacco.

Il principio, infatti, è che i detti consigli di amministrazione

sono organi di composizione di interessi eterogenei (che non vuol dire

necessariamente fra loro confliggenti), i quali devono perciò esservi

tutti rappresentati, nelle varie proporzioni stabilite dalla legge. E

che questo sia il principio, è confermato anche da quanto disposto con

riguardo alle collettività territoriali alle quali è funzionalmente

rivolta l'attività degli enti ospedalieri: risulta, infatti, dall'art.

9 che ai consigli di amministrazione degli enti che abbiano almeno un

ospedale regionale, oppure, rispettivamente, almeno un ospedale

provinciale, non partecipano soltanto membri eletti dal relativo

consiglio regionale o provinciale, ma anche rappresentanti del

consiglio comunale del comune dove l'ente ha sede; mentre, in ordine a

quelli che comprendono uno o più ospedali di zona, è prescritto che

del consiglio di amministrazione facciano parte rappresentanti di

ciascuno dei comuni nei quali gli ospedali sono situati, oltre ai

membri eletti dal consiglio provinciale e dal consiglio comunale del

luogo ove l'ente ha sede. Nel quadro di siffatta struttura variamente

articolata dei consigli di amministrazione, si chiariscono dunque il

significato ed il valore che assume la presenza dei rappresentanti

degli interessi originari e degli enti che sino alla riforma gestivano

i singoli ospedali, anche al fine di evitare una eccessiva

politicizzazione dell'amministrazione degli enti ospedalieri istituiti

dalla legge del 1968.

5. - Un altro principio sicuramente qualificante della legge del

1968 deve considerarsi quello dell'art. 9, limitatamente alla parte in

cui prescrive che i membri dei consigli di amministrazione degli enti

ospedalieri, che comprendano almeno un ospedale regionale, siano eletti

dai rispettivi consigli, in applicazione di un sistema che vale, in

generale, per l'ipotesi di organi collegiali formati, per dir così, da

"rappresentanti di rappresentanti": che si vuole, cioè, costituiscono

emanazione delle assemblee deliberanti degli enti territoriali di

pertinenza. Disporre che la nomina sia fatta, invece, dal Presidente

della Regione, sia pure "previa consultazione dei gruppi parlamentari

dell'Assemblea", come previsto nell'art. 5, è cosa formalmente e

sostanzialmente diversa, che non soddisfa le esigenze cui si informa

l'accennato principio.

Non vale addurre ad argomento la natura politica delle assemblee

regionali, le funzioni esercitate dalle quali non sarebbero mai

amministrative, poiché politica è, in ultima analisi, la scelta ad

esse affidata nei casi considerati, la quale appare perciò

perfettamente consona a quella loro affermata natura. Più largamente

del resto, e comunque si preferisca classificare la funzione

esplicantesi attraverso simili nomine e designazioni, che non sia

affatto incompatibile con i caratteri delle assemblee regionali di

procedervi, risulta, a tacer d'altro, dalla stessa Costituzione,

allorché ad esse attribuisce il potere di elezione dei delegati

regionali alla riunione comune delle due Camere chiamate ad eleggere il

Capo dello Stato. E sono del pari i consigli regionali, com'è noto ed

a semplice titolo di esempio, che designano i rappresentanti delle

regioni in seno alle commissioni paritetiche previste da apposite

disposizioni degli statuti speciali costituzionali per la formulazione

degli schemi delle relative norme di attuazione, senza che da alcuna

parte sia mai stata contestata la legittimità costituzionale di

siffatta attività consiliare per affermarne invece l'esclusiva

spettanza alla Giunta (o al Governo) regionale.

6. - Le censure del ricorso agli artt. 4 e 5 (quest'ultimo,

limitatamente al modo di nomina dei rappresentanti regionali nei

consigli di amministrazione) sono, pertanto, fondate. Non così,

invece, quelle mosse agli artt. 7 e 11.

Per quel che particolarmente concerne l'art. 7, che disciplina la

composizione del collegio dei revisori dei conti, chiamando a farne

parte - per le amministrazioni della sanità e del lavoro - due membri

nominati dai rispettivi assessori regionali, anziché, come dispone

l'art. 12 della legge statale, dall'uno e dall'altro Ministro, deve

osservarsi che gli interessi finanziari dello Stato, ai quali

giustamente si richiama il ricorso, sono sufficientemente tutelati

dalla presenza, per di più in qualità di presidente, di un

rappresentante del Ministro per il tesoro. Non è invece contrario al

sistema che siano gli Assessori regionali al lavoro e alla sanità a

nominare i propri rappresentanti, dal momento che la Regione siciliana

ha, su tali materie, competenza legislativa, e quindi amministrativa, e

le relative funzioni le furono già trasferite con le norme di

attuazione emanate con i decreti presidenziali del 25 giugno 1952, n.

1138, e del 9 agosto 1956, n. 1111.

Si aggiunga che gli enti ospedalieri, in quanto istituzioni

operanti senza dubbio nel territorio della Regione, sono dall'art. 16

della legge del 1968 sottoposti a vigilanza e tutela da parte della

Regione stessa. La situazione è, perciò, nettamente diversa da

quella, su cui ebbe a pronunciarsi questa Corte con la sentenza n. 220

del 1972, delle Casse mutue malattia per gli esercenti attività

commerciali, per gli artigiani e i coltivatori diretti, che sono invece

integrate entro organizzazioni federative di carattere nazionale.

Non può, d'altro canto, farsi assurgere alla dignità di principio

fondamentale l'intera disposizione dell'art. 12, né argomenti in

questo senso possono trarsi dalla particolare norma contenuta nell'art.

3 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, sul trasferimento alle regioni

delle funzioni amministrative statali in materia di assistenza

sanitaria ed ospedaliera e dei relativi personali ed uffici,

trattandosi di norma che non concerne le regioni a statuto speciale,

dettata da un atto avente forza di legge ordinaria, la portata e

validità della quale non vengono qui in considerazione.

7. - Infine, quanto all'art. 11, che, a differenza dell'articolo 13

della legge del 1968, include nel consiglio sanitario centrale e nei

consigli dei sanitari, rappresentanti del personale sanitario

ausiliario e del personale tecnico, deve egualmente dirsi che esso non

contravviene ad alcun principio della legislazione statale. Risulta,

infatti, dall'art. 39 della legge n. 132 del 1968, cui la disposizione

impugnata rinvia per la definizione di dette categorie, che esse

comprendono, rispettivamente, le ostetriche, le assistenti sanitarie

visitatrici, gli infermieri professionali, le vigilatrici

dell'infanzia, le assistenti sociali, i terapisti alla riabilitazione,

i dietisti, gli infermieri generici e le puericultrici, da un lato,

mentre i tecnici specializzati per i laboratori d'indagine e diagnosi e

di terapie speciali, dall'altro. Ora, è certamente un principio

fondamentale che i consigli sanitari (ai quali spetta esprimere pareri,

obbligatori e facoltativi, ed anche formulare proposte, sempre per

quanto riguarda gli aspetti sanitari dell'organizzazione ospedaliera),

siano organi tecnici e non organi di rappresentanza settoriale di tutte

le varie componenti del personale dipendente dagli enti ospedalieri; ma

tale principio permane integro pur con l'allargamento, disposto dalla

legge regionale, a categorie che variamente partecipano, anche se in

modi accessori ed in misura circoscritta, al funzionamento dei servizi

sanitari.