Sentenza n. 88/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 125 del decreto

legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di

coordinamento e transitorie del codice di procedura penale), in

relazione all'art. 2, direttiva n. 50, della legge 16 febbraio 1987,

n. 81 (Delega legislativa al Governo della Repubblica per

l'emanazione del nuovo codice di procedura penale), promosso con

ordinanza emessa il 9 agosto 1990 dal Giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura di Macerata nel procedimento penale a

carico di Gatti Dario, iscritta al n. 634 del registro ordinanze 1990

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima

serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1991 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 9 agosto 1990 il Giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura di Macerata, chiamato a decidere su una

richiesta di archiviazione del P.M. motivata, ai sensi dell'art. 125

disp. att. cod. proc. pen., con l'inidoneità degli elementi

acquisiti a sostenere l'accusa in giudizio, ha sollevato d'ufficio,

in riferimento all'art. 76 Cost., una questione di legittimità

costituzionale di tale disposizione, assumendo che essa eccederebbe

dall'ambito della delega conferita con l'art. 2, direttiva n. 50,

della legge 16 febbraio 1987, n. 81.

Premesso che nella specie il giudizio sull'inidoneità degli

elementi acquisiti a sostenere l'accusa è da condividere, il giudice

rimettente esclude di poter ordinare al p.m. di formulare

l'imputazione ai sensi dell'art. 554, secondo comma, cod. proc. pen.,

perché il dissenso previsto da tale disposizione concerne non la

suddetta inidoneità, ma il giudizio di manifesta infondatezza della

notitia criminis - cioè di evidente inconsistenza in fatto o

irrilevanza in diritto di essa - posto a fondamento

dell'archiviazione sia nella direttiva n. 50 che nell'art. 408 cod.

proc. pen.. Né il decreto di archiviazione potrebbe essere fondato

su tale giudizio, dato che in tal caso si sovrapporrebbe a quella del

p.m. una motivazione diversa e si emetterebbe un provvedimento

intrinsecamente contraddittorio, dichiarandosi manifestamente

infondata una notitia criminis che neanche il p.m. ha ritenuto tale.

Ritenuto pertanto, in punto di rilevanza, di dover decretare

l'archiviazione in applicazione del citato art. 125, il giudice a quo

assume che con tale disposizione, anziché agevolare l'applicazione

delle norme del codice, si è introdotta una profonda innovazione sia

rispetto all'art. 408 - nel quale l'"infondatezza andrebbe intesa

come 'manifesta' alla stregua della Relazione preliminare" - sia

rispetto alla legge delega. Con essa, infatti, si impone al giudice

per le indagini preliminari di archiviare anche la notitia criminis

non manifestamente infondata e di avallare il mancato esercizio

dell'azione penale in base non alla valutazione del fatto in sé o

degli elementi acquisiti nelle indagini preliminari, ma di una

prognosi probabilistica assai ardua e del tutto incerta circa la loro

idoneità a sostenere l'accusa.

Ciò contrasterebbe chiaramente con la direttiva n. 50 - che pone

a base dell'archiviazione la "manifesta infondatezza" - dato che

questa dovrebbe essere interpretata in senso stretto e rigoroso, in

quanto attinente al principio di obbligatorietà dell'azione penale.

E la riprova di tale contrasto sarebbe data dallo squilibrio

sistematico tra la norma di cui all'art. 425 cod. proc. pen. - che

autorizza a pronunciare sentenza di non luogo a procedere solo nel

caso in cui risulti evidente che il fatto non sussiste, o non è

stato commesso dall'imputato, o non costituisce reato - e quella

impugnata, che autorizzerebbe addirittura a non iniziare l'azione

penale anche se l'inidoneità a sostenere l'accusa concerne solo i

dati riguardanti l'elemento soggettivo di un reato la cui

materialità risulti in modo incontrovertibile.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto tramite

l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata

infondata, in quanto frutto di insufficiente comprensione dei

meccanismi del nuovo processo e, insieme, di travisamento della

regola posta dalla disposizione impugnata.

La mancata qualificazione del sostantivo "infondatezza", di cui

all'art. 408 cod. proc. pen., con l'attributo "manifesta" non rivela

- secondo l'Avvocatura - una ratio limitativa dell'esercizio

dell'azione penale, ma è coerente al fatto che nel nuovo sistema

processuale l'alternativa tra esercizio dell'azione penale e

archiviazione non si pone più, come nel vecchio, in limine al

procedimento, bensì al termine delle indagini, e magari dopo la

raccolta di una serie imponente di indizi: sì che la situazione

considerata è simile a quella che in precedenza conduceva, all'esito

dell'istruzione, alla pronuncia di una sentenza di non doversi

procedere. L'infondatezza di cui all'art. 408 non cesserebbe perciò

di essere "manifesta", almeno nei limiti in cui non si ricolleghi

necessariamente tale attributo ad un'evidenza di assenza di indizi

tale da precludere in radice ogni attività di indagine.

L'art. 125 disp. att. - osserva inoltre l'Avvocatura - si limita a

definire in termini normativi il diversamente impalpabile parametro

della "infondatezza", introducendo un criterio di "non superfluità

del processo" quale requisito per la devoluzione della notitia

criminis alla sede giudiziale. Né potrebbe dirsi in contrasto con i

principi della delega, o con quello di obbligatorietà dell'azione

penale, che questa sia esercitata in un quadro di "concretezza" e che

pertanto non sia da attivare ove le indagini non consentano di

ritenere prevedibile un esito giudiziale contra reum. Nemmeno, poi,

potrebbe confondersi tale valutazione con quella concernente le prove

per l'affermazione della responsabilità penale spettante al giudice

di merito, dato che con essa il pubblico ministero si limita a

formulare una prognosi sul grado di resistenza, e quindi sulle

prospettive di successo dell'impostazione accusatoria in sede di

giudizio. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le

indagini preliminari presso la Pretura di Macerata dubita che l'art.

125 del testo delle norme di attuazione, di coordinamento e

transitorie del codice di procedura penale (testo approvato con il

decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271), in quanto pone come

regola di giudizio, ai fini dell'archiviazione, l'inidoneità degli

elementi acquisiti nelle indagini preliminari a sostenere l'accusa in

giudizio, contrasti con l'art. 2, direttiva n. 50, della legge delega

n. 81 del 1987 e, quindi, con l'art. 76 della Costituzione. A suo

avviso, tale regola, imponendo di richiedere (e decretare)

l'archiviazione "in base ad una prognosi probabilistica e del tutto

incerta", comporterebbe una deviazione rispetto a quella, enunciata

nella suddetta direttiva e sostanzialmente riprodotta nell'art. 408

del codice, che prevede l'archiviazione solo in caso di "manifesta

infondatezza" della notitia criminis: criterio, questo, che non solo

non potrebbe essere dilatato - anche per salvaguardare l'equilibrio

sistematico tra archiviazione e proscioglimento (art. 425 cod. proc.

pen.) - ma andrebbe al contrario inteso in modo stretto e rigoroso,

dato che delimita le ipotesi in cui non si addiviene all'esercizio

dell'azione penale, garantito dall'art. 112 Cost.

2. - La questione investe un aspetto importante dell'impianto

sistematico del nuovo processo penale e richiede, perciò, che il

rapporto tra la norma impugnata e la direttiva n. 50 della delega sia

ricondotto nel quadro dei più generali principi cui è improntato il

particolare tipo di processo accusatorio concretamente previsto; a

cominciare dal principio, sovraordinato, dell'obbligatorietà

dell'azione penale, che lo stesso giudice a quo richiama.

Va innanzitutto ricordato, al proposito, quanto questa Corte ebbe

ad affermare nella sentenza n. 84 del 1979, cioè che

"l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale ad opera del

Pubblico Ministero... è stata costituzionalmente affermata come

elemento che concorre a garantire, da un lato, l'indipendenza del

Pubblico Ministero nell'esercizio della propria funzione e,

dall'altro, l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale";

sicché l'azione è attribuita a tale organo "senza consentirgli

alcun margine di discrezionalità nell'adempimento di tale doveroso

ufficio".

Più compiutamente: il principio di legalità (art. 25, secondo

comma), che rende doverosa la repressione delle condotte violatrici

della legge penale, abbisogna, per la sua concretizzazione, della

legalità nel procedere; e questa, in un sistema come il nostro,

fondato sul principio di eguaglianza di tutti i cittadini di fronte

alla legge (in particolare, alla legge penale), non può essere

salvaguardata che attraverso l'obbligatorietà dell'azione penale.

Realizzare la legalità nell'eguaglianza non è, però,

concretamente possibile se l'organo cui l'azione è demandata dipende

da altri poteri: sicché di tali principi è imprescindibile

requisito l'indipendenza del pubblico ministero. Questi è infatti,

al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge (art. 101, secondo

comma, Cost.) e si qualifica come "un magistrato appartenente

all'ordine giudiziario collocato come tale in posizione di

istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere", che "non

fa valere interessi particolari ma agisce esclusivamente a tutela

dell'interesse generale all'osservanza della legge" (sentenze nn. 190

del 1970 e 96 del 1975).

Il principio di obbligatorietà è, dunque, punto di convergenza

di un complesso di principi basilari del sistema costituzionale,

talché il suo venir meno ne altererebbe l'assetto complessivo. Di

conseguenza, l'introduzione del nuovo modello processuale non lo ha

scalfito, né avrebbe potuto scalfirlo. Qui, anzi, l'esigenza di

garantire l'indipendenza del p.m. è accentuata dalla concentrazione

in capo a lui della potestà investigativa, radicalmente sottratta al

giudice. Per altro verso, l'eliminazione di ogni contaminazione

funzionale tra giudice e organo dell'accusa - specie in tema di

formazione della prova e di libertà personale - non comporta che,

sul piano strutturale ed organico, il p.m. sia separato dalla

Magistratura costituita in ordine autonomo ed indipendente.

Nell'architettura della delega, infatti, il ruolo del p.m. non è

quello di mero accusatore, ma pur sempre di organo di giustizia

obbligato a ricercare tutti gli elementi di prova rilevanti per una

giusta decisione, "ivi compresi gli elementi favorevoli all'imputato"

(cfr. direttiva n. 37 e, su di essa, la Relazione ministeriale alla

Camera dei deputati e quella della Commissione seconda all'Assemblea

del Senato).

Coerentemente a ciò, il legislatore delegato ha sottolineato che

il "potere-dovere del pubblico ministero di estendere le proprie

indagini a tutto ciò che può formare oggetto di prova per l'accusa

o la difesa" tende "nel rispetto assoluto dei principi del sistema

accusatorio e del ruolo di 'parte' del pubblico ministero, ad

evidenziare la natura ordinamentale, giudiziaria e pubblica

dell'istituto e della funzione" (Relazione al progetto preliminare,

p. 91); ed ha poi confermato tale natura nel redigere il nuovo art.

190 dell'ordinamento giudiziario (art. 29 del testo allegato al

d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449).

3. - Il principio di obbligatorietà dell'azione penale esige che

nulla venga sottratto al controllo di legalità effettuato dal

giudice: ed in esso è insito, perciò, quello che in dottrina viene

definito favor actionis. Ciò comporta non solo il rigetto del

contrapposto principio di opportunità che opera, in varia misura,

nei sistemi ad azione penale facoltativa, consentendo all'organo

dell'accusa di non agire anche in base a valutazioni estranee

all'oggettiva infondatezza della notitia criminis; ma comporta,

altresì, che in casi dubbi l'azione vada esercitata e non omessa. Di

ciò è, del resto, palese dimostrazione la formulazione - mai messa

in discussione - dell'istituto dell'archiviazione in termini di

"manifesta infondatezza".

Azione penale obbligatoria non significa, però, consequenzialità

automatica tra notizia di reato e processo, né dovere del p.m. di

iniziare il processo per qualsiasi notitia criminis. Limite implicito

alla stessa obbligatorietà, razionalmente intesa, è che il processo

non debba essere instaurato quando si appalesi oggettivamente

superfluo: regola, questa, tanto più vera nel nuovo sistema, che

pone le indagini preliminari fuori dell'ambito del processo,

stabilendo che, al loro esito, l'obbligo di esercitare l'azione

penale sorge solo se sia stata verificata la mancanza dei presupposti

che rendono doverosa l'archiviazione, che è, appunto, non-esercizio

dell'azione (art. 50 cod. proc. pen.).

Il problema dell'archiviazione sta nell'evitare il processo

superfluo senza eludere il principio di obbligatorietà ed anzi

controllando caso per caso la legalità dell'inazione. Il che

comporta di verificare l'adeguatezza tra i meccanismi di controllo

delle valutazioni di oggettiva non superfluità del processo e lo

scopo ultimo del controllo, che è quello di far sì che i processi

concretamente non instaurati siano solo quelli risultanti

effettivamente superflui.

Tale verifica opera su due versanti: da un lato, quello

dell'adeguatezza al suddetto fine della regola di giudizio dettata

per individuare il discrimine tra archiviazione ed azione;

dall'altro, quello del controllo del giudice sull'attività omissiva

del pubblico ministero, sì da fornirgli la possibilità di

contrastare le inerzie e le lacune investigative di quest'ultimo ed

evitare che le sue scelte si traducano in esercizio discriminatorio

dell'azione (o inazione) penale.

4. - Il legislatore delegante ha dedicato particolare attenzione

al profilo del controllo. Ha escluso, innanzitutto, che esso potesse

ridursi ad un mero controllo gerarchico interno agli uffici del

pubblico ministero, affidato al procuratore generale, pur se ciò

appariva più rispondente ad un sistema processuale di tipo

accusatorio e presentava indubbi vantaggi in termini di economia

processuale. Un sistema imperniato sul controllo esterno da parte del

giudice è stato, infatti, ritenuto (Atti Senato, seduta del 19

novembre 1986, p. 19) "più realmente rispondente alle esigenze di

una reale democrazia e di un effettivo controllo sull'esercizio dei

pubblici poteri" e, quindi, di un rispetto sostanziale e non solo

formale del principio di obbligatorietà dell'azione penale.

In effetti, il sistema processuale delineato nella legge delega e

poi concretamente attuato nel codice è tutt'affatto originale, dato

che tende bensì (art. 2, primo comma) ad attuare "i caratteri del

sistema accusatorio", ma "secondo i principi ed i criteri"

specificati nelle direttive che seguono. Tra queste, importanza

fondamentale, ai fini qui in esame, riveste quella di cui al n. 37,

che - oltre ad individuare, come già visto, il ruolo del pubblico

ministero - pone i presupposti per garantire effettività al

controllo del giudice sulla richiesta di archiviazione. Da essa,

infatti, discende la regola - specificamente enunziata negli artt.

326 e 358 del codice - secondo cui il pubblico ministero ha il dovere

di compiere "ogni attività necessaria" ai fini delle "determinazioni

inerenti all'esercizio dell'azione penale" (cioè, delle richieste o

di archiviazione o di rinvio a giudizio), ivi compresi gli

"accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona

sottoposta alle indagini".

Viene, con ciò, stabilito, il principio di "completezza" (almeno

tendenziale, come si preciserà più innanzi) delle indagini

preliminari, che nella struttura del nuovo processo assolve una

duplice, fondamentale funzione. La completa individuazione dei mezzi

di prova è, invero, necessaria, da un lato, per consentire al

pubblico ministero di esercitare le varie opzioni possibili (tra cui

la richiesta di giudizio immediato, "saltando" l'udienza preliminare)

e per indurre l'imputato ad accettare i riti alternativi: ciò che è

essenziale ai fini della complessiva funzionalità del sistema, ma

presuppone, appunto, una qualche solidità del quadro probatorio.

Dall'altro lato, il dovere di completezza funge da argine contro

eventuali prassi di esercizio "apparente" dell'azione penale, che,

avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini troppo

superficiali, lacunose o monche, si risolverebbero in un

ingiustificato aggravio del carico dibattimentale.

Per assicurare da parte del pubblico ministero il rispetto

dell'obbligatorietà dell'azione penale, il legislatore delegante ha

delineato (direttive nn. 42, da 49 a 52), e quello delegato

realizzato, un'articolata gamma di strumenti di controllo.

A garanzia della completezza delle indagini sta, innanzitutto, la

previsione per cui, ove il giudice delle indagini preliminari non

ritenga accoglibile la richiesta di archiviazione, possa, all'esito

di un'udienza camerale all'uopo fissata, indicare al pubblico

ministero le ulteriori indagini che ritiene necessarie, fissando il

termine indispensabile per il loro compimento (art. 409, quarto

comma): e questa Corte ha chiarito sia che tali "ulteriori indagini"

possono essere disposte anche in caso di archiviazione richiesta per

essere rimasti ignoti gli autori del reato (art. 415; sentenza n. 409

del 1990), sia che la stessa facoltà - non contemplata dall'art.

554, secondo comma - spetta anche al giudice delle indagini

preliminari presso la pretura (sentenza n. 445 del 1990).

Al medesimo scopo di evitare archiviazioni derivanti da carenze

nelle indagini è preordinata la facoltà attribuita alla persona

offesa dal reato di opporsi alla richiesta di archiviazione,

indicando nel contempo l'oggetto dell'investigazione suppletiva ed i

relativi elementi di prova: ciò che è di per sé sufficiente a dar

luogo alla predetta udienza camerale (art. 410).

Un ulteriore strumento di garanzia contro l'inerzia del pubblico

ministero il quale non abbia attivato le indagini o non abbia dato

corso a quelle "ulteriori" che gli siano state indicate nei modi

predetti, è costituito dal potere di avocazione, esercitabile dal

procuratore generale - d'ufficio o su richiesta della persona offesa

- quando il procuratore della Repubblica "non esercita l'azione

penale" (artt. 412, primo comma, e 413, primo comma); ed inoltre

quando si faccia luogo all'udienza camerale, la comunicazione della

cui fissazione serve appunto a consentire al procuratore generale di

svolgere direttamente le "ulteriori indagini" o le "investigazioni

suppletive" (artt. 409, terzo comma, 412, secondo comma, e 413,

secondo comma).

Un ultimo, incisivo strumento di garanzia del rispetto

dell'obbligatorietàdell'azione penale è costituito dalla potestà -

attribuita al giudice per le indagini preliminari, ove dissenta dalla

valutazione di infondatezza della notizia di reato espressa dal

pubblico ministero con la richiesta di archiviazione - di ordinare a

quest'ultimo di formulare l'imputazione (artt. 409, quinto comma e

554, secondo comma). Il tutto in coerenza con il favor actionis

radicato nell'art. 112 Cost.: sicché anche per questa via risulta

dimostrato che l'astratto "modello" accusatorio deve subire gli

adattamenti necessari a renderlo coerente al disposto costituzionale.

5. - L'efficacia del sistema dei controlli rischierebbe, però, di

risultare vana se la regola di giudizio dettata per individuare

l'oggettiva superfluità del processo non fosse idonea a segnare il

discrimine, spesso labile, tra l'oggettiva superfluità e la mera

inopportunità comunque camuffata.

Al riguardo, mette conto di rilevare che con la direttiva n. 50 è

stata adottata una formula - appunto, la "manifesta infondatezza" -

identica tanto a quella della precedente delega del 1974 (punti 37 e

41) e del relativo progetto preliminare (art. 379), quanto a quella

che, secondo l'interpretazione comune, definiva il grado di

infondatezza idoneo a consentire l'archiviazione secondo il codice

abrogato.

Tra vecchio e nuovo codice vi è, però, in materia, una

fondamentale differenza. Nel primo, la decisione sull'archiviazione,

assunta in base alla sola notizia di reato o a più o meno scarni

elementi acquisiti nel corso degli atti preliminari all'istruzione,

tendeva a stabilire se vi fosse o no un'infondatezza così manifesta

da far ritenere superflua o meno, l'istruzione vera e propria. Nel

secondo, invece, si tratta di decidere all'esito, e sulla base, di

indagini preliminari anche "complete" e talvolta integrate da

investigazioni suppletive (artt. 409, 410 e 413). Ciò spiega perché

il legislatore delegato, nel formulare l'art. 408, abbia ritenuto di

omettere l'attributo "manifesta" che il delegante aveva adottato

senza particolari discussioni sul punto: si è ritenuto, cioè,

verosimilmente, che l'"infondatezza", collocata al termine delle

indagini preliminari, recasse già in sé il segno

dell'inequivocità. Il vero significato della regola così dettata

è, quindi, quello della non equivoca, indubbia superfluità del

processo.

6. - Tale regola oggettiva, in quanto destinata ad operare

nell'ambito di un sistema di tipo accusatorio, abbisognava, però, di

una determinazione che la convertisse in un criterio sufficientemente

preciso, idoneo a regolare la condotta dell'organo incaricato

dell'iniziativa sull'instaurazione del processo: ciò che il

legislatore delegato ha fatto con le norme di attuazione.

Come il giudice a quo ricorda, la primitiva formulazione della

disposizione, in allora art. 115, sollevò vivaci critiche, in

particolare da parte del Consiglio superiore della magistratura e fu,

perciò, modificata, fino a pervenire alla versione contenuta

nell'impugnato art. 125.

In effetti, se la norma fosse restata nel testo del progetto

preliminare (art. 115), vi sarebbe stata una palese violazione della

direttiva n. 50 e dei già illustrati principi regolanti la materia;

del che è opportuno dar conto per meglio intendere l'esatto

significato della norma impugnata.

L'art. 115 disponeva che "il pubblico ministero presenta al

giudice la richiesta di archiviazione quando ritiene che gli elementi

acquisiti nelle indagini preliminari non sarebbero sufficienti al

fine della condanna degli imputati", mentre l'art. 125 del testo

definitivo dispone che "il pubblico ministero presenta al giudice la

richiesta di archiviazione quando ritiene l'infondatezza della

notizia di reato perché gli elementi acquisiti nelle indagini

preliminari non sono idonei a sostenere l'accusa in giudizio".

È evidente, innanzitutto, che la formula iniziale comportava che

all'oggetto proprio della valutazione del pubblico ministero circa i

risultati delle indagini ai fini dell'esercizio, o no, dell'azione si

sostituisse l'oggetto proprio della valutazione del giudice, che

investe, appunto, la sufficienza delle prove per la condanna: e ciò

in netta contraddizione con il fatto che, nel sistema del codice,

quest'ultimo giudizio è frutto di un materiale probatorio da

acquisire nel dibattimento.

Si sarebbe trattato, inoltre, di una valutazione non coerente alla

provvisorietà della fase in cui avrebbe dovuto compiersi, senza

tener conto della possibilità di acquisire nuovi elementi dopo la

richiesta di rinvio a giudizio (art. 419, terzo comma) o dopo la

pronuncia del decreto che dispone il giudizio (art. 430), ovvero nel

corso dell'udienza preliminare (art. 422), oltreché dell'attività

probatoria esperibile nel contesto della dialettica dibattimentale.

La conformità alla legge delega dell'iniziale art. 115 non

potrebbe, d'altra parte, argomentarsi richiamando la regola della

direttiva n. 11 ("si ha mancanza di prova anche quando essa è

insufficiente o contraddittoria"), dato che questa fu introdotta per

ragioni garantistiche, di tutela, cioè, contro i pregiudizi

derivanti dalle assoluzioni per insufficienza di prove e di coerenza

delle formule assolutorie con la presunzione d'innocenza: ragioni le

quali non hanno nulla a che vedere con la problematica

dell'archiviazione, tant'è che nei lavori preparatori - tanto della

legge delega, quanto dell'art. 530 del codice, che la riproduce - non

è dato rinvenire il benché minimo riferimento ad un simile

argomento, del tutto estraneo al tema.

7. - Ben diversa è la prospettiva nella quale si colloca l'art.

125. La regola che tale disposizione detta per il pubblico ministero

consiste in una valutazione degli elementi acquisiti non più nella

chiave dell'esito finale del processo, bensì nella chiave della loro

attitudine a giustificare il rinvio a giudizio.

Il quadro acquisitivo viene, cioè, valutato non nell'ottica del

risultato dell'azione, ma in quella della superfluità o no

dell'accertamento giudiziale, che è l'autentica prospettiva di un

pubblico ministero, il quale, nel sistema, è la parte pubblica

incaricata di instaurare il processo.

Non solo la sostituzione del termine "idonei" a quello di

"sufficienti" designa un quantum minore di elementi, ma la loro

valutazione diventa funzionale non alla condanna, bensì alla

sostenibilità dell'accusa. Viene recuperata, in tal modo, la

provvisorietà del quadro acquisitivo e la prospettiva dinamica

propria della fase, dato che l'esclusione della sufficienza dei dati

acquisiti consente di far rientrare nella valutazione le attività

integrative esperibili dopo la richiesta di rinvio a giudizio.

Così come formulata, la norma è, in definitiva, la traduzione in

chiave accusatoria del principio di non superfluità del processo, in

quanto il dire che gli elementi acquisiti non sono idonei a sostenere

l'accusa equivale al dire che, sulla base di essi, l'accusa è

insostenibile e che, quindi, la notizia di reato è, sul piano

processuale, infondata. L'impiego, nel testo definitivo, del presente

("sono") in luogo del condizionale ("sarebbero") proposto dalla

Commissione parlamentare consultiva vale a sottolineare ancor più

che l'impossibilità di sostenere la prospettazione accusatoria, di

coltivarla, cioè, in maniera attendibile, deve essere chiara e non

equivoca, coerentemente all'univocità dell'infondatezza

("manifesta") che connota la formula usata dal legislatore delegante.

8. - Così intesa, la norma si sottrae anche alle censure che alla

formulazione del progetto preliminare (art. 115) erano state mosse in

particolare, come ricorda il giudice a quo, dal Consiglio superiore

della magistratura - in ragione della netta divaricazione delle

regole adottate, rispettivamente, ai fini dell'archiviazione ed ai

fini della sentenza di non luogo a procedere: la quale ultima

richiede l'evidenza della non responsabilità dell'imputato (art.

425). Tale divaricazione - stante l'inerenza di elementi di

discrezionalità nella valutazione probabilistica di insufficienza

"al fine della condanna" e la ristrettezza del "filtro" così

predisposto - avrebbe comportato che il pubblico ministero potesse

condurre ad esiti diversi, vicende analoghe e addirittura ottenere

l'archiviazione in presenza di situazioni più pesanti per l'indagato

di quelle che - una volta richiesto il rinvio a giudizio - possono

consentirgli di ottenerlo nell'udienza preliminare. Con la

formulazione approvata, invece, la differenza, seppur persiste, si

attenua sensibilmente, dato che non può non riconoscersi un certo

accostamento - anche se in prospettive diverse - tra insostenibilità

dell'accusa ed evidenza dell'innocenza. Tanto più se si considera

che quest'ultima situazione non va identificata con la totale assenza

di elementi a carico: lo si desume dall'art. 434, che consente la

revoca della sentenza di non luogo a procedere se il rinvio a

giudizio può essere determinato da nuove fonti di prova, da

valutarsi "unitamente a quelle già acquisite".

D'altra parte, in ogni caso, la differenza si giustifica, con la

diversa funzione che le due regole assolvono nella logica del sistema

del codice, coerentemente alla diversità delle fasi rispettivamente,

anteriore o successiva all'esercizio dell'azione penale - in cui sono

destinate ad operare. Nella prima fase, il controllo del giudice è

volto sì a non dar ingresso ad accuse insostenibili, ma ancor più a

far fronte all'eventuale inerzia del pubblico ministero, additandogli

la necessità di ulteriori indagini - non soggette a particolari

limitazioni - e perfino ordinandogli di formulare l'imputazione:

sicché ciò che fondamentalmente si garantisce è l'obbligatorietà

dell'azione penale. Nella seconda fase, ulteriori indagini sono,

invece, consentite solo se risultino "decisive" ai fini del rinvio a

giudizio o del proscioglimento (art. 422); ed il controllo del

giudice si svolge in chiave essenzialmente garantistica, diretto

cioè a tutelare l'imputato contro accuse che, in esito al

contraddittorio, si siano rivelate palesemente infondate.

La diversa finalità delle due fasi e delle rispettive regole è,

peraltro, coerente, ad un tempo, con la logica del favor actionis e

con la caratterizzazione del sistema in senso accusatorio. La Corte

è consapevole che la tendenza ad allargare l'area di operatività

dell'archiviazione - tendenza manifestatasi prima con la redazione

dell'art. 115, poi con interpretazioni dell'art. 125 volte a

stabilire una sostanziale omogeneità con quello - dipende

essenzialmente da preoccupazioni di deflazione dibattimentale, che la

stessa Corte è ben lungi dal sottovalutare, pur dovendo rilevare

come esse non bastino a legittimare interpretazioni collidenti con i

principi dianzi richiamati. Infatti, il legislatore delegante non ha

considerato l'archiviazione in funzione deflattiva, tant'è che nei

lavori parlamentari non esiste traccia di indicazioni tendenti a

perseguire, con la sua configurazione, obiettivi di economia

processuale. A tal fine, sono stati previsti altri strumenti, quali i

riti alternativi ed un largo impiego del procedimento pretorile.

9. - Alla stregua delle suesposte considerazioni, la norma

impugnata, intesa nel senso dianzi precisato, deve ritenersi non in

contrasto con le previsioni della legge delega. Di conseguenza, la

questione va dichiarata non fondata.