Sentenza n. 88/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche approvata il 26 luglio 1988 e riapprovata il 29 settembre 1988

dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Modifiche alla legge

regionale 6 giugno 1980, n. 50:

"Organizzazione amministrativa della Regione" e alla legge regionale

31 ottobre 1984, n. 31: "Disposizioni sull'ordinamento giuridico e

sul trattamento economico dei dipendenti regionali", e successive

modificazioni" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 19 ottobre 1988, depositato in cancelleria il

27 ottobre 1988 ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Udito l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 19 ottobre 1988 il Presidente del Consiglio

dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale

della legge della Regione Marche approvata il 26 luglio 1988 e

riapprovata, a seguito delle osservazioni del Governo, il 29

settembre 1988, recante: "Modifiche alla legge regionale 6 giugno

1980, n. 50: "Organizzazione amministrativa della regione", ed alla

legge regionale 31 ottobre 1984, n. 31: "Disposizioni

sull'ordinamento giuridico e sul trattamento economico dei dipendenti

regionali", e successive modificazioni", in relazione ai principi di

eguaglianza, parità di trattamento e buona amministrazione (artt. 3

e 97 Cost.), oltre che ai principi fondamentali della materia

contenuti nella legge quadro sul pubblico impiego del 29 marzo 1983

n. 93 (art. 117 Cost.).

Dopo aver premesso che con la legge impugnata la Regione Marche

mira ad effettuare una revisione delle leggi regionali nn. 50 del

1980 e 31 del 1984 con l'intento di assicurare al Consiglio regionale

la possibilità di dotarsi delle professionalità specifiche

necessarie al suo funzionamento, l'Avvocatura osserva che

l'organizzazione amministrativa degli uffici del Consiglio regionale

ed il relativo contingente ad esso assegnato devono essere

determinati, seppure nell'ambito dell'autonomia organizzativa di tale

organo, in conformità all'art. 54 dello Statuto, che prevede un

ruolo unico regionale ed una disciplina dello stato giuridico ed

economico applicabile a tutto il personale regionale.

Sotto questo profilo talune norme della legge in esame

violerebbero i principi costituzionali di eguaglianza, parità di

trattamento e buona amministrazione, nonché la normativa

contrattuale contenuta nell'accordo nazionale di categoria, recepito

con legge regionale 31 ottobre 1984 n. 31 (da considerarsi "principio

fondamentale" della materia, in virtù del rinvio che la legge quadro

sul pubblico impiego, n. 93 del 1983, effettua agli accordi triennali

con le organizzazioni sindacali), e quindi l'art. 117 Cost.

In particolare l'Avvocatura rileva:

1) L'art. 1, quarto comma lettera c), della legge impugnata, in

relazione anche all'art. 4 lettera e), prevede che i profili

professionali del contingente del personale del Consiglio regionale

siano definiti mediante apposito regolamento del Consiglio medesimo,

dopo aver sentito le organizzazioni sindacali.

Detta norma costituirebbe violazione del combinato disposto degli

artt. 2 e 3 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n.

93, che demanda la determinazione e descrizione dei profili

professionali, nell'ambito di ciascuna qualifica funzionale, alla

disciplina dettata dagli accordi contemplati nella stessa legge.

Donde, violazione dell'art. 117 Cost. e violazione del principio

di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., in relazione agli altri

dipendenti della Regione Marche ed agli altri dipendenti pubblici in

generale.

Inoltre l'art. 1, demandando ad un regolamento di determinare il

numero dei servizi del Consiglio medesimo, e di delinearne le

relative attribuzioni, lederebbe la riserva di legge sancita

dall'art. 97, primo comma, Cost.

2) L'art. 2 prevede una dotazione organica della seconda qualifica

dirigenziale (10 unità), non correlata al numero massimo dei servizi

fissato dal precedente articolo 1, il che contrasterebbe con la

normativa contrattuale, recepita con la legge regionale 31 ottobre

1984, n. 31, che individua la funzione dirigenziale della seconda

qualifica funzionale al livello di responsabili delle strutture

organizzative di secondo grado.

Osserva l'Avvocatura che il personale delle regioni è inquadrato,

ai sensi dell'art. 54 dello Statuto, in un ruolo unico: il

contingente assegnato al Consiglio regionale, pertanto, non si

aggiunge alla dotazione organica dei dipendenti regionali, ma ne è

parte.

Il previsto aumento del numero dei dirigenti di massimo livello in

servizio presso il Consiglio regionale, ferma restando la dotazione

regionale complessiva, comporterebbe quindi una evidente disfunzione

nell'organizzazione regionale, e conseguentemente la violazione

dell'art. 97 Cost.

3) L'art. 5 disciplina le attribuzioni e la durata dell'incarico

di coordinamento nell'ambito della struttura amministrativa del

Consiglio regionale. La genericità della norma non consentirebbe di

stabilire se il numero di questi incarichi sia conforme al limite

massimo previsto dal vigente accordo nazionale.

Conseguirebbe, quindi, anche in questo caso, la violazione della

normativa contrattuale recepita dalla ripetuta legge regionale n. 31

del 1984 (e quindi dell'art. 117 Cost.), e la violazione dell'art. 97

Cost.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche eccependo

l'irricevibilità, e comunque l'infondatezza del ricorso del Governo,

alla base del quale, sostiene, sarebbe posta una confusione fra

"figure professionali" e "declaratorie di professionalità".

Queste ultime sono demandate ad accordi con le organizzazioni

sindacali, ma, all'interno di dette declaratorie - e nel rispetto

delle medesime - ciascuna regione individua, con legge, le "figure

professionali" che considera funzionali alla propria organizzazione

amministrativa. Per quanto riguarda l'organizzazione del Consiglio

regionale, l'art. 15, ultimo comma, dello Statuto della Regione

Marche ne rinvia al regolamento la disciplina.

Né sussisterebbe la pretesa disparità, rispetto agli altri

dipendenti regionali, attesa la particolarità delle prestazioni rese

dalle varie "figure".

Inoltre, afferma la Regione, l'impugnativa del Governo, relativa

all'art. 2, conterrebbe motivi di censura assolutamente nuovi

rispetto ai rilievi a suo tempo formulati con il rinvio.

Quest'ultimo, nella parte qua, era così formulato: "articolo 2 (che)

stabilisce - relativamente at seconda qualifica dirigenziale -

dotazione organica non correlata at numero servizi risultante dal

precedente art. 1, ponesi in contrasto con normativa contrattuale

recepita da legge regionale numero 31/84, che individua funzione

dirigenziale seconda qualifica funzionale at livello responsabili

strutture organizzative secondo grado".

Nel ricorso si denuncia, invece, che "alcuni servizi rimarranno

privi dei relativi responsabili, destinati, per effetto dell'entrata

in vigore di tale normativa, a svolgere compiti di studio... donde...

violazione... dell'art. 97 Cost.".

Quanto, infine, alla censura relativa all'art. 5 la Regione

osserva che in detto articolo non è contenuta alcuna innovazione

rispetto alla normativa sugli incarichi di coordinamento prevista

dalla legge regionale 31 ottobre 1984 n. 31. Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Governo contesta la legittimità

costituzionale della legge della Regione Marche approvata il 26

luglio 1988 e riapprovata, dopo il rinvio governativo, il 29

settembre dello stesso anno.

L'impugnativa è diretta in particolare avverso tre norme della

legge in esame, la prima delle quali, posta all'articolo 1, quarto

comma, lettera c), in relazione anche all'art. 4, lettera e), prevede

che i profili professionali del contingente del personale del

Consiglio regionale siano definiti mediante apposito regolamento del

Consiglio medesimo dopo aver sentito le organizzazioni sindacali.

Ad avviso del ricorrente la norma costituirebbe violazione del

combinato disposto degli artt. 2 e 3 della legge quadro sul pubblico

impiego 29 marzo 1983 n. 93, che demanda la determinazione e

descrizione dei profili professionali, nell'ambito di ciascuna

qualifica funzionale, agli accordi contemplati nella detta legge.

Donde il Governo deduce: a) violazione dell'art. 117 Cost., derivata

dalla violazione della ripetuta legge quadro, quale principio

fondamentale della materia; b) violazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., in relazione agli altri

dipendenti della Regione Marche ed agli altri dipendenti pubblici in

generale; c) violazione della riserva di legge prevista dall'art. 97,

primo comma, Cost., essendo demandata a norme regolamentari la

disciplina degli uffici del Consiglio Regionale.

La questione non è fondata sotto nessuno dei profili prospettati.

Esaminando in ordine di antecedenza logica l'ultimo di questi,

occorre osservare che, in linea generale, la riserva di legge di cui

all'art. 97 Cost. non esclude certamente la potestà di disciplinare

con norme regolamentari, di carattere integrativo e sussidiario,

l'organizzazione ed il funzionamento dei pubblici uffici. Nell'ambito

di questi limiti i regolamenti detti "di organizzazione" traggono la

propria legittimazione dalla esistenza di norme primarie idonee a

concretamente e sufficientemente delimitare l'esercizio, da parte

della pubblica Amministrazione, di detto potere di normazione

secondaria.

Ciò posto, la norma di legge impugnata costituisce attuazione

degli artt. 14 e 15 dello Statuto regionale - i quali (analogamente a

quanto hanno previsto tutte le altre Regioni) garantiscono

l'autonomia organizzativa e funzionale del Consiglio Regionale - e,

nel demandare al regolamento interno la definizione dei profili

professionali del personale del Consiglio, si limita ad affidare a

tale strumento la integrazione di disposizioni meramente funzionali

all'attività dell'organo, secondo direttive già sufficientemente

delineate dalla legge stessa.

Sono infatti stabiliti per legge sia il numero dei servizi in cui

è articolata l'organizzazione amministrativa del Consiglio

Regionale, sia il contingente complessivo del personale in servizio e

la sua distribuzione per qualifiche funzionali. All'interno di dette

previsioni, affidare allo strumento regolamentare l'individuazione

delle figure professionali che l'organo considera funzionali alla

propria attività certamente non esorbita dai limiti prima indicati e

non costituisce quindi violazione della riserva di legge prevista

dall'art. 97, primo comma, Cost.

La portata della norma, quale ora precisata, esclude del pari che

sia ravvisabile un contrasto con gli artt. 2 e 3 della legge quadro

sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93 e quindi una violazione

dell'art. 117 della Costituzione.

Le discipline in raffronto si pongono infatti su piani diversi e

possono certamente coesistere nel senso che mentre i criteri per la

determinazione delle qualifiche funzionali e dei profili

professionali in ciascuna di esse compresi, nonché la

identificazione delle qualifiche in rapporto alle mansioni espletate,

rimangono regolati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della citata

legge quadro, ciò non toglie che al Consiglio Regionale spetti

comunque la competenza a stabilire, in sede di regolamento interno,

quali siano le figure professionali necessarie alla propria

organizzazione amministrativa.

Quanto ora detto rende altresì inconferente ogni richiamo al

rispetto del principio di eguaglianza in relazione agli altri

dipendenti della Regione, o agli altri dipendenti pubblici in

generale, poiché non solo la norma impugnata non comporta disparità

di trattamento nello stato giuridico o nel trattamento economico dei

dipendenti del Consiglio Regionale, ma la stessa attribuzione in

concreto dei profili professionali a ciascun dipendente resta

disciplinata dall'esplicito richiamo alle vigenti leggi in materia

effettuato dall'art. 4 lettera e) della legge in esame.

2. - La seconda questione sollevata dal ricorso concerne l'art. 2

della legge regionale, nella parte in cui prevede una dotazione

organica della seconda qualifica dirigenziale (dieci unità) non

correlata al numero massimo dei servizi (quattro) fissato dal

precedente art. 1; il che, sostiene l'Avvocatura dello Stato,

contrasterebbe con la normativa contrattuale, recepita con la legge

regionale 31 ottobre 1984 n. 31, che individua la seconda qualifica

dirigenziale al livello di responsabili delle strutture organizzative

di secondo grado.

Da ciò conseguirebbero, ad avviso del ricorrente, due profili di

illegittimità costituzionale: non solo violazione della detta

normativa contrattuale, e quindi in via mediata dell'art. 117 Cost.,

ma anche del principio di buon andamento dell'amministrazione di cui

all'art. 97, primo comma, Cost., poiché l'aumento del numero dei

dirigenti di massimo livello in servizio presso il Consiglio, ferma

restando la dotazione organica regionale complessiva, priverebbe dei

relativi responsabili alcuni servizi regionali alterando l'attuale

corrispondenza tra numero dei servizi esistenti e numero dei

dirigenti da preporre agli stessi.

Sotto il primo dei detti profili la questione è infondata.

La legge regionale n. 31 del 31 ottobre 1984 non postula

necessariamente, nella tabella A ad essa allegata, un'assoluta

corrispondenza tra numero dei servizi ed organico del personale della

seconda qualifica dirigenziale poiché questi ultimi: "esercitano le

proprie funzioni a livello di responsabili delle strutture

organizzative di secondo grado...e/o per compiti di studio, ricerca

ed elaborazione complesse, etc". In conseguenza, l'organico di 10

unità previsto dalla norma in esame, pur se superiore al numero

massimo dei servizi in cui si articola la struttura amministrativa

del Consiglio Regionale, non può essere ritenuto illegittimo,

potendo i dirigenti venire adibiti ai compiti di studio e di ricerca

prima citati, che sono altrettanto "tipici" delle loro funzioni

istituzionali (quali delineate nella citata legge regionale n. 31 del

1984) e che appaiono naturalmente correlati all'attività

dell'assemblea legislativa regionale.

In ordine al secondo profilo d'illegittimità costituzionale

prospettato avverso l'art. 2 della legge, la Regione Marche ha

sollevato eccezione d'inammissibilità in quanto del tutto assente

nell'atto di rinvio al Consiglio Regionale precedentemente compiuto

dal Governo.

L'eccezione è fondata.

Questa Corte ha più volte sottolineato (sentt. n. 8 del 1967, n.

147 del 1972, n. 212 del 1976, n. 107 del 1983, n. 217 del 1987) che,

stante la sostanziale unitarietà del procedimento previsto dall'art.

127 Cost. - nelle due distinte fasi del rinvio governativo al

Consiglio Regionale e dell'eventuale impugnazione della legge, ove

questa sia stata riapprovata - i motivi prospettati nel ricorso

devono essere prefigurati, quantomeno nelle loro linee essenziali,

nell'atto di rinvio per il riesame; ciò al fine di porre il

Consiglio Regionale nella condizione di poter utilmente conoscere i

dubbi di legittimità prospettati e quindi di poterli eliminare in

sede di riesame oppure di contestarne la fondatezza.

Nel caso di specie si riscontra in effetti un'evidente divergenza

tra l'osservazione al punto n. 2 del rinvio governativo, che rileva

(in riferimento all'art. 117 Cost.) una dotazione organica della

seconda qualifica dirigenziale "non correlata al numero dei servizi

(del Consiglio Regionale) risultanti dal precedente art. 1" e

l'ulteriore profilo dedotto solo in sede di ricorso che tende invece

a censurare, in riferimento ad un'altra norma costituzionale (art 97,

primo comma), una mancanza di correlazione di diverso tipo, e cioè

tra numero dei servizi esistenti nell'intera Regione e numero

complessivo dei dirigenti da preporre agli stessi.

Sotto tale profilo la questione deve pertanto ritenersi

inammissibile.

3. - La terza questione sollevata dal Governo investe, infine,

l'art. 5 della legge regionale, il quale, nel disciplinare le

attribuzioni e la durata dell'incarico di coordinamento nell'ambito

della struttura amministrativa del Consiglio Regionale, non

consentirebbe di stabilire, data la sua genericità, se il numero di

detti incarichi sia conforme al limite massimo previsto dall'art. 3

della legge regionale n. 31 del 1984 che recepisce il vigente accordo

nazionale. Donde la presunta violazione degli artt. 97 e 117 Cost.

La questione non è fondata.

La norma disciplina le attribuzioni e la durata dell'incarico di

coordinatore presso il Consiglio Regionale ma non prende affatto in

considerazione il numero dei detti incarichi, ed anzi l'uso, nella

lettera della legge, della locuzione "l'incarico" al singolare fa

ritenere che la norma sia pienamente conforme all'art. 3 della citata

legge regionale n. 31 del 1984, che assegnava al Consiglio Regionale

la facoltà di conferire un solo incarico del genere. Tale ultima

norma inoltre non risulta né incompatibile né espressamente

abrogata dall'art. 12 della legge di modifica ora in esame per cui

nulla può indurre a ritenere che essa abbia in qualche modo

modificato, sul punto, la disciplina previgente.