Sentenza n. 89/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorsi dei Presidenti delle Regioni

Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia, notificati rispettivamente l'8 e

il 22 agosto 1975, depositati in cancelleria il 26 agosto, il 4 e il 9

settembre 1975 ed iscritti ai nn. 26, 28 e 29 del registro 1975, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro per

l'industria 26 maggio 1975, recante "condizioni per il riconoscimento

dei corsi professionali abilitanti previsti dagli artt. 5 e 6 della

legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1977 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi gli avvocati Francesco Galgano per la Regione Emilia-Romagna,

Enzo Cheli per la Regione Toscana, Umberto Pototschnig per la Regione

Lombardia ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto in data 26 maggio 1975 (in G.U. 25 giugno 1975, n.

165), il Ministro per l'Industria, Commercio e Artigianato ha stabilito

"condizioni per il riconoscimento dei corsi professionali abilitanti,

la cui frequenza con esito positivo è prevista dagli artt. 5, n. 3, e

6, n. 3, della legge 11 giugno 1971, n. 426 (in alternativa al

superamento ed allo svolgimento di attività in proprio o prestazione

di opera per un dato periodo ed entro un certo tempo dalla domanda: ex

nn. I e 2 degli artt. 5 e 6 citati) come requisito per l'iscrizione nel

registro degli esercenti il commercio, di cui all'art. 1 della stessa

legge n. 426 del 1971.

2. - Avverso tale decreto hanno sollevato conflitto di attribuzione

le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia (con ricorsi notificati

l'8 ed il 22 agosto 1975), deducendo la violazione degli artt. 117 e

118 della Costituzione in relazione all'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 10 ("Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle

funzioni amministrative statali in materia di istruzione artigiana e

professionale"), in quanto la disciplina dei corsi in questione

rientrerebbe tra le funzioni, appunto, trasferite, come risulterebbe

dalla lett. h dell'art. 1 in connessione all'art. 7 del d.P.R. 1972

citato.

3. - Nei giudizi innanzi alla Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri ed ha preliminarmente dedotto la

inammissibilità dei ricorsi, sul rilievo che il d.m. 26 maggio 1975

denunziato sarebbe meramente esecutivo del precedente decreto dello

stesso Ministro 14 gennaio 1972 (contenente "regolamento di esecuzione

della legge 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio"), avverso il

quale le Regioni non avevano proposto impugnazione.

Nel merito ha contestato, comunque, che la regolamentazione dei

corsi per esercenti commerciali abbia attinenza alla materia

dell'istruzione artigiana e professionale, di competenza regionale.

4. - Con successive memorie, le Regioni hanno replicato alle

deduzioni dell'Avvocatura di Stato; ed, in particolare, la Lombardia ha

ribadito di aver, da parte sua, già provveduto a disciplinare i corsi

in discussione con proprie leggi n. 21 del 17 luglio 1972 e n. 93 del

16 giugno 1975. Considerato in diritto :

1. - In quanto i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo provvedimento

governativo, può disporsi la riunione dei relativi giudizi al fine

della decisione con unica sentenza.

2. - Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia sollevano -

come in narrativa detto - conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione al decreto del Ministro per l'Industria e Commercio

in data 26 maggio 1975, che stabilisce "condizioni per il

riconoscimento dei corsi professionali previsti dagli artt. 5, n. 3, e

6, n. 3, della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del

commercio".

Motivo fondamentale a tutti i ricorsi è la violazione degli artt.

117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 1 del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 10, che ha trasferito alle Regioni a Statuto ordinario

"le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di istruzione artigiana e professionale".

Sostengono, infatti, le ricorrenti che, tra le funzioni trasferite

(ex d.P.R. 1972 cit.), rientrano sicuramente anche quelle relative alla

disciplina dei corsi professionali per il commercio previsti dagli

artt. 5 e 6 della legge 1971, n. 426.

E ciò argomentano:

a) dalla dizione generica della lett. h dell'art. 1 del detto

d.P.R. che trasferisce, oltre a quelle esemplificativamente elencate

nelle precedenti lettere a-g, "ogni altra funzione in ordine alla

formazione ed addestramento professionale attualmente svolta dagli

organi centrali e periferici dello Stato" (e non da quelli soltanto

facenti capo al Ministero del Lavoro e della previdenza sociale);

b) dalla lettera, inoltre, del successivo art. 7 dello stesso

decreto che, tra le competenze statuali mantenute "ferme", non include

la disciplina della formazione professionale degli esercenti il

commercio.

3. - È preliminare l'esame dell'eccezione di inammissibilità dei

ricorsi formulata dall'Avvocatura dello Stato, in base al rilievo che

il d.m. 26 maggio 1975 impugnato sia atto meramente esecutivo del

precedente d.m. 14 gennaio 1972, dalle Regioni, a suo tempo, non

impugnato.

L'eccezione è destituita di fondamento.

Il d.m. 14 gennaio 1972 (contenente regolamento di esecuzione della

legge 1971, n. 426), con l'unica disposizione concernente i corsi per

gli esercenti il commercio (art. 20) - prescindendo da qualsiasi

riferimento a competenze dello Stato o della Regione in ordine alla

istituzione ed organizzazione dei corsi predetti - si limitava,

infatti, ad enunciare (il che non contestano le ricorrenti che il

Governo potesse fare) il principio secondo cui "i corsi debbono avere

per oggetto materie idonee al conseguimento della qualificazione

professionale".

Il successivo d.m. 26 maggio 1975 ha introdotto, invece, una

compiuta ed analitica regolamentazione (con indicazione, tra l'altro,

diretta e tassativa delle "materie di insegnamento") dei corsi in

questione e soprattutto ha attribuito al Ministro il potere del

relativo riconoscimento.

L'autonomia (rispetto al precedente d.m. 14 gennaio 1972) e la

novità di contenuto del d.m. 26 maggio 1975 è, pertanto, innegabile:

onde i ricorsi avverso tale ultimo provvedimento proposti sono,

senz'altro, ammissibili.

4. - Nel merito l'Avvocatura contesta - come detto - che i corsi

previsti dalla legge 426 del 1971, ai fini della iscrizione nel

registro degli esercenti il commercio, possano rientrare nella materia,

di competenza regionale, della "istruzione artigiana e professionale".

L'affermazione non può essere condivisa.

Occorre, invero, considerare la portata della "materia" in

argomento, avendo riguardo al concetto di "istruzione professionale",

quale presente al legislatore all'atto del trasferimento alle Regioni

delle funzioni relative, in adempimento del precetto costituzionale.

Il nucleo essenziale di tale concetto emerge, con sufficiente

chiarezza, dal dibattito sviluppatosi in sede dottrinale e nelle varie

occasioni di progettazioni normative.

In sostanza, deve ritenersi che l'istruzione in parola superi

l'ambito del concetto comunemente accolto in precedenza, in quanto ora

si caratterizza per la diretta finalizzazione all'acquisizione di

nozioni necessarie sul piano operativo per l'immediato esercizio di

attività tecnico-pratiche, anche se non riconducibili ai concetti

tradizionali di arti e mestieri.

E sotto tale profilo si distingue dalla istruzione in senso lato,

attinente all'ordinamento scolastico e - tranne le limitate e

transitorie competenze regionali ex art. 4 d.P.R. 1972, n. 10 -, di

competenza statale; la quale, pur se impartisce conoscenze tecniche

utili per l'esercizio di una o più professioni, ha come scopo la

complessiva formazione della personalità.

Tale, dunque, essendo la portata della materia "istruzione

professionale" di competenza regionale, è evidente come non possa

considerarsi ad essa estranea la regolamentazione dei corsi ex lege

1971, n. 426; i quali, appunto, non risultano rivolti ad una formazione

culturale di tipo generale, sibbene a fornire precisamente quelle

cognizioni tecnico-pratiche (come le conoscenze merceologiche)

necessarie per l'esercizio dell'attività di commerciante.

Sotto altro profilo, non rileva, poi, che i corsi suddetti si

rivolgano a "soggetti che sono imprenditori autonomi": giacché la

tesi, sostenuta dalla Avvocatura dello Stato, che vuole accolta, dal

decreto di trasferimento 1972, n. 10, menzionato, una nozione

restrittiva della "istruzione professionale", nel senso che sia

riferibile ai soli lavoratori dipendenti, è smentita dalle

disposizioni del decreto stesso che testualmente attribuiscono alle

Regioni "ogni altra funzione in ordine alla formazione ed addestramento

professionale" (art. 1 lett. h) e comunque non includono, tra le

competenze mantenute ferme allo Stato (art. 7), la disciplina della

formazione professionale degli esercenti di commercio.

5. - Un limite alla competenza delle Regioni relativamente alla

regolamentazione dei corsi di che si discute, tuttavia, sussiste; ed

attiene precisamente alla fase della valutazione del risultato della

frequenza ai corsi stessi.

Tale valutazione, infatti, pur ponendosi come momento terminale del

procedimento formativo, esorbita dall'ambito della istruzione

professionale (analogamente a quanto è stato ritenuto per

l'accertamento di idoneità che conclude il tirocinio di conduttori di

generatori di vapore: cfr. sentenza Corte 1976, n. 216), inserendosi,

con carattere di diretta strumentalità, nell'ambito, invece, di

materia non compresa nell'art. 117 della Costituzione: in particolare,

nella specie, nella materia del "commercio", di competenza statuale.

Ciò in quanto la verifica dell'esito di positiva frequenza ai

corsi anzidetti si risolve nella attribuzione di un titolo, che (al

pari del superamento dell'esame presso le Camere di Commercio di cui al

n. 1 degli stessi artt. 5 e 6 della legge n. 426 del 1971) abilita -

per la via mediata dell'iscrizione nel registro (che non comporta, per

altro, ulteriori controlli) - all'esercizio dell'attività commerciale

nell'intero territorio dello Stato.

6. - Consegue dalle premesse innanzi poste che il decreto

ministeriale in discussione - in quanto, appunto (con la riserva allo

Stato del potere di riconoscimento dei corsi per esercenti il commercio

e la diretta disciplina della relativa organizzazione) incide sulla

materia della "istruzione professionale" di cui all'art. 117 della

Costituzione - debba essere annullato.

Eccezion fatta per le disposizioni che esorbitano dalla materia

sopradetta, per inserirsi in quella del "commercio": quali sono,

appunto, la disposizione, contenuta nell'art. 5, concernente la

composizione della commissione che deve procedere al colloquio finale

con il candidato, e quella contenuta nell'art. 2, relativa alla previa

comunicazione del programma di svolgimento dei corsi - con la facoltà

del Ministro di chiederne modifiche od integrazioni - la quale rende

possibile allo Stato di controllare preventivamente che le materie di

insegnamento, che spetta alle Regioni stabilire, siano, per quel che si

è in precedenza precisato, "idonee al conseguimento della

qualificazione professionale".

7. - Ciò vale, per altro, limitatamente alla Regione Lombardia; la

quale, dopo l'attuato trasferimento ex d.P.R. 1972, n. 10, citato, ha

concretamente legiferato nella materia della istruzione artigiana e

professionale, anche per quanto attiene ai corsi de quibus.

Nei confronti delle altre Regioni, che non hanno ancora esercitato

la potestà normativa, il decreto impugnato continua, invece, a

spiegare i suoi effetti, tranne che per il capoverso dell'art. 1,

concernente il potere amministrativo di istituzione e riconoscimento

dei corsi in oggetto: in relazione al quale la competenza dell'organo

regionale si sostituisce a quella dell'organo statale

(indipendentemente dall'emanazione di leggi, da parte della Regione)

per effetto del trasferimento di funzioni operato dal d.P.R. n. 10 del

1972 citato.