Sentenza n. 94/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 26 novembre 1971, depositato in cancelleria il

7 dicembre successivo ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 1971,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare 22 marzo

1971, n. 155, del Ministero delle finanze avente ad oggetto

"Istituzione di nuovi capitoli di entrate e modifica alla denominazione

di altri capitoli nel corrente esercizio finanziario 1971".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1972 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi gli avvocati Antonio Sorrentino e Pietro Virga, per la

Regione, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decisione in data 21 aprile 1970 il Consiglio dei ministri

delle Comunità europee ha stabilito di sostituire i contributi

finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità

disponendo in particolare che, a decorrere dal 1 gennaio 1971, le

entrate provenienti dai dazi della tariffa doganale comune

costituiranno progressivamente risorse delle Comunità, fino ad essere

integralmente iscritte nel bilancio comunitario a decorrere dal 1975.

Per dare attuazione alla predetta decisione il Governo italiano

veniva autorizzato con legge 23 dicembre 1970, n. 1185, ad emanare

decreti aventi forza di legge ordinaria ed in virtù di tale delega è

stato emanato il d.P.R. 16 aprile 1971, n. 321.

In esecuzione di questi provvedimenti, con decreto del 29 aprile

1971 del Ministro per il tesoro sono state apportate alcune variazioni

nello stato di previsione dell'entrata del bilancio per l'esercizio

finanziario 1971 e, tra le altre, è stata modificata la denominazione

del capitolo 1453 (già "Dogane e diritti marittimi", corrispondente al

capitolo 1404 del bilancio regionale) in "Dazi della tariffa doganale

comune (T.D.C.) ed altri diritti fissati dalle istituzioni della C.E.E.

sugli scambi con i Paesi non membri".

Infine con la circolare 22 marzo 1971, n. 155, il Ministro delle

finanze ha impartito istruzioni agli uffici dipendenti per la

riscossione e l'esatta imputazione al capitolo così modificato delle

entrate derivanti dalle operazioni doganali.

Avverso questa circolare, comunicata alla Presidenza della Regione

siciliana il 27 settembre 1971, è stato proposto il ricorso,

notificato il successivo 26 novembre, oggetto del presente giudizio.

La difesa della Regione precisa anzitutto che non intende sollevare

questione di costituzionalità sulla devoluzione alla C.E.E. di

proventi che statutariamente le erano garantiti e che il ricorso

proposto riguarda soltanto il capitolo 1453.

Il fatto che le entrate di tale capitolo vengono versate

direttamente alle Casse dello Stato comporterebbe la violazione di

prerogative e attribuzioni garantite alla Regione dalle norme

statutarie.

Sotto l'aspetto procedurale si denuncia in particolare:

1. - La violazione dell'art. 21, ultimo comma, dello Statuto

siciliano, poiché i provvedimenti di attuazione della decisione

comunitaria (d.P.R. n. 321 del 1971, emanato in esecuzione dell'art. 3

della legge n. 1185 del 1970) sono stati deliberati dal Consiglio dei

ministri senza l'intervento e la partecipazione con voto deliberativo

del Presidente della Regione;

2. - La violazione dell'art. 39 dello Statuto e dell'art. 5 del

d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, contenente norme di attuazione dello

Statuto in materia finanziaria, i quali, in tema di determinazione

delle tariffe doganali, per quanto interessa la Regione, stabiliscono

che il Governo deve consultare previamente il Presidente della Regione,

consultazione che nella specie è mancata;

3. - La violazione dell'art. 43 dello Statuto, in quanto i

provvedimenti di cui trattasi avrebbero comportato una sostanziale

modifica delle norme di attuazione (d.P.R. n. 1074 del 1965), modifica

avvenuta senza l'intervento della speciale commissione paritetica

prevista dalla citata norma statutaria.

Per superare poi l'eventuale obiezione di tardività del ricorso

sul rilievo che le predette censure avrebbero dovuto rivolgersi non

alla circolare impugnata, bensì al decreto legislativo n. 321 del 1971

ed eventualmente alla stessa legge delegante n. 1185 del 1970, la

difesa della Regione dichiara di impugnare, in via incidentale, le

indicate disposizioni ai fini della risoluzione del conflitto.

Subordinatamente e nel merito la difesa sostiene che, anche a

volere ammettere che lo Stato potesse sottrarre alla Regione proventi

già attribuitile senza il rispetto dell'indicata procedura,

l'adempimento degli obblighi internazionali da parte dello Stato non

richiedeva affatto l'esclusione della Regione dalla fase della

riscossione dei tributi. L'iscrizione delle quote dei tributi di

spettanza della C.E.E. da versarsi allo Stato poteva cioè esser fatta,

sia in entrata che in uscita, in apposito capitolo nel bilancio della

Regione; tanto più che trattandosi, almeno per ora e sino alla data

del 1 gennaio 1975, di quote percentuali gradualmente ascendenti dei

tributi doganali, la Regione ha diritto a trattenere la differenza fino

alla data anzidetta. Questo diritto è stato riconosciuto dallo stesso

ministro delle finanze che, con nota 30 agosto 1971, n. 4202 (anch'essa

oggetto della presente impugnativa quale atto di esecuzione della

circolare) ha disposto che la quota, eccedente rispetto ai versamenti

da effettuarsi alla C.E.E., da devolversi alla Regione venga iscritta

in apposito capitolo da istituire nello stato di previsione della spesa

del bilancio statale.

Detto espediente, però, oltre ad essere in contrasto con le

prerogative regionali sancite dall'art. 36 dello Statuto e dal d.P.R.

n. 1074 del 1965, non soddisfa, anche sotto un profilo pratico, le

esigenze della ricorrente poiché l'esperienza avrebbe dimostrato come

tutte le volte in cui è stato adottato il procedimento della

riscossione diretta da parte dello Stato e successiva devoluzione alla

Regione, grave pregiudizio è a questa derivato per il notevole ritardo

con cui è riuscita a riscuotere quanto di sua spettanza.

Conclude pertanto la difesa per l'accoglimento del ricorso.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel presente

giudizio ed ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile o

infondato.

L'inammissibilità è sostenuta sul rilievo della tardività delle

censure mosse al procedimento di approvazione della legge 23 dicembre

1970, n. 1185, nonché del d.P.R. 16 aprile 1971, n. 321, che si

sarebbero dovuti impugnare entro il termine di 60 giorni dalla loro

pubblicazione. Il fatto che il ricorso sia stato proposto contro una

circolare, che è provvedimento esecutivo di dette norme, non è

circostanza idonea a riaprire il termine per la denuncia di una lesione

già avvenuta.

Queste considerazioni valgono anche per dichiarare inammissibile la

questione di legittimità costituzionale sollevata in via incidentale

avverso le stesse disposizioni di legge.

In ordine ai vizi procedurali denunciati dalla difesa della

Regione, l'Avvocatura osserva comunque che le norme in discussione

riguardano l'attuazione di una importante fase della politica

comunitaria che è di competenza esclusiva dello Stato.

Non ricorreva pertanto l'ipotesi statutaria della necessaria

partecipazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio

dei ministri (art. 21 Statuto).

Questa partecipazione, d'altra parte, è consentita solo

allorquando il Consiglio delibera provvedimenti amministrativi e non

pure, come nel caso di specie, quando eserciti o concorra ad

esercitare, con diritti di iniziativa, funzione legislativa (artt. 71,

76, 87 Cost.).

In particolare poi, per quanto riguarda la legge n. 1185 del 1970,

il presunto vizio procedimentale nella fase di elaborazione del disegno

di legge governativo verrebbe ad essere assorbito dall'iter

parlamentare che esso ha poi subito presso le Camere. Si trattarebbe

peraltro di un vizio irrilevante anche sotto il profilo della

censurabilità degli interna corporis.

Del pari insussistente è la violazione degli artt. 39 e 43 dello

Statuto in quanto i provvedimenti adottati dal Parlamento e dal Governo

non costituiscono, dal punto di vista tecnico e sostanziale, né

"modificazioni della tariffa doganale" né modificazioni delle norme di

attuazione dello Statuto.

Inammissibile ed infondata, ad avviso dell'Avvocatura è da

considerarsi anche la censura di merito rivolta ai provvedimenti

statali impugnati.

L'inammissibilità risulterebbe dal fatto che fin dalla data di

pubblicazione del d.P.R. n. 321 del 1971 (9 giugno 1971) la Regione

ebbe conoscenza che lo Stato avrebbe istituito i nuovi capitoli per

gestire direttamente, sia in entrata che in uscita, le quote

progressivamente crescenti dei proventi doganali destinati alla C.E.E.

L'impugnativa in termini di tale decreto avrebbe dovuto avvenire entro

il 9 agosto 1971 sicché l'attuale ricorso è da ritenersi tardivo.

L'infondatezza della censura discende dal mutamento della natura,

oltre che della denominazione, subito dalle entrate in questione. Non

ci si trova di fronte a "dazi doganali" ma ad "entrate proprie della

C.E.E." ed è ovvio che nei riguardi della C.E.E. il soggetto

internazionalmente rilevante, tenuto ad iscrivere nel proprio bilancio

e ad amministrare e gestire entrate di tal genere, può essere solo lo

Stato.

Questo ragionamento vale anche per le quote di dette entrate che

sino a tutto il 1974 restano ancora attribuite alla Regione dato che il

frazionamento per quota non importa mutamento della natura del tributo.

Né giova addurre che il sistema adottato è di pregiudizio per la

Regione poiché comporta ritardo nella riscossione delle quote. Tale

rilievo infatti rappresenterebbe un inconveniente che non incide

affatto sulla legittimità costituzionale della ripartizione delle

competenze disposta dai provvedimenti impugnati.

La difesa della Regione ha depositato in data 29 marzo 1972 una

memoria nella quale ha ulteriormente svolto i motivi del ricorso,

confermando le conclusioni già enunciate. Considerato in diritto :

Il presente ricorso per la risoluzione di un conflitto di

attribuzione fra la Regione siciliana e lo Stato trae origine dalla

circolare 22 marzo 1971, n. 155, del Ministero delle finanze, direzione

generale delle dogane, avente ad oggetto l'istituzione di nuovi

capitoli di entrata e modifica della denominazione di altri capitoli

dell'esercizio finanziario 1971.

La censura di fondo che il patrocinio della Regione muove alla

citata circolare è che con essa lo Stato avrebbe unilateralmente

modificato il regime concernente la ripartizione delle entrate

tributarie fra Stato e Regione sottraendo a questa ultima dei cespiti

provenienti da dazi doganali, già attribuitile con d.P.R. 26 luglio

1965, n. 1074, senza la collaborazione e partecipazione degli organi

regionali o degli organi misti all'uopo preordinate dalle norme

statutarie (artt. 21, ultimo comma, 39 e 43) a garanzia dell'autonomia

regionale.

A giudizio della Corte il ricorso va dichiarato inammissibile

poiché non è dalla circolare impugnata che deriva l'asserita

violazione di competenze regionali costituzionalmente garantite.

Con la circolare in questione, trasmessa alla Regione il 27

settembre 1971, la direzione generale delle dogane si è limitata ad

impartire ai dipendenti uffici alcune istruzioni in materia di

bilancio, intese ad applicare le norme concernenti il regime delle

risorse proprie delle Comunità europee di cui alla decisione del

Consiglio dei ministri delle Comunità in data 21 aprile 1970. Con tale

decisione, ratificata ed attuata nel territorio nazionale con la legge

23 dicembre 1970, n. 1185, e successivo decreto del Presidente della

Repubblica 16 aprile 1971, n. 321, si era stabilito di sostituire i

contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle

Comunità disponendosi, in particolare, che, a decorrere dal 1 gennaio

1971, le entrate provenienti dai dazi della tariffa doganale comune

dovevano progressivamente costituire le risorse delle Comunità, fino

ad essere integralmente iscritte nel bilancio comunitario a decorrere

dal 1975.

In applicazione della decisione anzidetta, il citato d.P.R. n. 321

del 1971 ha demandato al Ministero delle finanze l'accertamento e la

riscossione delle "risorse proprie" delle Comunità (art. 1) e ha

autorizzato il Ministro per il tesoro a provvedere, con propri decreti,

alle variazioni di bilancio occorrenti per la iscrizione nello stato di

previsione della entrata dei proventi costituenti dette risorse (art.

4).

In puntuale esecuzione di quest'ultima norma il Ministro per il

tesoro, con decreto n. 131895 del 29 aprile 1971, registrato alla Corte

dei Conti l'8 giugno successivo, ha quindi provveduto alle necessarie

variazioni di bilancio nello stato di previsione dell'entrata per

l'anno finanziario 1971 disponendo, tra l'altro, quella modifica di

denominazione del cap. 1453 in "dazi della tariffa doganale comune ed

altri diritti fissati dalle Istituzioni della Comunità economica

europea", che ha avuto come conseguenza il versamento su tale capitolo

anche dei tributi doganali riscossi in Sicilia, versamento del quale la

Regione si duole perché avrebbe determinato l'invasione della sua

sfera di competenza.

Ora è di tutta evidenza che l'impugnativa avrebbe dovuto avere ad

oggetto il decreto di variazione del Ministro per il tesoro e non la

circolare del direttore generale delle dogane.

Quest'ultima, infatti, rappresenta un atto meramente esplicativo

del decreto che ha disposto le variazioni poiché, come già rilevato,

con essa sono state semplicemente impartite ai dipendenti uffici le

opportune istruzioni in ordine alle operazioni da eseguire per curare

l'esatto versamento dei proventi riscossi e da riscuotere ai nuovi

capitoli di entrata istituiti, nonché ai capitoli ai quali era stata

apportata la modifica di denominazione.