Sentenza n. 94/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 31 e 36

della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di

contabilità generale dello Stato in materia di bilancio), promosso

con ricorso della Regione Veneto, notificato il 21 settembre 1978,

depositato in cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 26 del

registro ricorsi 1978.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri.

Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1981 il Giudice

relatore Virgilio Andrioli.

Uditi l'avv. Guido Viola, per la Regione Veneto e l'avvocato dello

Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso, notificato il 21 settembre 1978 e depositato il

successivo 29, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 278 del 4

ottobre 1978 e iscritto al n. 26 registro ricorsi 1978, la Regione del

Veneto, in persona del Presidente della Giunta, rappresentato e

difeso, in virtù di procura in margine, dagli avv. Giorgio Berti e

Guido Viola e autorizzato con deliberazione 13 settembre 1978, n.

4360 della Giunta, ha sollevato la questione di costituzionalità

degli artt. 31 (giacenze di tesoreria delle regioni) e 36

(disponibilità presso aziende di credito) della legge 5 agosto 1978,

n. 468 (riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato

in materia di bilancio) per violazione degli artt. 115, 119 e 123

Cost. anche in relazione agli artt. 8 e 9 della legge 16 maggio 1970,

n. 281 (provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a

statuto ordinario), modificata dalla legge 30 maggio 1976, n. 356

(nuove disposizioni per la finanza regionale), e alla legge 19 maggio

1976, n. 335 (principi fondamentali e norme di coordinamento in

materia di bilancio e di contabilità delle Regioni). Conclusioni

ribadite, nella memoria depositata il 4 febbraio 1981, di contro alle

deduzioni, svolte dall'Avvocatura generale dello Stato nell'atto

d'intervento 6 ottobre 1978 del Presidente del Consiglio dei ministri,

depositato il successivo 9, comune ai ricorsi 22 a 25/1978, a sostegno

della richiesta d'infondatezza della proposta questione.

2. - L'art. 31, che è la prima disposizione del titolo V della

legge 5 agosto 1978, n. 468, dedicato alla tesoreria degli enti

pubblici, dispone al primo comma che "le regioni a statuto ordinario e

speciale, allo scadere delle convenzioni di tesoreria in vigore al 31

gennaio 1978, hanno obbligo di tenere le disponibilità liquide,

limitatamente alle assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente

dal bilancio dello Stato, in conti correnti non vincolati con il

Tesoro", al secondo comma che "il Ministro del tesoro, sulla base di

un preventivo semestrale di cassa adottato dalla giunta regionale, in

armonia con le valutazioni di cassa comunicate dalla regione stessa,

dispone, nei quindici giorni precedenti il trimestre interessato,

l'accreditamento dei fondi presso la competente tesoreria regionale",

e al terzo comma che "le regioni sono tenute a produrre al Ministero

del tesoro, ogni trimestre, una dichiarazione sottoscritta dal

presidente della giunta regionale dalla quale risulti l'ammontare delle

disponibilità depositate presso la tesoreria regionale".

L'art. 36, che fa parte del titolo VI della legge 468/1978,

dedicato alle disposizioni finali e transitorie, prescrive che "per un

periodo non superiore a sei mesi dalla data di entrata in vigore della

presente legge gli enti di cui ai precedenti articoli 31 e 32 possono

mantenere disponibilità presso aziende di credito per una consistenza

pari a quella posta in essere alla data del 30 giugno 1978".

Osserva la Regione che le disposizioni impugnate, "istituendo un

nuovo circuito di accentramento sull'asse contabilità - cassa -

tesoreria", tolgono "disponibilità e capacità di determinazione alla

Regione strozzandone le potenzialità allo sbocco terminale di ogni

iniziativa o attività valutabile in termini di spesa", e ciò "in

nome non della tradizionale unità amministrativa dello Stato, ma di

una nuova unità finanziaria, contabile e monetaria, assai più

minacciosa e incontrollabile, in quanto imposta via via in nome di

ripetute emergenze e attraverso procedimenti inconsueti, di fronte ai

quali le regioni e chiunque trovansi impreparati e indifesi".

Formulate tali considerazioni di carattere generale, la Regione,

nel primo motivo del ricorso, assume a parametri gli artt. 5, 115,

117, 118, 119 e 123 Cost., in relazione agli artt. 57, commi primo e

terzo, dello Statuto regionale, nonché agli artt. 8, 9, 18 e 19 della

legge 16 maggio 1970, n. 281, modificata dalla legge 10 maggio 1976,

n. 356, ai relativi d.P.R. 14 gennaio 1972 nn. 1 a 6 e 15 gennaio

1972, nn. 7 a 11, di trasferimento delle funzioni dallo Stato alle

regioni, alla legge 22 luglio 1975, n. 382, agli artt. 1, 126,128, 129

e 130 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 19 maggio 1976, n.

335, e, infine, alla legge 2 marzo 1972, n. 8 della Regione Veneto. A

sostegno della complessa censura osserva la ricorrente che l'art. 31,

da collegarsi al successivo art. 32, con derivare dalla legge

629/1966, ha sottratto il servizio cassa alle regioni e l'ha

assoggettato alla gestione dello Stato in violazione all'art. 119

della Costituzione, il cui concetto di "coordinamento" presuppone "la

separazione delle gestioni finanziarie, di contabilità e di cassa, e

non la loro confusione".

Nello sviluppare il secondo motivo del ricorso incentrato sulla

violazione, prospettata, sotto altri profili, delle norme, che han

formato oggetto di denuncia nel primo motivo, assume che il sistema

della legge finanziaria, ricollegato all'art. 119 e ribadito, tra

l'altro, nell'art. 63 dello Statuto regionale del Veneto, era

congegnato in guisa che il versamento dei fondi alla Regione avvenisse

in modo immediato e diretto mediante prelievo dai fondi comuni e

speciali, senza che alla gestione della cassa prendesse parte in

qualche guisa lo Stato, laddove alla legge impugnata seguirebbe

l'effetto, mediante la sottrazione del servizio regionale di

tesoreria, di "ricondurre tutta la finanza locale, mediante la

strozzatura finale, alla finanza statale".

L'art. 36, poi, completerebbe, sempre ad avviso della Regione, lo

stravolgimento, privando della possibilità di tenere disponibilità

liquide presso aziende di credito le regioni, le quali non potrebbero

liberamente amministrare il denaro proveniente da flussi finanziari

estranei al bilancio dello Stato, quali i tributi direttamente gestiti.

Il quale rilievo induce la Regione a lamentare la violazione anche

dell'art. 97 della Costituzione.

Infine, la Regione sull'art. 31 sottolinea l'attentato che alla

titolarità delle somme riviene dalla mancata previsione della

fruttuosità del conto.

3. - Dal suo canto, il Presidente del Consiglio dei ministri, dopo

aver identificato nelle tesorerie regionali un fenomeno, che è

dannoso alla finanza pubblica unitariamente considerata, come quello

che provocherebbe massicce giacenze di cassa, cui non corrisponderebbe

incremento della spesa pubblica, pone in rilievo che l'art. 31 mira a

garantire la corrispondenza dell'indebitamento del Tesoro dello Stato

con l'effettiva spesa pubblica, senza violare l'autonomia finanziaria

delle regioni, in quanto, pur imponendo a queste di tenere in conti

correnti presso la tesoreria dello Stato le disponibilità derivanti da

assegnazioni e contribuzioni a carico dello Stato, assicurerebbe alle

regioni medesime il potere di attingere a tali conti correnti in

relazione alle rispettive necessità di cassa.

Non manca, infine, l'Avvocatura dello Stato di precisare che il

servizio di tesoreria deve intendersi "nel senso proprio e ristretto

di servizio di cassa volto alla esecuzione delle operazioni di entrata

e di spese previste ed autorizzate dal bilancio regionale", che

restano a tale nozione estranee altre funzioni, "che attengono al

governo della liquidità, alla trasformazione e creazione dei mezzi di

pagamento, alla politica economica monetaria", che devono restare

riservate al Tesoro dello Stato per l'espressa disposizione dell'art.

119, secondo la quale l'autonomia finanziaria della Regione deve

essere coordinata da leggi statali alla finanza degli altri enti

pubblici. Situazione che, sempre ad avviso dell'Avvocatura, troverebbe

conferma nel fatto che normalmente le regioni, così come i comuni e

le province, sono solite conferire la gestione dei servizi di

tesoreria ad istituti di credito distinti dagli enti pubblici

medesimi.

Per quel che attiene all'art. 36, che l'Avvocatura dello Stato

assume a torto impugnato soltanto dalle regioni Friuli-Venezia Giulia

e Sicilia, lo interpreta il Presidente del Consiglio dei ministri nel

senso che si limiti a consentire alle regioni, in attuazione dei

procedimenti previsti dall'art. 31, l'acquisizione di mezzi finanziari

in misura tale da mantenere le disponibilità esistenti alla data del

30 giugno 1978, al fine di evitare rallentamenti nell'andamento di

erogazioni della spesa conseguenti alla applicazione del nuovo sistema

e, sottolinea, quindi, il carattere transitorio della disposizione che

porrebbe in forse l'interesse della Regione alla impugnazione.

4. - Nella memoria 4 febbraio 1981 la Regione contesta la

validità della nozione di servizio di tesoreria prospettata

dall'Avvocatura dello Stato, richiama la sent. 155/1977 della Corte e

conclude che la legge, di cui sono impugnati, in una con l'art. 31,

altri articoli, immuterebbe l'immagine costituzionale della Regione.

5. - Alla pubblica udienza del 18 febbraio 1981, in cui il giudice

Andrioli ha svolto la relazione, l'avv. Viola per la Regione Veneto e

l'avvocato dello Stato Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

ministri hanno illustrato argomentazioni svolte e conclusioni

formulate negli scritti. Considerato in diritto :

1. - L'obbligo di tenere la disponibilità liquida in conti

correnti vincolati con il tesoro è limitato ad assegnazioni,

contributi e quanto altro proveniente dal bilancio dello Stato, e non

tocca in alcun modo fondi di altra provenienza: tale è il disposto del

primo comma dell'art. 31, il quale non soffre interpretazione

estensiva prospettata in qualche passo delle difese scritte della

Regione.

2. - Il meccanismo di cui all'art. 31, secondo comma, non comporta

violazione dell'art. 119 Cost. (né, meno ancora, degli altri parametri

richiamati nel ricorso): da un lato, infatti, i tributi propri e le

quote di tributi erariali, attribuiti alle Regioni dall'art. 119,

secondo comma, e che transitano nella maggior parte per il bilancio

dello Stato, sono espressamente correlati "ai bisogni delle Regioni

per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali";

d'altro lato, le ulteriori entrate regionali, provenienti dal bilancio

dello Stato, sono finalizzate - in modo più o meno specifico, secondo

le diverse ipotesi - al finanziamento di programmi regionali di

sviluppo od all'effettuazione di particolari interventi, previsti da

apposite disposizioni legislative statali. In entrambi i casi, dunque,

l'art. 119 Cost., pur affermando l'autonomia finanziaria regionale, non

impone affatto che le somme spettanti alle Regioni e defluenti dal

bilancio dello Stato debbano essere integralmente ed immediatamente

accreditate alle competenti tesorerie regionali, pur quando le Regioni

stesse non dimostrino di doversene servire per l'esercizio delle loro

attribuzioni. Essenziale è soltanto - come la Corte ha già chiarito

nella sentenza n. 155 del 1977 - che i conti correnti istituiti presso

la tesoreria centrale non si trasformino "in un anomalo strumento di

controllo sulla gestione finanziaria regionale". Ma tale non è il

caso dell'art. 31 della legge n. 468 del 1978, che non riguarda le

entrate acquisite direttamente dalle Regioni, e non ha di mira le

singole misure regionali di spesa, limitandosi a regolare i ritmi di

accreditamento dei fondi innanzi detti dalla tesoreria dello Stato

alle tesorerie delle Regioni: per di più precisando che ciò deve

svolgersi sulla base ed in conformità alle previste esigenze ed alle

accertate disponibilità di cassa delle Regioni, quali desunte appunto

dai periodici documenti, indicati nel secondo e terzo comma,

provenienti dagli organi responsabili delle Regioni medesime.

Pertanto, deve concludersi per l'infondatezza della predetta

questione.

3. - In maggior misura infondata è l'impugnazione dell'art. 36,

il cui carattere transitorio non può sfuggire a chiunque consideri

che il legislatore statale, al fine di evitare scoperti in pregiudizio

di coloro che avevano rapporti con le aziende di credito, facenti

servizio di cassa per le Regioni alla data di entrata in vigore della

legge, ha consentito alle Regioni (e agli enti pubblici, di cui

all'art. 32) di mantenere presso dette aziende disponibilità

provenienti dal bilancio dello Stato per un periodo non superiore a

sei mesi dalla data di pubblicazione della legge e per una consistenza

pari a quella posta in essere alla data del 30 giugno 1978. Talché è

da dubitare della consistenza dell'interesse della Regione a coltivare

l'impugnazione.