Sentenza n. 93/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lazio, riapprovata il 7 marzo 1995 dal Consiglio regionale, recante:

"Proroga del termine di cui all'art. 58 della legge regionale 31

dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per l'autorizzazione, la

vigilanza e le convenzioni con le case di cura private", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 29

aprile 1995, depositato in cancelleria il 5 maggio successivo ed

iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il Giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente.

Ritenuto in fatto

1. - La Presidenza del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge

della Regione Lazio - riapprovata, a maggioranza assoluta, dal

Consiglio regionale nella seduta del 7 marzo 1995, a seguito del

rinvio governativo della precedente delibera legislativa approvata il

20 aprile 1994 - con la quale viene prorogato (ulteriormente,

rispetto ai precedenti differimenti) il termine indicato nell'art. 58

della legge regionale 31 dicembre 1987, n. 64 per l'adeguamento delle

case di cura private autorizzate ai requisiti strutturali,

tecnologici e organizzativi previsti dalla stessa legge regionale.

La ricorrente, nel presupposto di una competenza legislativa

concorrente delle regioni nella materia dell'assistenza sanitaria ed

ospedaliera, come tale soggetta ai principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato, censura la legge regionale impugnata per

violazione dell'art. 117 della Costituzione e, per il suo tramite,

dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del

servizio sanitario nazionale, che, nell'attribuire alle regioni la

disciplina sulle autorizzazioni e la vigilanza delle istituzioni

sanitarie private, fa espressamente salva la funzione di indirizzo e

coordinamento di cui all'art. 5 della stessa legge, in concreto

esercitata dal Governo con i d.P.C.M. 27 giugno 1986 e 2 marzo 1990.

Il primo di tali atti stabilisce i requisiti minimi che devono

possedere le case di cura private per l'esercizio dell'attività

sanitaria e (art. 38) concede un termine alle regioni affinché,

nell'esercizio delle proprie competenze, dettino le prescrizioni per

l'adeguamento alla nuova normativa, ed il secondo proroga al 31

dicembre 1990 il termine ultimo per i relativi adempimenti.

Nella specie la legge regionale impugnata, da un canto, fissa al 31

dicembre 1994 (ed oltre per alcune ipotesi specifiche) il termine

entro il quale le case di cura private, già autorizzate, debbono

adeguarsi ai requisiti stabiliti nella legge regionale n. 64 del

1987, e, dall'altro, non tiene conto della necessità che le

strutture in parola - in attesa dell'emanazione del nuovo atto di

indirizzo e coordinamento previsto dall'art. 8, quarto comma, del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito

dall'art. 9 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, in

materia di requisiti minimi richiesti per l'esercizio dell'attività

sanitaria da parte delle case di cura private - quanto meno osservino

le prescrizioni del menzionato d.P.C.M. del 1986, tuttora in vigore.

2. - La Regione Lazio si è costituita in giudizio, ma

tardivamente, con memoria presentata soltanto il 26 giugno 1995 e

cioè oltre venti giorni dal deposito del ricorso in cancelleria,

avvenuto il 5 maggio 1995.

3. - In prossimità dell'udienza la Presidenza del Consiglio ha

depositato una memoria nella quale ribadisce le censure mosse alla

legge regionale che, nel prorogare il termine di adeguamento, avrebbe

consentito alle case di cura private, non ancora in regola, di

mantenere tale stato di irregolarità fino al 31 dicembre 1994 (ed

oltre), rendendole di fatto esenti dall'osservanza delle prescrizioni

statali. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sottopone al giudizio

di costituzionalità, per contrasto con l'art. 117 della

Costituzione, la legge della Regione Lazio, riapprovata in identico

testo, a maggioranza assoluta, il 7 marzo 1995 in seguito a rinvio

governativo della precedente delibera legislativa del 20 aprile 1994,

contenente "Proroga del termine di cui all'art. 58 della legge

regionale 31 dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per

l'autorizzazione, la vigilanza e le convenzioni con le case di cura

private".

2. - La questione è fondata.

La materia su cui verte il presente giudizio appartiene

incontrovertibilmente alla competenza legislativa regionale

concorrente, a norma dell'art. 117 della Costituzione, in quanto

compresa nella "assistenza sanitaria ospedaliera".

La legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale), all'art. 43 (Autorizzazione e vigilanza su

istituzioni sanitarie) stabilisce al primo comma che la "legge

regionale disciplina l'autorizzazione e la vigilanza sulle

istituzioni sanitarie di carattere privato ... e definisce le

caratteristiche funzionali cui tali istituzioni e aziende devono

corrispondere onde assicurare livelli di prestazioni sanitarie non

inferiori a quelle erogate dai corrispondenti presidii e servizi

delle unità sanitarie locali. Restano ferme le funzioni di indirizzo

e coordinamento di cui all'articolo 5". Tale articolo 5 della legge

n. 833 prevede che "la funzione di indirizzo e coordinamento delle

attività amministrative delle regioni in materia sanitaria,

attinente ad esigenze di carattere unitario ... spetta allo Stato e

viene esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o con

atto avente forza di legge, mediante deliberazione del Consiglio dei

ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il

Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale".

Sulla base di questa disciplina, è stato emanato il d.P.C.M. 27

giugno 1986 (Atto di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni in materia di requisiti delle case di

cura private) il quale, dopo aver stabilito norme procedimentali e

sostanziali in tema di requisiti minimi generali strutturali,

tecnico-sanitari e di organizzazione del personale, cui è

subordinata l'autorizzazione delle case di cura private, prevede

all'art. 38 (Termini per l'adempimento) "che le regioni nell'ambito

della propria autonomia" fissino "i termini per l'adempimento delle

prescrizioni da esse dettate sulla base degli indirizzi contenuti nel

presente provvedimento. In ogni caso tale termine non potrà andare

oltre il 31 dicembre 1989".

La Regione Lazio, dal canto suo, con la legge regionale 31 dicembre

1987, n. 64 (Norme per l'autorizzazione, la vigilanza e le

convenzioni con le case di cura private) ha dato séguito all'atto di

indirizzo e coordinamento contenuto nel d.P.C.M. 27 giugno 1986 e ha

stabilito, al secondo comma dell'art. 6 (Requisiti minimi), che le

case di cura private già autorizzate all'atto della pubblicazione

della legge medesima devono adeguarsi alle prescrizioni in essa

contenute entro il termine previsto al primo comma del successivo

articolo 58, il quale a sua volta - conformemente a quanto previsto

nell'atto statale di indirizzo e coordinamento - lo fissava al 31

dicembre 1989. Nel medesimo articolo 58 (Norme transitorie) si

stabiliva che le case di cura già autorizzate, ai fini

dell'adeguamento alla nuova normativa, dovessero presentare alla

regione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della

legge regionale, a pena di revoca dell'autorizzazione anteriore, una

nuova domanda corredata dalla documentazione comprovante il possesso

dei requisiti atti ad assicurare la funzionalità e l'efficienza

delle strutture. A ciò seguiva la previsione di un procedimento

scandito: a) dalla pronuncia della regione in ordine

all'accoglibilità della domanda e dalla fissazione di un termine

entro il 31 dicembre 1989 (eventualmente prorogabile per giustificati

e dimostrati motivi tecnici, ma sempre entro la medesima data) per la

realizzazione effettiva degli adeguamenti strutturali e tecnici, con

eventuale indicazione degli adempimenti necessari a ovviare ad

eventuali incompletezze o imperfezioni della documentazione allegata

alla domanda o della progettazione, rispetto ai requisiti fissati

dalla Giunta regionale in sede di esame dell'accoglibilità della

domanda; b) dall'adeguamento delle case di cura, entro centoventi

giorni dalla dichiarazione di accoglibilità della domanda, alle

disposizioni previste in materia di personale; c) dall'ispezione

tecnica disposta dalla regione, alla scadenza del termine concesso

per gli adeguamenti tecnici e strutturali e, finalmente, d) dal

rilascio della nuova autorizzazione, in caso di esito positivo

dell'ispezione, ovvero, in caso contrario, dalla revoca

dell'autorizzazione anteriore: revoca disposta per il mancato

rispetto del termine (eventualmente prorogato) fissato dalla regione

per gli adeguamenti strutturali e tecnici.

I tempi di attuazione dell'anzidetta complessa disciplina,

originariamente stabiliti - come si è detto - tanto dalla normativa

statale quanto da quella regionale al 31 dicembre 1989, hanno poi

subìto proroghe. A livello statale, il d.P.C.M. del 2 marzo 1990,

adottato nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento per

far fronte alla "ritenuta necessità di differire il predetto termine

per evitare situazioni disomogenee sul territorio nazionale", ha

stabilito nel suo articolo unico lo spostamento del termine anzidetto

al 31 dicembre 1990. Nell'ambito della Regione Lazio si è avuto uno

slittamento ulteriore e indipendente, dapprima al 31 dicembre 1992

(art. 1 della legge regionale 24 febbraio 1992, n. 21), poi al 31

dicembre 1993 (art. 2 della legge regionale 16 aprile 1993, n. 18) e

infine, con l'art. 1 della legge regionale ora impugnata, al 31

dicembre 1994 (e, per alcune case di cura indicate all'art. 2 della

stessa, al 31 dicembre 1995).

Questo essendo lo sviluppo della normazione statale e regionale in

materia, la questione che viene sottoposta all'esame di questa Corte

è se la proroga regionale al 31 dicembre 1994 (nonché, per casi

particolari, al 31 dicembre 1995) stabilita nella legge regionale

oggetto dell'impugnativa del Governo, discostandosi dal termine

stabilito dall'atto di indirizzo e coordinamento assunto a norma

dell'art. 43, primo comma, della legge n. 833 del 1978, si risolva

in una violazione della ripartizione costituzionale delle competenze

a norma dell'art. 117 della Costituzione.

3. - La questione anzidetta - sulla cui proponibilità non

influisce la circostanza che le due precedenti proroghe del termine,

disposte da leggi della Regione Lazio, non siano state contestate dal

Governo - si riduce, nell'essenziale, al punto se sia consentito allo

Stato, nell'esercizio della potestà di indirizzo e coordinamento

(potestà, nel caso specifico, non controversa), di porre limiti

temporali per l'adeguamento, vincolanti le regioni nell'esercizio

delle loro competenze.

La risposta positiva discende con evidenza dal fatto che la

posizione del termine vale a rendere concreto il vincolo alle

prescrizioni sostanziali che, per esigenze unitarie, lo Stato ritiene

di stabilire. In generale, i termini come quello in questione e la

loro vincolatività, nel contenzioso sul riparto costituzionale delle

competenze tra Stato e regioni, non vengono in evidenza in quanto

tali, non essendo altro che il mezzo attraverso il quale il potere

statale di indirizzo e coordinamento si sostanzia nel tempo,

contemperando le esigenze pratiche dell'adeguamento da parte

regionale con il carattere obbligatorio di tale adeguamento. In

assenza, tale contemperamento diverrebbe irrealizzabile, con una

possibile opposta, ma comunque insostenibile conseguenza: o l'obbligo

di adeguamento immediato e istantaneo, con pregiudizio delle esigenze

di gradualità e funzionalità dell'amministrazione regionale, ovvero

la vanificazione del carattere costringente della funzione statale di

indirizzo e coordinamento, con la sua riduzione di fatto a mera

raccomandazione.

Pertanto, non può dubitarsi che la possibilità di porre limiti

temporali all'opera di adeguamento delle regioni - limiti attraverso

i quali trovi ragionevole equilibrio il duplice interesse anzidetto -

rientri nella funzione statale suddetta; così come, per converso,

non può dubitarsi del dovere delle regioni, nell'esercizio delle

proprie competenze, di rispettarli. E, costituendo, in questo caso,

la potestà statale in esame una manifestazione dinamica dei

"principi fondamentali" delle materie attribuite alla competenza

concorrente delle regioni, non v'è dubbio che la violazione degli

atti del Governo assunti, conformemente a legge, nell'esercizio di

tale potestà si risolva in violazione dell'art. 117, primo comma,

della Costituzione.

Un'attenuazione alla rigidità della predetta conclusione può

derivare, peraltro, dalla considerazione che, in sede di indirizzo e

coordinamento, l'autorità statale non dispone che di un potere di

portata generale, con riferimento alle regioni nel loro insieme. Non

si può escludere, invece, la possibilità che singole regioni, per

ragioni eccezionali che le riguardino specificamente e ne

differenzino la posizione rispetto a quella delle altre, adeguino le

cadenze temporali stabilite dallo Stato alle particolarità delle

situazioni sulle quali esse devono provvedere. Ma tali deroghe, che

il legislatore regionale disponga non per eludere ma, al contrario,

per poter rispettare le prescrizioni poste dallo Stato, per essere

costituzionalmente legittime devono risultare ragionevolmente e

concretamente giustificate in relazione alle situazioni su cui la

singola regione deve provvedere.

4. - La "proroga del termine di cui all'art. 58 della legge

regionale 31 dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per

l'autorizzazione, la vigilanza e le convenzioni con le case di cura

private" disposta con l'impugnata legge della Regione Lazio, valutata

alla stregua dei principi ora esposti, è incostituzionale. Dalla

sequenza di differimenti del termine per l'adeguamento alle

prescrizioni adottate dallo Stato relativamente ai requisiti delle

case di cura private, risulta come conseguenza che, nella Regione

Lazio, si è consentito il protrarsi di una situazione anomala dal 31

dicembre 1990 - data di scadenza della proroga disposta dal secondo

atto statale d'indirizzo e coordinamento - al 31 dicembre 1993, data

di scadenza della proroga disposta con la legge regionale n. 18 del

1993 e che, con la legge regionale oggetto della presente questione

di costituzionalità, tale situazione si è tentato di procrastinare

al 31 dicembre 1994 (e alla stessa data dell'anno successivo, in

alcune situazioni speciali di cui all'art. 2 della legge). Nella

sostanza, la Regione Lazio, attraverso successivi interventi

legislativi, ha sospeso l'obbligo di adeguamento alla normativa

generale posta dallo Stato in riferimento alle case di cura private

operanti sul suo territorio addirittura per quattro anni (cinque, nei

casi previsti dall'art. 2 della legge impugnata). Né risultano

ragioni particolari che giustifichino tale macroscopica

differenziazione rispetto alla disciplina comune, applicata da tempo

nelle altre regioni.

A ciò deve aggiungersi, sotto diverso aspetto, che il termine

della proroga prevista con la legge regionale impugnata è stato

fissato a un momento anteriore all'entrata in vigore della legge

stessa (il 31 dicembre 1994, mentre la legge è stata riapprovata, in

seguito a rinvio del Governo, il 7 marzo 1995), cosicché tale

proroga in nessun modo potrebbe essere configurata come un mezzo per

consentire e promuovere la regolarizzazione delle posizioni dei

soggetti privati ancora aperte, senza dover procedere alla revoca

dell'autorizzazione. La legge che contiene la proroga in questione,

concernendo comunque un tempo trascorso, contrariamente alle

apparenze, non rivolge una prescrizione nei confronti dei gestori

delle case di cura private (i quali, se si sono nel frattempo

adeguati a ciò che era loro stato richiesto dalla precedente

normativa, lo hanno fatto fuori termine) ma mira, in realtà, a una

sanatoria di situazioni illegittime (oltretutto con una procedura

eccezionale, prevista dal terzo comma dell'art. 1 della legge

impugnata, derogatoria rispetto a quella fissata nel già menzionato

art. 58 della legge regionale n. 64 del 1987). Ma una simile

sanatoria di situazioni illegali è a sua volta illegittima, perché

in contraddizione con l'apprezzamento degli interessi generali e

unitari operato dal Governo, attraverso l'approvazione dei propri

atti di indirizzo e coordinamento.

Del resto - in assenza di qualunque elemento che possa indurre a

ritenere che alla data del 31 dicembre 1994 tutti gli interessati

abbiano regolarizzato la loro posizione e presupponendo quindi il

perdurare di situazioni ancora aperte, quelle delle case di cura

private operanti sulla base della "vecchia" autorizzazione e in

assenza dei requisiti per ottenere la "nuova" - delle due l'una: o si

è voluto sanare la posizione di qualcuno e non quella di altri, con

evidente lesione del principio di uguaglianza; oppure la legge

impugnata dovrebbe intendersi come un ponte verso ulteriori proroghe,

fino a esaurimento delle situazioni pendenti: ciò che

rappresenterebbe un'ulteriore sottolineatura del carattere elusivo

del dovere di adeguamento all'atto di indirizzo e coordinamento

statale.

5. - L'impugnata legge della Regione Lazio deve dunque essere

dichiarata incostituzionale. A questa conclusione non si oppone la

circostanza che gli atti statali di indirizzo e coordinamento sopra

menzionati, con i quali la legge regionale in questione contrasta,

avrebbero dovuto essere superati da un nuovo atto governativo, da

emanarsi - alla stregua dell'art. 8, quarto comma, del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in

materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), come sostituito dall'art. 9 del decreto legislativo 7

dicembre 1993, n. 517 - entro il 31 dicembre 1993. Tale atto di

indirizzo e coordinamento, previsto nel quadro del passaggio dal

regime delle convenzioni a quello dell'accreditamento e di un

conseguente nuovo sistema di classificazione delle strutture

sanitarie in categorie differenziate in relazione alla tipologia

delle prestazioni erogabili (nuovo art. 8, quarto comma, lettera f),

del decreto legislativo n. 502 del 1992), non è stato emanato. Tale

inadempienza o violazione della normativa statale da parte del

Governo è sintomo di un modo di procedere criticabile, ma non

sarebbe certo un argomento invocabile per assolvere la Regione dalla

sua inadempienza o violazione.