Sentenza n. 924/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 14

novembre 1981, n. 648, recante: "Nuovo ordinamento dell'Ente

Nazionale Italiano per il turismo", promossi con ricorsi delle

Regioni Friuli- Venezia Giulia e Sardegna, notificati il 15 e il 18

dicembre 1981, depositati in cancelleria il 18 e il 24 dicembre

successivi ed iscritti ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 1981.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli- Venezia

Giulia e Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'avvocato dello

Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 15 dicembre 1981 la Regione Friuli- Venezia Giulia ha

promosso questione di legittimità costituzionale nei confronti

dell'art. 3 della legge 14 novembre 1981, n. 648, recante "Nuovo

ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo", nella parte

in cui non vengono fatte salve le competenze della Regione stessa in

materia di turismo.

La ricorrente ricorda preliminarmente come la disciplina delle

attività di promozione turistica da svolgersi all'estero da parte

delle Regioni trovi la sua base negli artt. 4 e 57 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616: il primo disciplina, in generale, l'attribuzione

alle Regioni del potere di svolgere all'estero attività promozionali

nelle materie di loro competenza, previa intesa con il Governo e

nell'ambito degli atti di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 3

della legge 22 luglio 1975, n. 382; il secondo definisce l'ENIT quale

ente strumentale anche delle Regioni "per la propaganda all'estero

delle iniziative ed attività turistico- alberghiere proprie di

ciascuna Regione". Disposizioni di indirizzo e coordinamento

concernenti le attività promozionali all'estero delle Regioni sono

state successivamente adottate con il decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri 11 marzo 1980, il cui art. 3 detta,

specificamente, indirizzi integrativi per le attività promozionali

nel settore turistico- alberghiero.

A giudizio della ricorrente l'art. 3 della legge n. 648 del 1981

altera il quadro normativo ora delineato, trasformando il ruolo

dell'ENIT e delegando ad esso l'esercizio della funzione statale di

coordinamento. È infatti all'ENIT che debbono pervenire i programmi

promozionali regionali per il "necessario coordinamento con il

programma nazionale", predisposto dall'Ente stesso, che trasmette poi

al Ministero del turismo e dello spettacolo ed alle Regioni il

programma promozionale definitivo.

Ciò premesso, la Regione lamenta la lesione della competenza

primaria prevista, in materia di turismo, dall'art. 4, n. 10, dello

Statuto speciale di autonomia, in quanto rispetto a tale competenza

dovrebbe ritenersi esclusa la funzione di indirizzo e coordinamento.

Ma quand'anche si volesse ammettere tale funzione nei riguardi della

competenza in esame l'incostituzionalità della disciplina impugnata

verrebbe pur sempre a derivare dal fatto di aver affidato l'indirizzo

ed il coordinamento non ad un organo dello Stato - così come

richiesto dall'art. 3, l. 22 luglio 1975 n. 382 - bensì ad un ente

pubblico quale l'ENIT.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

contestare la fondatezza delle censure mosse dalla Regione.

Secondo l'Avvocatura, l'art. 3 della legge n. 648 del 1981, nel

disciplinare la formazione del programma nazionale di propaganda

all'estero dell'offerta turistica italiana, pone in gioco una visione

unitaria e globale dell'offerta stessa che presuppone - anche alla

luce dei principi formulati in sede di norme di attuazione mediante

l'art. 43 d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902 - un coordinamento

centralizzato. D'altro canto, sottolinea ancora la difesa dello

Stato, l'autonomia regionale viene assicurata dallo stesso art. 3,

commi terzo e quarto, che consentono espressamente alle Regioni di

indicare nei loro programmi le iniziative promozionali che intendono

realizzare autonomamente. Non sembra poi costituzionalmente

rilevante, sempre ad avviso dell'Avvocatura, che la legge individui

nell'ENIT il soggetto deputato all'elaborazione del programma

promozionale nazionale, dal momento che la funzione di indirizzo e

coordinamento rimarrebbe pur sempre ferma prerogativa dello Stato,

non potendosi, di conseguenza, paventare una sovraordinazione

dell'ENIT alla Regione.

Il rapporto tra l'ENIT e la Regione, conclude l'Avvocatura, non

sarebbe dunque sostanzialmente mutato rispetto a quello configurato

nell'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977.

3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 18 dicembre 1981 la Regione Sardegna ha promosso

questione di legittimità costituzionale nei confronti dello stesso

art. 3, commi 2, 3, 4, 5 e 6, della legge 14 novembre 1981, n. 648,

per contrasto con l'art. 3, lett. p), dello Statuto speciale di

autonomia approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3,

nonché con l'art. 10 d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, dove si pongono

alcune norme di attuazione dello stesso Statuto.

La ricorrente rileva, in particolare, come alla norma statutaria

che include la materia del turismo tra quelle oggetto di competenza

esclusiva della Regione corrisponda la disposizione dell'art. 10,

u.c., del decreto presidenziale appena citato, secondo cui in

Sardegna "l'attività promozionale turistica all'estero per le

iniziative realizzate nel territorio (regionale), spetta alla Regione

la quale utilizzerà normalmente, a tale scopo, le strutture

dell'ENIT".

Con tale disciplina contrasterebbe, in primo luogo, il secondo

comma dell'art. 3 della legge n. 648 del 1981, in quanto, nel

prevedere che per l'attività di propaganda all'estero le Regioni

debbono avvalersi delle strutture dell'ENIT qualora esistenti, non fa

eccezione per la Regione Sardegna e non consente ad essa di

esercitare direttamente la predetta attività.

Pure contrastanti con la normativa regionale sarebbero le

procedure di programmazione delle iniziative promozionali turistiche

previste dai commi 3, 4, 5 e 6 del medesimo art. 3, in quanto

assolutamente estranee all'ordinamento speciale della Regione, che

nulla prevede al riguardo sia a livello di Statuto che di norme di

attuazione.

In materia di coordinamento delle funzioni della Regione Sardegna

concernenti il turismo si osserva poi come lo Stato non possa far

valere limiti diversi da quelli richiamati negli artt. 3, primo

comma, e 6 dello Statuto speciale della Regione stessa: ma nessuno di

tali limiti, si asserisce, può essere richiamato per legittimare le

prescrizioni contenute nei commi terzo, quarto, quinto e sesto della

legge n. 648 del 1981.

L'attribuzione all'ENIT di una funzione di coordinamento

confliggerebbe, dunque, con l'autonomia speciale e con la competenza

esclusiva della Regione Sardegna in materia di turismo.

4. - Anche in questo secondo ricorso si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato.

L'Avvocatura osserva che l'art. 10 del d.P.R. n. 480 del 1975,

commi quarto e quinto, riserva al Ministero del turismo sia i

rapporti internazionali nella materia del turismo e dell'industria

alberghiera, sia l'istituzione e gestione di uffici di

rappresentanza, informazione e promozione, sia, infine, la promozione

all'estero del turismo nazionale, che il Ministero stesso svolge per

mezzo dell'ENIT. L'ultimo comma dello stesso articolo sancisce poi la

spettanza alla Regione sarda dell'attività promozionale all'estero

per le iniziative realizzate nel proprio territorio, chiarendo nel

contempo che a tale scopo la Regione medesima utilizzerà

"normalmente" le strutture dell'ENIT. Norma analoga a quest'ultima si

rinviene nell'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977 che, per le Regioni

a statuto ordinario, riserva allo Stato la funzione di indirizzo e

coordinamento delle attività promozionali all'estero.

D'altro canto - prosegue l'Avvocatura - che l'impugnato art. 3

della legge n. 648 del 1981 non violi le competenze della Regione

Sardegna è dimostrato dalla previsione, contenuta nell'art. 1 primo

comma, del concorso delle Regioni alla elaborazione del programma

promozionale nazionale da parte dell'ENIT, in coerenza con gli

obiettivi risultanti dalla programmazione nazionale e dagli indirizzi

e atti di coordinamento del Governo. Inoltre, il terzo comma

dell'art. 3 espressamente contempla, a conferma del fatto che nessuna

limitazione è stata introdotta a danno delle competenze regionali,

la possibilità che le Regioni indichino nei loro programmi non solo

le iniziative che intendono realizzare congiuntamente all'ENIT, ma

anche quelle che si propongono di attuare autonomamente.

Nessuna sostanziale differenza sarebbe poi riscontrabile tra la

formulazione dell'art. 10 del d.P.R. n. 480 del 1975, secondo cui la

Regione utilizza "normalmente" le strutture dell'ENIT per la

promozione turistica all'estero delle iniziative realizzate nel

proprio territorio, e quella del secondo comma del censurato art. 3,

che prevede l'utilizzazione regionale delle stesse strutture "ove

esistenti": le due disposizioni adotterebbero, infatti, un analogo

criterio di preferenza per l'impiego delle strutture dell'Ente.

L'Avvocatura rileva, infine, come l'art. 10 d.P.R. n. 480 del 1975

richiami l'art. 4 del precedente d.P.R. n. 1531 del 1965, sempre in

tema di norme di attuazione dello Statuto speciale, per escludere che

le attribuzioni dello Stato previste in questa seconda norma siano

venute a cessare con l'entrata in vigore della prima. Resterebbero

così confermate le disposizioni concernenti le manifestazioni

turistiche organizzate dallo Stato nel territorio della Sardegna,

mentre lo stesso art. 10, penultimo comma, esclude l'intervento

regionale nella promozione all'estero del turismo nazionale ad opera

del Ministero del turismo e dello spettacolo, che vi provvede a mezzo

dell'ENIT.

5. - In previsione dell'udienza di discussione sia la Regione

Friuli- Venezia Giulia che la Regione Sardegna hanno presentato

memoria al fine di illustrare e sviluppare i motivi già enunciati

nei ricorsi. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi, proposti dalle Regioni Friuli- Venezia

Giulia e Sardegna, investono, sotto profili analoghi, la disciplina

formulata nell'art. 3 della legge 14 novembre 1981 n. 648, recante

"Nuovo ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo". I

giudizi vanno pertanto riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - L'art. 3, primo comma, della legge n. 648 del 1981 affida

all'Ente nazionale per il turismo (ENIT) il compito di elaborare il

programma nazionale per la promozione turistica dell'Italia

all'estero e di operare "sulla base di piani annuali pluriennali

predisposti con il concorso delle Regioni, in coerenza con gli

obiettivi risultanti dalla programmazione nazionale e dagli indirizzi

e atti di coordinamento del Governo".

In relazione a tali finalità lo stesso articolo, al secondo

comma, prevede che "per la propaganda all'estero delle iniziative ed

attività turistiche proprie di ciascuna regione, le regioni si

avvalgono delle strutture, ove esistenti, dell'ENIT, ai sensi

dell'art. 57 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616".

Nel commi seguenti (terzo, quarto, quinto e sesto), dove viene

regolato il procedimento per la formazione del programma promozionale

nazionale, si stabilisce, infine, che: a) le regioni indicano nei

loro programmi le iniziative che intendono realizzare congiuntamente

all'ENIT e quelle che intendono, invece, realizzare autonomamente; b)

le stesse regioni trasmettono i propri programmi all'ENIT entro il

mese di maggio dell'anno precedente a quello cui si riferiscono "al

fine del necessario coordinamento con il programma promozionale

nazionale predisposto dall'ENIT"; c) l'ENIT presenta al Ministero del

turismo, entro il successivo mese di luglio, il programma nazionale,

insieme al programma delle iniziative che le regioni intendono

realizzare in via autonoma; d) il Ministero fa pervenire all'ENIT le

proprie osservazioni entro sessanta giorni; e) l'ENIT trasmette il

programma promozionale definitivo al Ministero ed alle regioni entro

il successivo mese di ottobre.

Ad avviso della Regione Friuli- Venezia Giulia tali disposizioni

verrebbero a violare le attribuzioni della stessa Regione in materia

di turismo, sia per aver esteso la funzione di indirizzo e

coordinamento nei confronti di una competenza regionale di tipo

primario (art. 4 n. 10 l. cost. 31 gennaio 1963 n. 1), sia per aver

assegnato l'esercizio di tale funzione non ad un organo dello Stato,

bensì ad un ente pubblico quale l'ENIT, che verrebbe pertanto a

risultare sovraordinato rispetto alla Regione.

Analoghe censure vengono formulate nei confronti dello stesso art.

3 (ma limitatamente ai commi 2, 3, 4, 5 e 6) dalla Regione Sardegna,

che, oltre a lamentare la lesione della propria competenza primaria

in materia turistica (art. 3 lett. p) l. cost. 26 febbraio 1948 n.

3), contesta anche la violazione della norma di attuazione espressa

dall'art. 10, ult. comma, d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, dove, per

l'attività promozionale turistica all'estero, si riconosce alla

Regione sarda il potere di utilizzare non in via esclusiva, ma

"normalmente" le strutture dell'ENIT.

3. - I ricorsi non sono fondati.

Per valutare il merito delle censure formulate dalle due Regioni

occorre innanzitutto procedere ad una corretta lettura della

disciplina posta dall'articolo di legge impugnato, anche alla luce

dei precedenti che è dato rinvenire con riferimento alla stessa

materia investita dalla norma in esame.

A questo proposito va innanzitutto ricordato come l'art. 3, quarto

comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 6 - nel disciplinare il primo

trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di turismo e industria alberghiera

- avesse assegnato l'attività di promozione turistica all'estero,

per le iniziative da realizzare nell'ambito dei rispettivi territori,

alle Regioni, "le quali utilizzano normalmente, a tale scopo, le

strutture dell'Ente nazionale italiano per il turismo".

Questa disciplina è stata, nella sostanza, confermata dall'art.

57 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, dove - fatta salva la competenza

regionale fissata nell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 6/1972 e

richiamati i limiti indicati nell'art. 4 dello stesso d.P.R. n.

616/1977 in tema di attività promozionale all'estero per le materie

di competenza regionale - si impegnano le regioni ad avvalersi

dell'Ente italiano per il turismo ai fini della propaganda all'estero

delle iniziative ed attività turistico- alberghiere proprie di

ciascuna regione.

Quest'ultima disposizione è stata, infine, sviluppata e integrata

mediante il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11

marzo 1980, contenente "disposizioni di indirizzo e coordinamento per

le attività promozionali all'estero delle regioni nelle materie di

competenza", dove si stabilisce che, ai fini della propaganda

all'estero delle iniziative ed attività turistico- alberghiere

proprie di ciascuna regione, "le regioni si avvalgono delle

strutture, ove esistenti, dell'Ente nazionale per il turismo, ai

sensi dell'art. 57 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.616", prevedendosi

altresì le modalità per l'invio alla Presidenza del Consiglio dei

programmi regionali - con l'indicazione delle iniziative che le

regioni intendono realizzare congiuntamente all'ENIT e di quelle che

intendono, invece, realizzare in via autonoma - "al fine del

necessario coordinamento con il programma promozionale predisposto

dall'ENIT" (cfr. punto 3).

L'esame delle norme richiamate rende, dunque, evidente come l'art.

3 della legge n. 648 del 1981 non abbia aggiunto nulla di

sostanzialmente nuovo o diverso rispetto a quanto già previsto, in

tema di rapporti tra regioni ed ENIT, dalla disciplina posta in

precedenza e in particolare dall'art. 57 del d.P.R. n. 616 del 1977,

che, nel confermare la competenza regionale in materia di attività

promozionali turistiche all'estero già riconosciuta dall'art. 3,

quarto comma, del d.P.R. n. 6 del 1972, ha previsto l'obbligo per le

regioni di avvalersi dell'ENIT ai fini della propaganda all'estero

delle iniziative ed attività turistico- alberghiere.

Date tali premesse, risulta altresì chiaro che le disposizioni

enunciate nell'art. 3 della legge n. 648/81 - diversamente da quanto

si afferma nei ricorsi in esame - non comportano l'attribuzione ad

un ente pubblico quale l'ENIT di una funzione di indirizzo e

coordinamento nei confronti delle regioni ordinarie e speciali, ma si

limitano soltanto a regolare il procedimento di formazione del

programma promozionale nazionale, nonché il rapporto tra regioni ed

ENIT ai fini della propaganda all'estero delle iniziative ed

attività turistiche regionali. Questa disciplina si ispira, nel suo

complesso, a quel dovere di collaborazione tra sfera statale e sfera

regionale, che è stato più volte riaffermato dalla giurisprudenza

di questa Corte (cfr. Sent.94/85 e 359/85) e che, nella specie, viene

a esprimersi attraverso l'obbligo posto a carico delle regioni di

informare l'ENIT, quale soggetto preordinato alla elaborazione del

programma promozionale nazionale, in ordine al contenuto dei propri

programmi. L'obbligo di informazione di cui è causa trova il suo

fondamento non in una funzione di indirizzo e coordinamento

impropriamente assegnata all'ENIT, bensì soltanto in una esigenza di

coordinamento tecnico tra la sfera della programmazione nazionale e

quella della programmazione regionale, coordinamento che, incidendo

sul procedimento di formazione del programma nazionale, può

consentire a questo di tener conto, nella sua definizione, delle

scelte già compiute nei programmi regionali.

Vengono, di conseguenza, a cadere le censure, prospettate in

ambedue i ricorsi, relative alla illegittimità di una funzione di

indirizzo e coordinamento esercitata non attraverso un organo dello

Stato, bensì attraverso un ente pubblico.

4. - La natura speciale dell'autonomia propria delle Regioni

ricorrenti non viene, d'altro canto, a incidere in termini diversi da

quelli sinora prospettati nella soluzione delle questioni di cui è

causa.

Per quanto riguarda la Regione Friuli- Venezia Giulia nessun

contrasto si può, infatti, rilevare tra la disciplina in

contestazione e le norme statutarie (art. 4 n. 10 l. cost. 31 gennaio

1963 n. 1) e di attuazione in materia di promozione turistica

all'estero (d.P.R. 26 agosto 1965 n. 1116; d.P.R. 25 novembre 1975 n.

902; d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 469), dal momento che l'art. 19, terzo

comma, del d.P.R. n. 1116 del 1965 riconferma i compiti istituzionali

dell'ENIT "nei rapporti con l'estero anche nell'interesse della

Regione".

Analoga osservazione può valere per quanto riguarda la Regione

Sardegna, con riferimento sia alla disciplina statutaria in materia

di turismo (art. 3 lett p) L. cost. 26 febbraio 1948 n. 3) sia alle

conseguenti norme di attuazione relative alla stessa materia (d.P.R.

24 novembre 1965, n. 1531; d.P.R. 22 maggio 1975 n. 480): queste

norme richiamano, infatti, le competenze istituzionali dell'ENIT

nella promozione all'estero del turismo regionale (cfr. art. 4, ult.

comma, d.P.R. n. 1531 del 1965), prevedendo, altresì, in relazione a

tale attività, l'obbligo per la Regione di utilizzare "normalmente"

le strutture dello stesso ENIT (cfr.art.10, ultimo comma, d.P.R. 22

maggio 1975 n. 480).

5. - Alla luce delle osservazioni che precedono si può

concludere rilevando come la disciplina posta con l'art. 3 della

legge n. 648 del 1981 - oltre a non aver introdotto rilevanti

elementi di novità in ordine ai rapporti tra Stato e Regioni in

materia di promozione turistica all'estero - non incorra nelle

censure prospettate nei due ricorsi in esame, non essendo venuta a

configurare né una forma anomala di esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento né una lesione delle competenze primarie

in materia di turismo assegnate alle Regioni ricorrenti dai

rispettivi statuti e norme di attuazione.