Sentenza n. 884/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia notificato il

30 settembre 1986, depositato in Cancelleria il 4 ottobre 1986 ed

iscritto al n. 40 del registro ricorsi 1986, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento del Ministero dei

Trasporti n. 892 (52) P 10 in data 29 luglio 1986, con il quale la

Società Ferrovie del Gargano è stata autorizzata ad istituire,

nelle forme di autoservizio sostitutivo di quello ferroviario,

l'autoservizio Cagnano - Sannicandro - Apricena - S. Severo -

Zona Industriale di Foggia;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato Paolo Giocoli Nacci per la Regione Puglia e

l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 settembre 1986 la Regione

Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine al provvedimento del Ministero dei Trasporti n. 892

(52) P- 10 del 29 luglio 1986, con il quale si autorizzava la

società Ferrovie del Gargano ad istituire un'autolinea sostitutiva

del servizio ferroviario in concessione per il tratto Cagnano-Sannicandro- Apricena- S.Severo- Zona Industriale di Foggia.

Ad avviso della ricorrente, poiché gli artt. 117 e 118 Cost. e le

relative norme di attuazione contenute nei decreti presidenziali 14

gennaio 1972, n. 5 e 24 luglio 1977, n. 616, attribuiscono

espressamente alle regioni le funzioni amministrative riguardanti le

autolinee sostitutive di linee ferroviarie in concessione e di linee

delle Ferrovie dello Stato definitivamente soppresse, il denunciato

provvedimento ministeriale risulterebbe invasivo della sfera di

competenze regionali.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri costituitosi per il

tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, ha preliminarmente

eccepito l'inammissibilità del ricorso. L'atto denunciato, infatti,

atterrebbe ad una materia quale quella relativa alla gestione delle

linee ferroviarie in concessione, che non costituisce oggetto di

trasferimento, ma, bensì, di semplice delega con la conseguenza che,

non ipotizzandosi la violazione di una norma costituzionale, il

conflitto non sarebbe ammissibile.

Nel merito, osservando che gli artt. 2 e 15 D.P.R. n. 5/72 e

l'art. 86 D.P.R. n. 616/77 mantengono sostanzialmente ferme in capo

allo Stato le attribuzioni nel settore delle linee ferroviarie in

concessione, suscettibili di trasferimento alle regioni solo con

specifiche leggi statali, l'Avvocatura dello Stato sostiene che da un

atto amministrativo - quale quello denunciato - non è possibile

far derivare un trasferimento di competenze. Rilevanza assorbente

rivestirebbe, inoltre, la circostanza che non si sarebbe dato luogo

ad un nuovo servizio di trasporto in tal senso "sostitutivo" del

precedente ma ad una semplice variazione, peraltro parziale, delle

sue modalità di esercizio.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la ricorrente ha contestato la

fondatezza della tesi, svolta dall'Avvocatura dello Stato, secondo

cui spetterebbe alle regioni la competenza in ordine alle linee

automobilistiche in genere, mentre resterebbero riservati alla sfera

dei poteri statali i provvedimenti relativi agli autoservizi intesi a

migliorare le relazioni di traffico già appartenenti al sistema

ferroviario. A tale interpretazione osterebbero, ad avviso della

regione, non solo le norme (art. 1 lett. b) d.P.R. n. 5/72 e art. 84

d.P.R. 616/77) che - in attuazione del dettato costituzionale, che

le attribuisce senza distinzione l'intera materia delle "linee

automobilistiche di interesse regionale" - le trasferiscono tutti i

servizi di trasporto esercitati con linee automobilistiche ivi

comprese quelle sotitutive di linee ferroviarie, ma anche le altre

(art. 9 d.P.R. n. 5/72 e art. 4 d.P.R. 616/77) che riservano allo

Stato le sole funzioni espressamente indicate.

Inoltre, nella fattispecie non sarebbe ravvisabile un semplice

mutamento delle modalità di esercizio del trasporto ferroviario,

trattandosi invece - come si evince da una nota dell'organo locale

del Ministero dei Trasporti, prodotta in allegato alla memoria -

dell'istituzione di nuove corse che, allo scopo di intensificare il

servizio ferroviario, si aggiungono - e non già sostituiscono, come

sembra ritenere l'amministrazione che le definisce "sostitutive" - a

quelle già svolte, su impianto ferroviario e nella medesima tratta,

dalla società concessionaria. Peraltro pur volendo ritenere le

predette autolinee come "integrative" del sistema ferroviario, le

conseguenze giuridiche in ordine all'attribuzione dei relativi poteri

non muterebbero. Da un lato, infatti, le autolinee integrative, sono

equiparate alle linee automobilistiche ordinarie, in quanto soggette

alla medesima disciplina giuridica, e, dall'altro, la competenza a

provvedere sulla fattispecie oggetto del conflitto - intesa come

"intensificazione dei programmi d'esercizio" - risulterebbe

attribuita, dall'art. 56 d.P.R. n. 771 del 1955, ad uffici

(ispettorati compartimentali o uffici distaccati della

motorizzazione) trasferiti alle regioni.

Infine, la potestà regionale a provvedere anche per le autolinee

in questione, comunque le si voglia intendere, siano esse, cioè,

"sostitutive" o "integrative", troverebbe un ulteriore e generale

riscontro nell'esigenza costituzionale - ribadita da una certa

giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 138 e 142 del 1972) - di

attribuire alle regioni tutte le funzioni di interesse regionale

riservando invece allo Stato la cura di interessi unitari non

suscettibili di frazionamento territoriale. La bipartizione

apparirebbe più che mai evidente in tema di trasporti, ove sono

rimasti di competenza statale i traporti interregionali e le linee

ferroviarie mentre sono divenute di competenza regionale tutte le

altre forme di trasporto, tra cui quelle automobilistiche i cui

percorsi si esauriscono entro la singola regione interessata. D'altro

canto, il criterio di accentrare a livello regionale le funzioni

amministrative del settore apparirebbe giustificato anche dalla

circostanza che i trasporti, da un lato, costituiscono uno strumento

essenziale per la gestione del territorio affidata essenzialmente

alla responsabilità delle regioni, le quali non possono, a tal fine,

non coordinarne l'esercizio, e dall'altro, formano un sistema

unitario, che richiede, parallelamente, un centro unitario di

gestione o almeno di indirizzo.

4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, con atto depositato

nell'imminenza dell'udienza, ha tenuto a ribadire:

a) che il provvedimento oggetto del conflitto attiene

all'esercizio di una linea ferroviaria in concessione, ad un settore,

cioè, delegato e non già trasferito, come risulterebbe

ulteriormente confermato dall'art. 84 d.P.R. n. 616/77 che

trasferisce le funzioni riguardanti le sole autolinee sostitutive di

quelle ferroviarie definitivamente soppresse e non anche di quelle

tuttora in esercizio;

b) che la fattispecie in questione non riguarda l'istituzione

di una linea sostitutiva, in quanto non comporta la soppressione di

alcuna corsa ferroviaria;

c) che le corse automobilistiche autorizzate rappresentano una

semplice modifica alle modalità di esercizio del servizio

ferroviario, e neppure di tutto il servizio, interessando soltanto

quello svolto in determinati momenti dei giorni feriali.

5. - All'udienza del 13 gennaio 1987 la Corte, al fine di

valutare il contesto territoriale, ed il sistema dei trasporti

pubblici nell'ambito del quale veniva ad inserirsi, o comunque ad

incidere, l'autolinea sostitutiva in questione, ordinava alle parti,

in via istruttoria, la produzione di documentazione cartografica

idonea ad evidenziare i servizi interessanti la zona ed il percorso

sul quale era stata autorizzata l'istituzione della nuova autolinea.

In seguito al deposito di tale documentazione la causa veniva

nuovamente discussa all'udienza del 21 giugno 1988. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Regione

Puglia ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello

Stato in relazione al provvedimento del Ministero dei Trasporti che

ha autorizzato la Società concessionaria della ferrovia del Gargano,

ad istituire due coppie di corse automobilistiche feriali,

sostitutive dell'esercizio ferroviario in concessione sul percorso

Cagnano - Sannicandro - Apricena - S. Severo - Zona industriale

di Foggia.

Secondo la ricorrente - in attuazione degli artt. 117 e 118

Cost., in base ai quali spettano alle regioni le funzioni

amministrative concernenti "le linee automobilistiche di interesse

regionale", sono loro state trasferite sia con il d.P.R. del 14

gennaio 1972, n. 5, sia con il successivo decreto presidenziale del

24 luglio 1977, n. 616, anche le funzioni riguardanti le autolinee

sostitutive di linee ferroviarie in concessione - il provvedimento

ministeriale impugnato sarebbe invasivo della sfera di competenza

regionale.

2. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, per il tramite

dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito preliminarmente,

l'inammissibilità del ricorso, nell'assunto che l'atto impugnato, in

quanto attinente alla gestione di una linea ferroviaria in

concessione, essendo diretto ad assicurarne l'esercizio nelle forme e

con le modalità ritenute più convenienti, rientrerebbe in un

settore (quello appunto delle linee ferroviarie in concessione) per

il quale i decreti presidenziali di trasferimento, n. 5 del 1972 e n.

616 del 1977, prevedono soltanto una delega di funzioni alle regioni,

con la conseguenza che, avuto riguardo alla norma attributiva di

competenza, non sarebbe ravvisabile un conflitto.

Quanto al merito, la Presidenza del Consiglio sostiene che, con

l'emanazione del provvedimento ministeriale impugnato, non si sarebbe

invasa la competenza regionale, dal momento che gli artt. 2 e 15 del

d.P.R. del 1972 e l'art. 86 del d.P.R del 1977, hanno conservato allo

Stato le attribuzioni nel settore delle linee ferroviarie in

concessione, onde per un semplice mutamento delle modalità

d'esercizio del servizio pubblico statale in concessione,

limitatamente ad una tratta della linea, come avvenuto con la

sostituzione de qua, non potrebbe parlarsi di competenza della

regione. Non si sarebbe difatti in presenza di un "nuovo" servizio di

trasporto automobilistico sostitutivo, del precedente come tale

rientrante nella materia delle linee automobilistiche regionali, ma

della variazione parziale delle modalità di esercizio di un servizio

pubblico, conservato allo Stato ex art. 86 del d.P.R. n. 616 del

1977.

3. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

del ricorso, perché, diversamente da quanto si sostiene dalla

Presidenza del Consiglio, il provvedimento impugnato non è in ogni

caso inquadrabile nell'ambito delle competenze delegate alle regioni,

non riguardando l'esercizio in sé e per sé della linea ferroviaria

in concessione, nel quadro cioè dei compiti elencati nell'art. 15

del d.P.R. del 1972, n. 5, bensì l'istituzione di una linea

automobilistica "sostitutiva" della ferrovia, cioè di una materia

espressamente trasferita alle regioni sia in base all'art. 1, secondo

comma lett. b), del d.P.R. del 1972, n. 5, sia in base all'art. 84

del d.P.R. del 1977, n. 616, i quali espressamente prevedono il

trasferimento alle regioni delle funzioni relative alle "linee

automobilistiche di servizio pubblico... anche se sostitutive di

linee... ferroviarie in concessione".

Quindi, anche a doversi prescindere dalla considerazione che, pur

se si trattasse di una funzione riguardante la ferrovia in

concessione in sé considerata, si sarebbe comunque in presenza di

una materia oggetto di delega c.d. impropria, effettuata cioè per

rendere possibile alle regioni l'esercizio organico delle competenze

trasferite, per cui, secondo quanto affermato dalla sentenza di

questa Corte n. 559 del 1988, sarebbe ugualmente ammissibile il

conflitto, va rilevato che, in ogni caso, per quel che riguarda "le

linee automobilistiche sostitutive" delle ferrovie in concessione, la

materia è stata espressamente trasferita da norme contenenti tale

particolare previsione. In proposito, va precisato che la

giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che per

"servizio automobilistico sostitutivo" deve intendersi non solo

quello istituito quando siano state soppresse alcune corse di quello

ferroviario, ma anche quando il servizio in parola sia "creato al

posto di corse ferroviarie che si sarebbero dovute o volute creare".

Inoltre, va rilevato che, sia il testo dell'art. 1 del d.P.R. del

1972, n. 5, che dell'art. 84 del d.P.R. del 1977, n. 616, limitano il

trasferimento alle regioni delle linee automobilistiche sostitutive,

alle ipotesi di ferrovie "definitivamente soppresse", sol per quel

che concerne le ferrovie dello Stato e non anche per le ferrovie in

concessione, ciò risultando in modo inequivoco dalla interpretazione

sia letterale che sistematica delle disposizioni citate, che non

contengono tale limitazione per quel che riguarda gli esercizi in

concessione, per i quali il trasferimento delle funzioni opera anche

se non ci sia definitiva soppressione della linea ferroviaria.

4. - Sulla base delle menzionate disposizioni contenute nei

decreti di trasferimento, il ricorso è anche fondato nel merito.

A seguito della istruttoria disposta da questa Corte è risultato,

conformemente a quanto del resto già ammesso in punto di fatto negli

scritti difensivi della Presidenza del Consiglio, che il

provvedimento impugnato, ha autorizzato, in adesione ad analoga

richiesta della Società concessionaria della ferrovia in questione,

ad istituire due coppie di corse su di una tratta sostanzialmente

coincidente con parte del percorso della linea ferroviaria predetta,

e, nella parte finale, addirittura coincidente con una linea di

spettanza dell'Azienda municipalizzata dei trasporti di Foggia e

quindi corse destinate a servire un traffico esclusivamente locale e

sul quale peraltro insistono altre linee automobilistiche di

competenza regionale.

È risultato inoltre che se alcune parti della tratta interessata

dalle linee automobilistiche "sostitutive", oggetto della

contestazione, sono percorse da linee automobilistiche di spettanza

dello Stato, trattasi di linee di gran turismo o comunque di

autolinee di interesse ultraregionale e destinate quindi a servire

correnti di traffico del tutto diverse, che interessano più regioni,

onde nessuna connessione di competenze, eventualmente derogativa del

regime di trasferimento, potrebbe essere vantata dallo Stato a

ragione di tale parziale coincidenza.

5. - Il provvedimento impugnato, per aver istituito autolinee

sostitutive di ferrovie in concessione, di interesse esclusivamente

locale, è perciò invasivo di competenze trasferite alle regioni e,

pertanto, deve essere annullato.