Sentenza n. 9/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Lombardia, notificato il 19 settembre 1975, depositato in cancelleria

il 27 successivo ed iscritto al n. 34 del registro 1975, per conflitto

di attribuzione sorto sulla competenza in ordine al rilascio delle

licenze previste dall'art. 123 t.u. legge di P.S. e le connesse

attribuzioni relative alla costituzione delle commissioni per gli esami

di abilitazione all'esercizio delle professioni di guida, interprete e

corriere turistico.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avvocati Ugo Ferrari e oscar Casini per la Regione

Lombardia, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 19 settembre 1975 e depositato il 27

successivo, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione, impugnando la nota 21 settembre 1974, numero

10.12201/12007.A del Ministero dell'interno.

La Regione osserva che la nota ministeriale, trasmessale dal

Commissario del Governo in data 22 luglio 1975, rivendica

rispettivamente al questore ed al prefetto la competenza in ordine al

rilascio delle licenze previste dall'art. 123 del testo unico delle

leggi di pubblica sicurezza e le attribuzioni relative alla

costituzione delle commissioni per gli esami di abilitazione

all'esercizio delle professioni di guida, interprete e corriere

turistico, nonché all'effettuazione degli esami stessi. In

quest'ultima parte, tuttavia, l'atto impugnato invaderebbe la sfera

della competenza regionale concernente il turismo, in violazione degli

artt. 117, 118 e 127 Cost.: da un lato, perché l'art. 3, n. 10 e 11,

della legge regionale 20 ottobre 1972, n.32, ha attribuito alla Giunta

regionale "l'approvazione di programmi di esame e la costituzione delle

Commissioni per l'accertamento della capacità tecnica all'esercizio

della professione di guida, interprete, corriere", nonché "la

fissazione del numero massimo delle guide, interpreti, corrieri

consentito per località", senza che il Governo abbia impugnato e

nemmeno rinviato la legge medesima; d'altro lato, perché il d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 6, ha espressamente trasferito alle Regioni ordinarie

- nella lettera i) dell'art. 1 - le funzioni amministrative

riguardanti "le guide, comprese quelle alpine, i corrieri e gli

interpreti", riservando allo Stato - in base all'art. 5 - le sole

funzioni pertinenti alla pubblica sicurezza, fra cui non ricadrebbero

le attribuzioni in esame.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, rileva anzitutto che

la Regione ricorrente non sembra contestare la competenza del questore

in ordine al rilascio delle licenze richieste per le guide, gli

interpreti e i corrieri, bensì la competenza spettante al prefetto,

per ciò che riguarda i relativi esami di abilitazione. In effetti, la

competenza del questore verterebbe tipicamente in materia di pubblica

sicurezza, esorbitando per definizione dalle attribuzioni regionali.

Ma, anche limitando il conflitto alle funzioni prefettizie, il

ricorso sarebbe pur sempre infondato, perché non potrebbe operarsi

nessuna distinzione di materia tra il provvedimento definitivo (di

rilascio o diniego delle licenze) e il procedimento che lo precede: al

pari del primo, anche il secondo dovrebbe perciò rimanere attribuito

alla competenza statale, in virtù dell'art. 5 del d.P.R. n. 6 del

1972. Quanto poi alla legge regionale n. 32 del 1972, in questo senso

essa violerebbe la ripartizione delle competenze statali e regionali,

determinata dall'art. 117 Cost.: con la conseguenza che la Corte

costituzionale potrebbe sollevare d'ufficio la questione di

legittimità della legge medesima.

3. - In due memorie aggiuntive, la Regione ribadisce di avere

inteso limitare la materia del conflitto all'accertamento della

capacità tecnica degli aspiranti alle professioni di guida,

interprete e corriere: con riferimento alle rispettive disposizioni del

r.d. 6 maggio 1940, n. 635, che la legge regionale n. 32 del 1972

avrebbe implicitamente abrogato.

Del resto, solo riconoscendo la competenza regionale in tal campo,

si potrebbe evitare che l'art. 1 lett. i) del d.P.R. n. 6 del 1972

rimanga una lettera morta. Né si potrebbe obiettare l'inscindibilità

del procedimento volto ad accertare le attitudini tecnico-professionali

degli aspiranti rispetto al provvedimento finale di rilascio della

licenza: dal momento che tale rilascio sarebbe subordinato a

valutazioni tecnico-turistiche, oltre che ad accertamenti connessi con

la materia della sicurezza pubblica.

La difesa della ricorrente aggiunge, nel medesimo senso, che già

nell'art. 4 del r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 448, si è demandato

all'Ente provinciale per il turismo, di concerto con la

Sovraintendenza per l'antichità e le belle arti, la predisposizione

dei relativi programmi di esame; mentre il contestuale art. 6 ha

affidato all'Ente stesso funzioni consultive in tema di determinazione

del numero massimo di guide, interpreti e corrieri. Così pure, gli

artt. 10 e 11 del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630, hanno poi decentrato

agli Enti provinciali poteri di vigilanza e di controllo sull'esercizio

delle attività professionali in oggetto, nonché di proposta intesa

alla revoca delle licenze.

4. - Con ordinanza n. 10 del 1977 la Corte costituzionale, sospesa

ogni pronuncia sul rito e sul merito del giudizio in questione, ha

ordinato alla Regione di esibire la nota n. 10.12201/12007.A (8),

richiamata nell'atto ministeriale impugnato, ed il decreto 12 marzo

1975, con il quale il Prefetto di Mantova aveva indetto un concorso

per l'abilitazione a guida-interprete. Per altro, la ricorrente si è

dichiarata nell'impossibilità materiale di produrre il primo di

questi due atti, assumendo che la nota predetta non le era stata

comunicata.

Nella pubblica udienza, le difese di entrambe le parti hanno svolto

ed approfondito le argomentazioni testé ricordate. Considerato in diritto :

1. - Entrambe le parti convengono, in sostanza, nel ritenere che il

conflitto in esame non investa la spettanza di tutte le funzioni

pertinenti all'esercizio delle professioni di guida, interprete e

corriere turistico. Non è infatti in questione il potere di rilascio

delle licenze richieste dall'art. 123 secondo comma del testo unico

delle leggi di pubblica sicurezza, già di competenza dei questori ed

ora attribuito ai Comuni (ex art. 19, primo comma n. 2, d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616); ma si controverte in tema di previo accertamento

della capacità tecnica all'esercizio delle professioni stesse, da

parte delle commissioni esaminatrici previste nell'art. 1 del r.d.l. 18

gennaio 1937, n. 448, nonché nell'art. 236 del r.d. 6 maggio 1940, n.

635. E- precisamente in tal senso, con riguardo alle "funzioni

amministrative che abbiano ad oggetto esclusivo o primario valutazioni

tecnico-turistiche e che siano prive di... riflessi nel campo della

sicurezza pubblica", che la nota ministeriale n. 10.12201/12007.A del

21 settembre 1974 è stata impugnata dal Presidente della Regione

Lombardia. Ed è a questo specifico problema che si sono

fondamentalmente riferite sia le successive deduzioni della difesa

regionale, sia l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e le argomentazioni svolte nell'udienza pubblica

dall'Avvocatura dello Stato.

2. - Considerato in questi termini, il ricorso regionale si

dimostra fondato.

Nel trasferire alle Regioni di diritto comune "le funzioni

amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di turismo ed industria alberghiera", l'art. 1 del

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, ha puntualmente precisato - come risulta

dal secondo comma, lett. i) - che "il trasferimento predetto riguarda

tutte le funzioni amministrative fra le quali sono comprese quelle

concernenti... le guide..., i corrieri e gli interpreti". Ora, non è

dubbio che la parte essenziale di tali funzioni sia precisamente quella

regolata dal r.d.l. n. 448 del 1937 (nonché dai corrispondenti

articoli del regolamento per l'esecuzione del testo unico delle leggi

di pubblica sicurezza), sotto il titolo di "Norme per la disciplina

delle guide, degli interpreti e dei corrieri"; sicché la stessa

lettera delle disposizioni di primo trasferimento delle funzioni

amministrative statali alle Regioni contraddice quell'assunto della

nota ministeriale impugnata, per cui "le attribuzioni relative alla

costituzione delle commissioni per gli esami di abilitazione

all'esercizio delle professioni in oggetto ed all'effettuazione dei

medesimi" dovrebbero "considerarsi riservate al Prefetto".

Si oppone da parte dell'Avvocatura dello Stato che gli atti del

procedimento amministrativo, destinato a concludersi con il rilascio o

il diniego della licenza, richiesta dall'art. 123 secondo comma del

testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, non avrebbero alcuna

autonomia nei confronti del provvedimento finale: per cui la competenza

già spettante al questore, prima che entrasse in vigore il d.P.R. n.

616 del 1977, comporterebbe l'appartenenza allo Stato delle stesse

attività precedenti e strumentali.

Senonché l'obiezione trascura che nell'ordinamento turistico

vigente le generali esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica,

tuttora spettante all'amministrazione dell'interno, non sono affatto

assorbenti rispetto alle particolari esigenze di polizia

amministrativa, soprattutto quando queste si presentino in una materia

di competenza regionale propria, quale è appunto il turismo.

Anche per ciò che riguarda le licenze, la facoltà di negarle (o

di revocarle), conferita alla pubblica amministrazione in vista dei

reati indicati negli artt. 11 e 123 secondo comma del r.d. n. 773 del

1931, non toglie che la loro concessione sia subordinata - ex art. 123

terzo comma - "all'accertamento della capacità tecnica del

richiedente": in ordine al quale non è più dato parlare di pubblica

sicurezza nel senso specifico del termine. Al contrario, è

significativo che la vigilanza ed il controllo sull'attività

professionale delle guide, degli interpreti e dei corrieri, siano

stati devoluti agli Enti provinciali per il turismo, in virtù

dell'art. 10 del d.P.R. n. 630 del 1955; mentre il contestuale art. 11

conferisce a tali Enti, oltre che alle autorità di pubblica

sicurezza, il potere di richiedere la revoca delle licenze in

questione, ogni qualvolta la misura si riveli "necessaria o utile

nell'interesse del turismo". Né si verifica a caso, pertanto, che i

Comuni siano oggi subentrati ai questori, nell'esercizio di funzioni

che l'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 definisce pertinenti alla

"polizia amministrativa"; laddove al Ministero dell'interno residua

solamente, quanto alle licenze stesse, la potestà d'impartire

direttive ai sindaci "per esigenze di pubblica sicurezza", sulla base

dell'art. 19 terzo comma.

Ma la preminenza delle ragioni turistiche è particolarmente netta

nella fase preparatoria dell'iter che si conclude con il rilascio o il

diniego delle licenze: vale a dire, nei momenti della costituzione

delle commissioni esaminatrici e dell'effettuazione degli esami. Da un

lato, nell'art. 1 del r.d.l. n. 448 del 1937 (come pure nell'art. 236

del r.d. n. 635 del 1940) si legge che delle commissioni fa parte un

solo "funzionario di P.S. quale segretario", accanto ad una serie di

rappresentanti delle amministrazioni centrali e locali del settore,

sotto la presidenza di un "consigliere di Prefettura". D'altro lato,

è determinante che gli esami per le guide vertano - secondo l'art. 3

n. 1 del r.d.l. n. 448 del 1937 (riprodotto dall'art. 237 n. 1 del

r.d.l. n. 635 del 1940) - "sulla illustrazione storico-artistica delle

opere d'arte, dei monumenti, delle cose archeologiche e sulle bellezze

naturali della località in cui il candidato aspira ad esercitare la

professione di guida, nonché su una o più lingue straniere indicate

dal candidato"; mentre analoghe disposizioni sono dettate per i

corrieri e per gli interpreti, senza alcun riferimento alla pubblica

sicurezza di competenza dello Stato.

Se poi si riflette che "il numero massimo di guide, interpreti e

corrieri... consentito per ogni località" dev'esser stabilito per

ciascuna singola Provincia, secondo l'art. 6 del r.d.l. cit., ne

discende un'ulteriore conferma che le funzioni contese nel presente

conflitto sono rivolte alla cura di interessi turistici

infraregionali, sui quali lo Stato non può coerentemente avanzare

rivendicazioni.

3. - La Regione ricorrente dovrà tuttavia considerare, a sua

volta, se in vista di un legittimo uso delle proprie attribuzioni, nel

rispetto del principio di legalità dell'amministrazione, sia

sufficiente la previsione contenuta nell'art. 3, primo comma n. 10,

della legge lombarda 20 ottobre 1972, n. 32 (per cui "la giunta

regionale esercita le funzioni amministrative concernenti...

l'approvazione di programmi di esame e la costituzione delle

commissioni per l'accertamento della capacità tecnica all'esercizio

della professione di guida, interprete, corriere"); o se non occorra,

a quest'ultimo scopo, una più puntuale disciplina della nuova

composizione delle commissioni stesse. Ma tali problemi non attengono

alla titolarità della relativa competenza: che rappresenta l'unico

tema sul quale la Corte sia stata chiamata a decidere.