Sentenza n. 89/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 50, comma

primo, n. 3, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della

docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché

sperimentazione organizzativa e didattica) e 5, comma terzo, della

legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento

della docenza universitaria) promossi con ordinanze emesse il 7 e il 17

dicembre 1984 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -

Sezione staccata di Catania - sui ricorsi proposti da Falsaperla

Antonino ed altri, da Biondi Roberto, da Bonomo Virgilio, da Riggi

Francesco, da Sorge Giovanni, da Lattuada Marcello e da Filetti

Stefania contro il Ministero della pubblica istruzione, iscritte ai nn.

da 374 a 380 del registro ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 208 bis del 1985.

Visto l'atto di costituzione di Pennisi Giovanni ed altri nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

udito l'avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Alcuni aiuti e assistenti della clinica neurologica

dell'Università di Catania - aventi anche la qualifica di ricercatori

universitari confermati - hanno impugnato presso il Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, i

provvedimenti ministeriali che li avevano esclusi dalla partecipazione

alla seconda tornata dei giudizi d'idoneità a professore associato. Il

Tribunale, con ordinanza 7 dicembre 1984 (n. 374, r.o. 1985), avendo

respinto nel merito la prima censura volta a negare il carattere

restrittivo dell'art. 50, n. 3, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 e

l'applicazione di esso in via estensiva ed analogica ai ricorrenti, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale di tale norma e

dell'art. 5, terzo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 "nella

parte in cui non contemplano, tra le qualifiche da ammettere ai giudizi

d'idoneità a professore associato, gli aiuti e gli assistenti dei

policlinici e delle cliniche universitarie che di fatto abbiano svolto

attività triennale di ricerca e didattica".

Tale questione è stata sollevata sotto il profilo della violazione

dell'art. 3 della Costituzione, per avere le norme impugnate

irragionevolmente escluso dai giudizi d'idoneità le anzidette

categorie, ammettendo invece - tra gli altri - i tecnici laureati che

abbiano svolto attività didattica e scientifica. Secondo il giudice a

quo, l'irrazionalità della disciplina sarebbe tanto maggiore, in

quanto i tecnici laureati funzionalmente non avrebbero dovuto svolgere

attività didattica e scientifica, ma possono averla svolta solo di

fatto e contra jus, mentre gli aiuti e gli assistenti delle cliniche

universitarie funzionalmente svolgono la suddetta attività, ritenuta

discriminatoriamente solo nel primo caso requisito idoneo al

conseguimento dell'ammissione al giudizio di idoneità a professore

associato.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

Nelle note depositate si osserva in proposito che la legge delega

21 febbraio 1980, n. 28, aveva, tra l'altro, il duplice scopo di

riordinare lo stato giuridico dei docenti di ruolo - inquadrandoli

nelle due figure di professori ordinari e straordinari e di professori

associati a seconda della posizione rivestita - e di far cessare il

cosiddetto precariato universitario, collocando tutte le varie

componenti non di ruolo (contrattisti, assegnisti, borsisti, ecc.) nel

ruolo dei ricercatori appositamente creato ex novo. Il decreto delegato

n. 382 dell'11 luglio 1980, negli artt. 50 e 58, ha dato attuazione a

tali principi ammettendo alla tornata dei giudizi di idoneità per

associato e per ricercatore, rispettivamente, solo i docenti di ruolo

(o stabilizzati) e solo il personale universitario non di ruolo.

3. - Si sono costituite anche le parti private, chiedendo che la

questione sia dichiarata fondata.

Nelle deduzioni depositate, a sostegno dell'illegittimità

costituzionale delle norme impugnate si osserva che il legislatore, nel

procedere al riordino della docenza universitaria, ha stimato di

prendere in considerazione la situazione di fatto del tutto particolare

dei tecnici laureati, i quali istituzionalmente sono chiamati a

svolgere attività strumentale e servente in favore del personale

docente universitario nell'esercizio della didattica e della ricerca

scientifica. Per detta categoria la legge di delega (art. 5, L. 21

febbraio 1980, n. 28) e, più estesamente, la legge delegata (art. 50,

n. 3, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382) consentono l'ammissione ai giudizi

d'idoneità a professore universitario di ruolo - fascia degli

associati - purché di fatto si sia svolta attività didattica e di

ricerca scientifica, debitamente comprovata dalla competente facoltà

universitaria. Viceversa - in violazione del principio di uguaglianza -

per gli assistenti e per gli aiuti dei ruoli dei policlinici e delle

cliniche universitarie, assunti per sopperire ai servizi di diagnosi e

cura - svolti in via strumentale per lo svolgimento della istituzionale

attività didattica e di ricerca scientifica - il legislatore ha

escluso lo stesso beneficio accordato ai tecnici laureati dagli artt.

5, L. 28/1980 e 50, n. 3, d.P.R. n. 382/1980, nonostante che i primi,

a differenza dei secondi, abbiano svolto in base alle mansioni inerenti

alla qualifica di assunzione attività didattica e di ricerca

scientifica oggettivamente più qualificata, dopo aver superato un

pubblico concorso di ammissione, del tutto pari a quello per la nomina

ad assistente ordinario.

4. - Identica questione è stata sollevata dal T.A.R. per la

Sicilia, sezione di Catania, con altre sei ordinanze in data 17

dicembre (nn. 375-380, r.o. 1985).

Anche nei giudizi Così promossi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate non

fondate.

Non si sono costituite, invece, parti private. Considerato in diritto :

5. - I giudizi promossi con le ordinanze in epigrafe, data la

identità delle questioni dedotte, possono essere riuniti e decisi

congiuntamente.

6. - La questione prospettata nelle ordinanze consiste nello

stabilire se l'art. 50, n. 3 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 e l'art.

5, terzo comma, n. 3, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 contrastino

con l'art. 3 della Costituzione, in quanto non contemplano, tra le

qualifiche da ammettere, in via transitoria, ai giudizi d'idoneità a

professore associato, gli aiuti e gli assistenti dei policlinici e

delle cliniche universitarie, che di fatto abbiano svolto attività

triennale di ricerca e di didattica. Ciò per la differenza di

trattamento di dette categorie rispetto a quella dei tecnici laureati

(che abbiano svolto per pari periodo attività di ricerca e didattica),

i quali sono ammessi ai giudizi d'idoneità a professore associato.

In particolare, le fattispecie sottoposte all'esame del Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania (eccettuate

quelle relative ai giudizi iscritti sub i numeri 377, 379 e 380/85),

erano state determinate dalla esclusione di medici interni, aiuti e

assistenti di quel policlinico e della clinica universitaria di

neurologia, dalla partecipazione alla seconda tornata del giudizio di

idoneità a professore universitario di ruolo, fascia degli associati,

bandita con dd.mm. 26 aprile e 10 ottobre 1983.

Sulla prospettazione (e sulla sostanza) della questione non incide

l'art. 9 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, che, interpretando

autenticamente l'art. 50 del d.P.R. n. 382 del 1980, dichiara la

tassatività dell'indicazione di coloro che possono essere inquadrati,

a domanda, previo giudizio di idoneità, nel ruolo dei professori

associati e pone il divieto dell'assimilazione o dell'equiparazione di

altre categorie.

Questo precetto non altera, né modifica, infatti, i termini della

questione di costituzionalità, sollevata dal Tribunale amministrativo

regionale; anzi, li rafforza. Prescrivendo la non estensibilità delle

categorie ammesse ai giudizi di idoneità a professore associato, esso

dà alla formulazione ipotetica dei motivi di incostituzionalità del

giudice a quo il crisma della valutazione conforme della legge.

Non sorge, quindi, problema di restituzione degli atti a tale

giudice per un nuovo esame della rilevanza della questione in relazione

alla legge sopravvenuta.

7. - L'ammissione al giudizio di idoneità dei tecnici laureati non

era prevista nel disegno di legge di delegazione al governo per il

riordinamento della docenza universitaria; essa fu inserita con

emendamenti formulati in sede parlamentare, accolti con largo consenso

dalle parti politiche (cfr. Camera dei deputati, Atto n. 810, VIII

legislatura, pagg. 6264-6266).

Il progetto governativo si ispirava - secondo la presentazione del

Ministro della pubblica istruzione proponente - all'esigenza di colmare

il "prolungato vuoto di una normativa adeguata all'acutezza del

problema", caratterizzato anche dal blocco del corpo docente, blocco

che aveva determinato l'insorgere di un "imponente e multiforme

precariato", ammesso nelle strutture universitarie in base a titoli

diversi.

Alla lunga inerzia si intendeva provvedere dando una definitiva

configurazione alle molteplici situazioni: in questo quadro, gli

emendamenti che estendevano l'ammissione dei tecnici laureati ai

giudizi transitori di idoneità, venivano giustificati dalla identità

della loro figura con quella degli assistenti del ruolo ad esaurimento,

per l'attività didattica da essi svolta e per la nomina conseguita a

seguito di concorso (Atti cit. pag. 6266).

Nella discussione al Senato il ministro per la pubblica istruzione

si dichiarò contrario all'estensione, rilevando che il ruolo dei

tecnici laureati "è disciplinato normativamente come ruolo non

docente"; "né il riferimento al requisito dell'attività didattica e

scientifica risulta idoneo ad identificare condizioni oggettivamente

verificabili" (Senato della Repubblica, Giunte e commissioni, atto n.

77 del 31 gennaio 1980, pagg. 14 e 15).

In quella stessa sede, le "condizioni oggettive", furono subito

dopo fissate, in apposito emendamento, con la determinazione del

periodo di tempo (triennio) nel quale l'attività scientifica e

didattica doveva essere svolta e nella connessa documentazione,

affidata al preside della facoltà, con riferimento ad atti risalenti

al periodo dell'effettivo svolgimento dell'attività stessa.

8. - Siffatti requisiti, di ordine sostanziale, cronologico e

documentale, furono espressamente sanciti nell'art. 5, terzo comma, n.

3, della legge di delegazione (n. 28 del 1980), e nell'art. 50, n. 3

della legge delegata n. 382, che fissarono anche l'anno accademico

1979-80 come periodo di termine finale per lo svolgimento (triennale)

dell'attività didattica e scientifica.

Entrambe queste norme sono state sospettate di incostituzionalità

dalle ordinanze del Tribunale amministrativo siciliano, per violazione

del principio di uguaglianza e per irragionevolezza della disciplina

(art. 3 Cost.): l'accesso al giudizio di idoneità non poteva essere

negato ai medici interni (aiuti e assistenti) dei policlinici e delle

cliniche universitarie, dal momento che essi, proprio in ragione della

loro qualifica, erano chiamati a svolgere attività didattica e

scientifica, oltre che di diagnosi e di cura; mentre tali attività

erano svolte dai tecnici laureati, de facto et contra jus (non in

conformità, dunque, della qualifica e dei loro compiti istituzionali).

Osserva la Corte che, secondo la l. 3 novembre 1961, n. 1255

("Revisione dei ruoli organici del personale non insegnante delle

Università"), - la quale istitul' presso il ministero della pubblica

istruzione il ruolo dei tecnici laureati -, questi erano destinati a

svolgere i loro compiti presso gli "istituti delle facoltà o scuole,

dotati di attrezzature scientifico-didattiche di particolare

complessità" e, prevalentemente, presso quelli, le cui attrezzature

servissero "alle attività didattiche e scientifiche di più cattedre".

Tale funzione strumentale e coadiuvante dell'attività dei tecnici

laureati, rispetto a quella didattica e scientifica svolta dal

personale docente, è confermata e precisata dal d.P.R. n. 382 del

1980 (art. 35).

9. - Alla stregua di questa normativa la censura di

incostituzionalità appare fondata: la "ratio", innanzi precisata,

della estensione del beneficio ai tecnici laureati (svolgimento di

attività scientifica e didattica assistita da specifici requisiti),

ricorre - e con puntuale legittimazione - nei confronti dei medici

interni dei policlinici e delle cliniche universitarie, i quali abbiano

conseguito la qualifica di assistente (alcuni di essi sono pervenuti a

quella di aiuto), a seguito di pubblico concorso, se, entro l'anno

accademico 1979/1980, abbiano svolto per un triennio attività

didattica e scientifica, da comprovare con le rigorose modalità già

indicate.

In sede parlamentare (cfr. Atti della Camera dei deputati cit.,

pag. 6265) fu posta in evidenza la posizione dei medici interni, con la

qualifica di assistente: figure "equiparate in ogni momento della loro

attività lavorativa agli assistenti universitari", anche per le

modalità della nomina, avvenuta dopo l'espletamento di procedura

concorsuale pubblica, "che ha ricalcato fedelmente quella prevista per

gli assistenti ordinari, sia come prova di esame, sia come composizione

delle commissioni". Dagli atti parlamentari non emerge alcun elemento

che illumini la mancata applicazione a questa categoria del beneficio

esteso ai tecnici laureati, pure per essa proposto: mentre, nella

discussione del progetto al Senato, il ministro per la pubblica

istruzione (Senato, Atto cit.) si dichiarò contrario all'emendamento

estensivo, assumendo peraltro l'impegno di affrontare la questione in

sede di riforma della facoltà di medicina.

10. - Questa Corte ha già avuto occasione di toccare il tema della

natura e della consistenza della categoria dei medici interni

universitari, anteriormente alla normativa posta dalla L. n. 28 e dal

d.P.R. n. 382 cit., che, rispettivamente nell'art. 7 lett. h) e

nell'art. 58, comma primo, lett. i), ne hanno previsto l'inquadramento,

previo giudizio di idoneità, nella fascia dei ricercatori

universitari. Nella sentenza 22 febbraio 1985, n. 46, è stato

individuato nell'"autodeterminazione discrezionale delle singole

università" il fondamento della disciplina delle diverse modalità di

reclutamento degli appartenenti a questa categoria, verificatesi nella

prassi di taluni atenei (delibera del consiglio di amministrazione

dell'Università o del consiglio di facoltà, ovvero pubblico concorso,

talora con l'intervento del consiglio di amministrazione).

Le carenze normative ed amministrative del settore, alle quali già

si è fatto cenno, e le conseguenti disfunzioni dell'apparato dettero

luogo, tra l'altro, anche a gravi deficienze di personale medico

qualificato, soprattutto a seguito della soppressione dell'assistentato

(1973), senza la contestuale previsione (ed attuazione) di una

alternativa fonte di provvista. Questa ed altre cause di disfunzione

del sistema, in bilico tra vecchio e nuovo, - che ebbero larga eco

nelle sedi governativa e parlamentare, in occasione dell'esame del

ricordato progetto di riordinamento della docenza - indussero le

autorità universitarie a misure organizzativi e funzionari di

emergenza, sviando i tecnici laureati verso attività ad essi non

proprie e delineando la figura del medico interno (assistente o aiuto).

Connotato qualificante di tale figura è l'attitudine ad esplicare

(accanto all'attività di diagnosi e cura) attività scientifica e

didattica proprio in base alla qualifica di aiuto od assistente,

conseguita per pubblico concorso da molti dei medici ricorrenti avanti

al Tribunale amministrativo regionale siciliano.

Tale figura, che, come si è detto, fu incrementata da ragioni

contingenti, finl' con l'inserirsi nella struttura, determinando talora

situazioni aberranti, come si rileva in taluni dei giudizi che hanno

dato luogo alle ordinanze di rimessione: Così, nel caso di un medico

interno, aiuto per concorso, che non fu ammesso al giudizio di

idoneità per professore associato, al quale invece parteciparono

assistenti (appartenenti al ruolo ad esaurimento), da lui diretti e

coordinati.

Riportando il discorso nei suoi termini generali, appare chiaro che

nella presenza delle circostanze del superamento del concorso e dello

svolgimento, entro l'anno accademico 1979-80, del triennio di attività

scientifica e didattica, l'esclusione dal giudizio di idoneità dei

medici interni (assistenti ed aiuti) risulta priva di qualsiasi

razionalità e determina, se raffrontata con quella dei tecnici

laureati, un ingiustificato diverso trattamento di una categoria,

rispetto alla quale ricorrono - quanto meno - gli stessi requisiti che

condussero ad attribuire il beneficio alla categoria di comparazione.

La Corte, pur consapevole che la ratio, giustificatrice del

precetto che consentl' l'ammissione dei tecnici laureati al giudizio di

idoneità, non può cessare di esplicarsi fino a quando non abbia

espresso tutta la sua energia operativa, esclude nella specie - come

bene ha fatto il giudice rimettente - l'applicazione estensiva od

analogica della normativa. Si tratta, infatti, di precetti tassativi,

riferibili a specifiche categorie, appositamente individuate ed

enumerate (nn. 3 degli artt. - 50 d.P.R. n. 382 e 5, terzo comma, l. n.

28 del 1980), distinte per particolari elementi propri di ciascuna di

esse. Tale tassatività, ispirata a ragioni di garanzia e certezza,

resa palese dalla struttura e dal contenuto della norma, espressamente

dichiarata dal legislatore (art. 9 l. 9 dicembre 1985, n. 705 cit.:

cfr. n. 6), non rende applicabili per analogia ai medici interni le

norme che regolano la situazione dei tecnici laureati, pur nel concorso

dell'eadem ratio. Necessita, di conseguenza, per riparare

all'ingiustificata sperequazione, la dichiarazione di

incostituzionalità delle disposizioni sospettate dal giudice a quo.

11. - Non appare idoneo a contrastare le conclusioni, alle quali si

è pervenuti, il rilievo del Presidente del Consiglio dei ministri,

secondo il quale la diversità di trattamento tra le due categorie dei

tecnici laureati e dei medici interni, in possesso degli anzidetti

requisiti, sarebbe giustificata dalla preesistenza (alla legge di

riordinamento della docenza universitaria) della categoria del

personale tecnico laureato e dell'appartenenza di esso ad apposito

ruolo. Preesistente, anche se mancante di una disciplina specifica

(cfr. sentenza di questa Corte n. 46 del 1985, già richiamata) era

anche la categoria dei medici interni, di quei medici che - nelle

fattispecie in esame - erano stati nominati per concorso aiuti o

assistenti di clinica universitaria.

Quanto all'appartenenza ad apposito ruolo che - secondo

l'affermazione del Presidente del Consiglio - giustificherebbe il

diverso trattamento dei tecnici laureati, osserva la Corte che essa non

può essere assunta ad elemento determinante, dato che la legge n. 28 e

il d.P.R. n. 382 prevedono l'ammissione al giudizio di idoneità di

personale non di ruolo, come si verifica rispetto a talune figure di

professore incaricato.

Né è esattamente invocata la decadenza, che deriverebbe

dall'ottenuto inquadramento dei medici interni nella categoria dei

ricercatori confermati, poiché tale inquadramento non può implicare

rinuncia o acquiescenza, preclusivi della pretesa a partecipare al

giudizio di idoneità ad associato. La qualifica di ricercatore

concretava una posizione, il cui conseguimento non pregiudicava

l'accesso alla categoria dei professori associati (quasi

contestualmente rivendicato).

Va quindi dichiarata fondata la censura di incostituzionalità,

sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,

sezione di Catania, con le ordinanze nn. 374, 375, 376 e 378 (r.o.

1985), dell'art. 50, n. 3 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 e dell'art. 5,

terzo comma, l. 21 febbraio 1980, n. 28, in relazione all'art. 3 Cost..

Va dichiarata inammissibile, per difetto di rilevanza, la censura

di illegittimità costituzionale sollevata con le ordinanze nn. 377,

379 e 380 (dello stesso ruolo), in quanto non riguarda soggetti in

possesso della qualifica di aiuto o di assistente.