Sentenza n. 89/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

11, 12, 16, 28, commi primo, secondo, quarto, e 51 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 639 (imposta comunale sulla pubblicità e diritti

sulle pubbliche affissioni), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 16 dicembre 1974 dal pretore di Mestre nel

procedimento civile vertente tra Tagliacozzo Sergio e il Comune di

Venezia, iscritta al n. 116 del registro ordinanze 1975 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 del 4 giugno 1975;

2) ordinanza emessa il 4 ottobre 1976 dal pretore di Livorno nel

procedimento civile vertente tra Nardini Alessandro e Ivana ed il

Comune di Livorno, iscritta al n. 716 del registro ordinanze 1976 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10 del 12

gennaio 1977;

3) ordinanza emessa il 31 marzo 1977 dal pretore di San Donà di

Piave nel procedimento civile vertente tra Boldrin Eugenio e il Sindaco

di Venezia, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 169 del 22

giugno 1977.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1979 il Giudice relatore

Michele Rossano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1) Con ricorso 14 agosto 1974 al pretore di Mestre Sergio

Tagliacozzo propose opposizione, ai sensi dell'art. 9 legge 3 maggio

1967, n. 317, avverso l'ordinanza 6 luglio 1974, con la quale il

Sindaco di Venezia gli aveva ingiunto di pagare la somma di lire

diecimila quale sanzione per la violazione degli artt. 9 e 10 del

regolamento comunale per il servizio delle pubbliche affissioni -

riferiti agli artt. 106 e seguenti legge 3 marzo 1934, n. 383 - per

avere affisso in Mestre, Via Caneve, senza autorizzazione, tre

manifesti, ciascuno delle dimensioni di metri 0,70 per 0,50, contenenti

l'avviso della pubblicazione e della vendita, davanti alle scuole, del

bollettino n. 2 degli organismi autonomi degli studenti.

Con lo stesso atto introduttivo il ricorrente sollevò la questione

di legittimità costituzionale degli artt. 1, 28, commi primo, secondo

e quarto, e 51 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639, "nella parte in cui

sottopongono alla disciplina prevista per la pubblicità commerciale

anche le forme di propaganda ideologica, senza distinzione di sorta,

perché incompatibili con i principi contenuti negli artt. 21 e 53,

comma primo, della Costituzione".

Con ordinanza 16 dicembre 1974 il pretore di Mestre ha ritenuto

rilevante ai fini della decisione della causa e non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata

dall'opponente.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 145 del

4 giugno 1975.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le parti

private.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato Generale dello Stato, con atto

depositato il 15 maggio 1975, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

2) Con ricorso 15 gennaio 1975 al pretore di Livorno Alessandro e

Ivana Nardini proposero opposizione avverso l'ordinanza 24 dicembre

1974, con la quale il Sindaco di Livorno aveva a loro ingiunto il

pagamento della somma di lire trentamila per la violazione dell'art.

13 regolamento dell'imposta comunale sulla pubblicità, perché

Alessandro Nardini il 6 agosto 1974 "alla guida dell'autovettura Fiat

500 targata LU 108971, transitava in via Garibaldi effettuando

pubblicità fonica con slogan politici del partito Stella Rossa, senza

aver pagato la relativa imposta all'Ufficio comunale competente"; e

Ivana Nardini era chiamata a rispondere, in solido, della infrazione

nella sua qualità di proprietaria dell'autovettura.

Con ordinanza 4 ottobre 1976 il pretore di Livorno ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 11, 12 e 16 d.P.R.

n. 639 del 1972, in riferimento agli artt. 3, 21 e 53, comma primo,

della Costituzione, ritenendola rilevante ai fini della decisione della

causa e non manifestamente infondata.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 10 del

12 gennaio 1977.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le parti

private e non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

3) Con ricorso 22 dicembre 1975 al pretore di San Donà di Piave

Eugenio Boldrin propose opposizione, ai sensi dell'art. 9 legge 3

maggio 1967, n. 317, avverso l'ordinanza 21 ottobre 1975, con la quale

il Sindaco di Venezia gli aveva ingiunto di pagare la somma di lire

diecimila, quale sanzione per infrazione degli artt. 1, 10 del

regolamento comunale per il servizio delle pubbliche affissioni e degli

artt. 106 e seguenti legge 3 marzo 1934, n. 383, per "aver disposto

l'affissione, in diversi punti della zona di Cavallino, Ca' di Valle,

Ca' Ballarin, Ca' Pasquali, Ca' Savio, Treporti e Punta Sabbioni, di n.

60 manifesti di cm. 70 x 100 dal titolo "Referendum abrogativo delle

leggi autoritarie sull'aborto - Comitato per il Referendum - Via

Felisati 04 - tel. 982653" senza autorizzazione del Sindaco".

Nello stesso atto l'opponente propose la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 28 e 51 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639 - del

quale costituiva normativa di esecuzione il regolamento comunale per il

servizio delle pubbliche affissioni - in riferimento agli artt. 21 e 53

della Costituzione.

Con ordinanza 31 marzo 1977 il pretore di San Donà di Piave ha

ritenuto rilevante, ai fini della decisione della causa, e non

manifestamente infondata la questione - proposta dall'opponente -

concernente la "legittimità costituzionale degli artt. 1 e 28, commi

primo e quarto, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639, nella parte in cui

subordinano ad una autorizzazione comunale ed al pagamento di una

imposta le forme di propaganda ideologica effettuata a cura diretta

degli interessati e senza fine di lucro", in riferimento agli artt. 21,

comma primo, e 53, comma primo, della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 169 del

22 giugno 1977.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le parti

private.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato Generale dello Stato, con atto

depositato il 12 luglio 1977, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi vanno riuniti in quanto hanno per oggetto

questioni in parte identiche.

Secondo il pretore di Mestre gli artt. 1, 28, commi primo, secondo

e quarto, e 51 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639 (Imposta comunale sulla

pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni) - nella parte in cui

sottopongono alla disciplina prevista per la pubblicità commerciale

anche le forme di propaganda ideologica effettuata a cura diretta degli

interessati e senza fini di lucro, mediante affissione di manifesti -

sarebbero in contrasto con gli artt. 21 e 53, comma primo, della

Costituzione perché, prescrivendo l'autorizzazione discrezionale del

Comune ed il pagamento di imposta, renderebbero più difficile e, a

volte, impossibile la libera manifestazione del pensiero e

prevederebbero l'imposizione di un tributo senza che vi sia

manifestazione di reddito o di spesa che giustifichi tale imposizione.

Ad avviso del pretore di San Donà di Piave i citati artt. 1 e 28,

commi primo e quarto, d.P.R. n. 639 del 1972 - nella parte sopra

specificata - violerebbero l'art. 21 della Costituzione, che riconosce

ad ogni persona il diritto soggettivo di manifestare, in qualsiasi

forma, la propria ideologia; e l'art. 53 della Costituzione medesima,

dato che colpirebbero attività nelle quali non potrebbe ravvisarsi

alcuna manifestazione di capacità contributiva.

Il pretore di Livorno ha denunciato la violazione degli artt. 3, 21

e 53, comma primo, della Costituzione da parte degli artt. 11, 12,16

citato d.P.R. n. 639 del 1972, che renderebbero impossibile la

manifestazione e la divulgazione del pensiero perché assoggetterebbero

ad imposta le forme di pubblicità ideologica effettuata con l'uso di

autoveicoli muniti di mezzi sonori, a cura diretta degli interessati e

senza fini di lucro.

2. - Relativamente alle ordinanze del pretore di Mestre e di San

Donà di Piave, che secondo l'ordine logico si esaminano

congiuntamente, va considerato che la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 28, primo, secondo e quarto comma, e 51

del d.P.R. n. 639 del 26 ottobre 1972, nella parte in cui sottopongono

alla disciplina prevista per la pubblicità commerciale anche la forma

di propaganda ideologica, in riferimento agli artt. 21 e 53, comma

primo, della Costituzione, fu sollevata dalla parte nei ricorsi contro

le ordinanze del sindaco di Venezia di pagare la somma di lire

diecimila per violazione degli artt. 9 e 10 del regolamento comunale.

Nelle ordinanze la questione, sotto gli aspetti precisati, fu ritenuta

rilevante e non manifestamente infondata in quanto, ai termini

dell'art. 3 del d.P.R. suindicato, il regolamento e le tariffe per

l'applicazione sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche

affissioni erano deliberati dal Consiglio comunale, con la conseguenza

che dalla pronuncia di illegittimità delle norme denunciate sarebbe

derivata l'illegittimità degli artt. 9 e 10 del regolamento comunale e

dell'ordinanza. Tale questione non è fondata.

3. - Questa Corte, con la sentenza n. 1 del 5 giugno 1956, affermò

che il quinto comma dell'art. 113 del t.u. delle leggi di pubblica

sicurezza n. 773 del 18 giugno 1931, il quale disponeva che "le

affissioni non possono farsi fuori dei luoghi destinati dall'autorità

competente", non era in contrasto con l'art. 21 della Costituzione né

con altra norma costituzionale. Tale principio affermò in coerenza con

l'altro, posto in risalto nella sentenza stessa, che una disciplina

delle modalità di esercizio di un diritto, in modo che l'attività di

un individuo, rivolta al perseguimento dei propri fini, si concili con

il perseguimento dei fini degli altri, non è da considerare di per sé

violazione o negazione del diritto. Tali concetti furono espressamente

richiamati nella sentenza n. 48 del 1964, la quale affermò che

l'obbligo degli artt. 1 e 8, comma quarto, della legge n. 212 del 4

aprile 1956 di affiggere manifesti soltanto negli spazi a ciò

destinati dal Comune non toccava minimamente il diritto di manifestare

il proprio pensiero, né comportava violazione del diritto di usare i

mezzi che ne realizzavano la diffusione. E ciò, in quanto dette norme,

che si limitavano a disciplinare il diritto, apparivano estrinsecazione

di un potere del legislatore ordinario, del quale la Corte, in

riferimento a varie fattispecie e con ripetute e costanti pronunce,

aveva riconosciuto la piena legittimità sempre che il diritto

attribuito dalla Costituzione non fosse stato snaturato. Tali generali

considerazioni, espresse in questione concernente il divieto penalmente

sanzionato di affissione dei manifesti di propaganda elettorale fuori

degli spazi stabiliti dal Comune, furono ribadite con la sentenza n.

129 del 24 giugno 1970, che le ritenne appropriate ed applicabili al

caso di contravvenzione per affissione di un manifesto fuori degli

spazi a ciò destinati non per propaganda elettorale. E nella stessa

sentenza le ragioni di consentire l'affissione di manoscritti e

stampati solo negli appositi spazi furono ravvisate nella esigenza di

considerare altri interessi pubblici di primaria considerazione, come

la sicurezza della viabilità, la tutela dei monumenti, dell'estetica

cittadina, del paesaggio.

4. - In coerenza con tali principi, affermati con giurisprudenza

costante, deve ritenersi che non siano in contrasto con l'art. 21 della

Costituzione gli artt. 1 e 28, primo e secondo comma, del d.P.R. n. 639

del 1972 in quanto dispongono che le pubbliche affissioni costituiscono

servizio di esclusiva competenza comunale e i diritti sulle pubbliche

affissioni si applicano ai manifesti, avvisi e fotografie, di qualunque

materia costituiti, esposti a cura del Comune negli spazi riservati

dallo stesso nell'ambito del proprio territorio. Ma la questione è

stata ritenuta non manifestamente infondata dai pretori in quanto le

suindicate disposizioni e il quarto comma dell'art. 28 sarebbero in

contrasto con l'art. 21, primo comma, e 53, primo comma, della

Costituzione, nella parte in cui subordinano ad una autorizzazione

comunale ed al pagamento di un'imposta le forme di propaganda

ideologica a cura diretta degli interessati e senza motivo di lucro.

Anche sotto tali aspetti non esiste contrasto.

Il quarto comma dell'art. 28 del d.P.R. n. 639 del 1972 dispone che

"il Comune può tuttavia consentire l'affissione diretta da parte degli

interessati, in spazi di loro pertinenza, di manifesti e degli altri

mezzi di cui al precedente comma; in tal caso è dovuto il pagamento

della relativa imposta sulla pubblicità in misura pari ai diritti

sulle pubbliche affissioni ridotti del cinquanta per cento". Il limite

della discrezionalità nell'osservanza dell'obbligo di gestire il

pubblico servizio è segnato dall'interesse pubblico che nelle singole

fattispecie il Comune deve tutelare (cfr. sentenza n. 129 del 24 giugno

1970, retro cit.), in connessione con l'interesse privato

all'affissione in luogo di sua pertinenza. E l'art. 37 dello stesso

d.P.R., nell'ovvio presupposto di una richiesta da parte

dell'interessato, stabilisce che "la giunta comunale, sentita la locale

commissione edilizia, determina, previo consenso dei proprietari, gli

spazi in cui è consentita l'affissione. Qualora non sia possibile tale

determinazione mediante accordo fra il Comune e i proprietari, ad essa

provvede il Prefetto, sentito l'Ufficio del Genio Civile e la

Sovraintendenza alle antichità e belle arti, il quale determinerà

anche la misura dell'indennizzo. Nei locali degli uffici delle

pubbliche affissioni devono essere esposti, in modo da potersi

facilmente consultare dal pubblico, la tariffa del servizio ed un

elenco sul quale devono essere indicati gli spazi destinati alle

affissioni e la categoria alla quale gli spazi stessi appartengono".

Per siffatta complessa normativa, che concerne l'ambito del

servizio di affissioni in tutto il territorio comunale, la

discrezionalità del Comune, prevista dal citato quarto comma dell'art.

28 del d.P.R. n. 639 del 1972, non è affatto incensurabile, ma è

soggetta, secondo i principi dell'ordinamento, al sindacato del giudice

competente.

5. - Quanto poi al parametro dell'art. 53 della Costituzione, va

considerato che i limiti di applicabilità rispetto a tale articolo,

che questa Corte ha già avuto occasione di indicare (cfr. sentenze n.

30 del 1964; n. 128 del 1966; nn. 23 e 97 del 1968; n. 85 del 1969; n.

91 del 1972; n. 201 del 1975; n. 62 del 1977) non sono stati

specificamente contestati, assumendosi soltanto che la propaganda

ideologica, in luoghi diversi da quelli riservati per l'affissione dai

Comuni, deve essere esente da tributi.

6. - Occorre appena rilevare che non è appropriato il riferimento

alla sentenza n. 131 del 1973 di questa Corte, contenuto nell'ordinanza

del pretore di Mestre. Tale sentenza, richiamati i principi in tema di

pubblicità affine, si riferisce all'ipotesi diversa della pubblicità

affine speciale, eseguita dai diretti interessati in via ambulante.

7. - È invece fondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 12 del d.P.R. n. 639 del 26 ottobre 1972 in riferimento agli

artt. 3, 21 e 53 Cost., sollevata dal pretore di Livorno.

Questa Corte, con la sentenza 16 luglio 1973, n. 131, dichiarò: 1)

l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, legge 5 luglio 1961, n.

641, in relazione all'art. 2, commi secondo e terzo, della stessa

legge, nella parte in cui assoggettava ad imposta anche le forme di

propaganda ideologica effettuata senza fini di lucro, a diretta cura

degli interessati; 2) ai sensi dell'art. 27 legge 11 marzo 1953, n. 87,

l'illegittimità costituzionale dell'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 639, limitatamente alla parte in cui assoggettava ad imposta

anche le forme di pubblicità ideologica effettuata a cura diretta

degli interessati senza motivi di lucro.

Affermò che sussisteva il prospettato contrasto con gli artt. 21 e

53, comma primo, della Costituzione, perché la norma denunciata

colpiva anche quelle forme di propaganda meramente ideologica

effettuata, senza fini di lucro, a cura diretta dell'interessato, come

l'esporre un cartello o il distribuire personalmente manifestini, nelle

quali non era dato ravvisare alcuna manifestazione di reddito o di

spesa che giustificasse l'imposizione stessa.

E da ritenere, sul piano razionale, che anche la propaganda

ideologica effettuata mediante circolazione di persone con automobile e

senza fini di lucro non sia di per sé manifestazione di un reddito o

di una spesa che giustifichi l'imposizione del tributo per pubblicità.

Deve quindi dichiararsi, per simiglianza di situazioni

giuridicamente rilevanti ai termini dell'art. 3, primo comma, Cost.,

l'illegittimità dell'art. 12 (tariffe per la pubblicità effettuata

con veicoli in genere) dello stesso d.P.R. citato, in riferimento agli

articoli della Costituzione sopra menzionati.

Non è invece fondata la questione di legittimità dell'art. 11

(tariffa per la pubblicità effettuata con veicoli pubblicitari) e

dell'art. 16 (tariffa per pubblicità sonora effettuata a mezzo di

apparecchi da posti fissi) dello stesso d.P.R. in riferimento agli

artt. 3, 24 e 53, comma primo, Cost. perché, per il loro contenuto,

non escludono una manifestazione di reddito che consenta l'imposizione

di un tributo.