Sentenza n. 95/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge

regionale del Trentino-Alto Adige 19 agosto 1965, n. 4, contenente

norme per l'assistenza ai pensionati e ai loro familiari iscritti alle

casse mutue provinciali di malattia di Trento e di Bolzano, promossi

con due ordinanze emesse dal Consiglio di Stato - sezione sesta -

rispettivamente il 5 novembre 1968 ed il 7 maggio 1969 sui ricorsi

delle imprese di costruzione edilizia De Petris Tullio e Moschen

Roberto, della società industria legnami fratelli Moruzzi, della

società FAMA e di Degasperi Mariano contro la Regione Trentino-Alto

Adige e le casse mutue provinciali di malattia di Trento e di Bolzano,

iscritte ai nn. 214 del registro ordinanze 1969 e 77 del registro

ordinanze 1970 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 165 del 2 luglio 1969 e n. 82 del 1 aprile 1970 e nel Bollettino

regionale n. 25 del 17 giugno 1969 e n. 17 del 28 aprile 1970.

Visti gli atti di costituzione della società FAMA e di Degasperi

Mariano e d'intervento del Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1971 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi l'avv. Mario Barbato, per la società FAMA e per Degasperi, e

l'avv. Vitaliano Lorenzoni, per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza 5 novembre 1968,

pervenuta a questa Corte il 22 maggio 1969, ha denunciato di

illegittimità costituzionale l'art. 2 della legge della Regione

Trentino-Alto Adige 19 agosto 1965; n. 4, che, in relazione ad una

integrazione di assistenza disposta con l'art. 1 a favore dei

pensionati iscritti alle casse mutue provinciali di malattia di Trento

e di Bolzano e a favore dei loro familiari, statuiva che l'aliquota

contributiva addizionale avrebbe dovuto essere determinata con decreto

del Presidente della Giunta regionale in misura non superiore a quella

fissata per l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le

malattie. Il Consiglio di Stato riteneva che la norma denunciata era in

contrasto con l'art. 6, primo comma, dello Statuto regionale, che

attribuisce alla Regione, nelle materie concernenti la previdenza e le

assicurazioni sociali, potestà legislativa integrativa di quella

statale, quindi potestà praeter legem o secundum legem, non contra

legem: legittimo sarebbe il trattamento sostanziale previsto dalla

legge regionale, ma non il modo del finanziamento, che riguarda, non le

prestazioni integrative soltanto, ma anche quelle fondamentali,

regolate dalla legge dello Stato.

In altra ordinanza 7 maggio 1969, pervenuta a questa Corte il 25

febbraio 1970, il Consiglio di Stato rinnovò i dubbi di

costituzionalità riguardo all'art. 2 della predetta legge regionale 19

agosto 1965, n. 4, per inotivi identici a quelli sopra esposti; ma

ritenne che tutta la legge possa essere viziata di illegittimità

costituzionale in relazione all'art. 95 dello Statuto regionale, non

essendo state ancora emanate norme di attuazione dello statuto stesso

in materia di previdenza sociale e comunque perché, senza queste norme

d'attuazione, non avrebbe potuto come ha fatto, esercitare potestà

legislativa intesa a modificare le attribuzioni degli organi statali

nella materia predetta.

2. - Nella prima causa comparve soltanto la Regione, nella seconda

soltanto la parte privata.

La Regione, nella prima causa, ha opposto che il Consiglio di Stato

non ha tenuto in conto il fatto che l'esercizio della potestà

legislativa integrativa da parte della Regione determina, nella

disciplina dell'assistenza di malattia, una differenza di carattere

essenziale che consente di ricollegare la titolarità, in capo alla

Regione, dei corrispondenti poteri amministrativi, ivi compreso quello

di determinare l'aliquota contributiva nella sua totalità: non si può

scindere un'aliquota base da un'aliquota integrativa, perché neppure

sotto il profilo attuariale può evitarsi una determinazione globale.

La parte privata, nella seconda causa, ha fatto proprio l'assunto

per cui l'art. 6 dello Statuto regionale, che dà alla Regione potestà

legislativa integrativa, nella materia della previdenza e delle

assicurazioni sociali, per divenire operante deve essere seguita da

norme di attuazione statali. Ha osservato che queste norme condizionano

il trasferimento di potere e di attribuzione dallo Stato alla Regione;

che il d.P.R. 30 giugno 1951, n. 374, concernente norme d'attuazione

allo Statuto, all'art. 38, trattando della previdenza sociale,

stabilisce solamente che le casse mutue malattia fruiscono delle

potestà e delle agevolazioni riconosciute all'INAM; che la legge 4

dicembre 1956, n. 1405, nel trasferire alle casse mutue di Trento e

Bolzano l'onere della gestione dell'assistenza di malattia per i

pensionati residenti nella Regione, non ha rimesso a questa

l'organizzazione del servizio e la potestà di regolarlo e di stabilire

i mezzi e le fonti e le competenze per fronteggiare le spese. La parte

privata si richiamò alla legge istitutiva delle casse che confermò

implicitamente le attribuzioni e le competenze specificatevi; e così,

secondo essa, deve dirsi per la legge 31 dicembre 1961, n. 1443, che

nessuna particolare attribuzione ha dato agli organi regionali. Si

aggiunge che, nel titolo VI dello Statuto, il quale tratta delle

finanze regionali e provinciali, fra le materie e gli ambiti entro cui

la Regione e le provincie possono imporre oneri fiscali o parafiscali,

non si fa alcun cenno alle contribuzioni per la previdenza e le

assicurazioni sociali; comunque in questa materia non sono state

emanate norme di attuazione.

Quanto al modo con cui la Regione ha esercitato la sua competenza

integrativa si rileva che l'art. 2 della legge denunciata contiene una

vera e propria nuova regolamentazione della materia e quindi si pone in

contrasto con la legge statale: infatti richiama i criteri stabiliti

dall'art. 17 legge regionale 20 agosto 1954, n. 25, che riguarda i

lavoratori in attività di servizio, dicendo qualcosa che non concorda

con le leggi statali 4 agosto 1955, n. 692, e 31 dicembre 1961, n.

1443; come non concorda con queste leggi l'attribuzione al Presidente

regionale di poteri che invece spettano al Presidente della Repubblica.

Altro si sarebbe potuto dire se la Regione, ove ne avesse avuta la

possibilità, avesse stabilito una superaliquota, da aggiungersi a

quella fissata dal Presidente della Repubblica.

3. - La parte privata ha pure presentato memoria, nella quale ha

ribadito e illustrato le sue precedenti deduzioni, ha esaminato la

giurisprudenza della Corte circa la potestà legislativa della Regione

e delle provincie del Trentino e dell'Alto Adige, in mancanza di norme

di attuazione, e ha concluso nel senso che quella giurisprudenza non

riguarda le cause in decisione, le quali concernono materia di potestà

legislativa integrativa.

4. - All'udienza del 10 marzo 1971 i difensori della Regione e

delle parti private hanno confermato le rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le due cause possono essere riunite, concernendo la stessa

norma ordinaria, l'art. 2 della legge della Regione Trentino-Alto Adige

19 agosto 1965, n. 4, contenente disposizioni per l'assistenza ai

pensionati ed ai loro familiari iscritti alle casse mutue provinciali

di malattia di Trento e di Bolzano.

2. - Preliminare è la questione proposta dalla seconda delle

ordinanze del Consiglio di Stato, la quale nega l'esistenza di un

potere legislativo regionale nella materia della previdenza sociale,

perché, riguardo ad essa, non sarebbero state emanate norme di

attuazione dello Statuto.

Senonché, nella materia predetta, la Regione Trentino- Alto Adige

ha facoltà di emanare norme legislative allo scopo di integrare le

disposizioni delle leggi dello Stato; e non si vede come una competenza

di tal genere richieda l'emanazione di norme di attuazione. La

competenza legislativa integrativa ha una sua delimitazione nel fatto

che è di contenuto complementare rispetto alla legge statale, non può

modificare questa legge, ma può oltrepassarne i limiti senza menomarne

la normazione. Trova, vale a dire, nella sua stessa oggettivazione,

limiti e modalità di esercizio, così da rendere inutili ulteriori

precisazioni in leggi di attuazione. Questa Corte, nella sentenza 15

luglio 1969, n. 136, ha ritenuto che, quando indica puntualmente

l'oggetto della potestà legislativa che essa attribuisce alla Regione

o alla provincia autonoma, la fonte statutaria deve ritenersi

sufficiente a conferire direttamente all'una o all'altra i poteri

legislativi o amministrativi inerenti a quella materia: l'ipotesi di

competenza regionale integrativa, che è una nozione in sé definita,

rientra nelle considerazioni così riportate.

3. - Non v'è dubbio che la Regione poteva estendere le prestazioni

delle casse mutue di malattia oltre i limiti della assistenza

assicurata dalle leggi dello Stato, perché, così facendo, non avrebbe

toccato la base fondamentale del sistema assicurativo concernente le

malattie dei pensionati: la legge regionale in esame si è mantenuta

entro tali limiti. E non è dubbio nemmeno che, aumentando ai

pensionati i vantaggi che le leggi dello Stato loro avevano attribuito,

la Regione doveva provvedere al finanziamento delle casse mutue, per le

maggiori prestazioni che dovevano erogare: l'esercizio della potestà

legislativa d'integrazione non può ritenersi ristretta ai casi in cui

non si rende necessaria una copertura di spesa, e manca infatti, nello

Statuto regionale, ogni accenno a limitazioni del genere. Quella di

malattia è una assicurazione di ripartizione; e, ammesso che la

Regione, nell'esercizio della potestà legislativa integrativa, possa

estendere le prestazioni dovute in base alla legge statale, deve anche

ammettersi che essa sia legittimata a disporre che il costo delle

prestazioni stesse gravi su coloro che sono tenuti all'assicurazione

relativa all'assistenza principale, ove non ritenga necessario uno

stanziamento di fondi propri.

La Regione è però competente a determinare soltanto l'importo dei

contributi di copertura di quel maggior costo, non anche i contributi

inerenti alle prestazioni principali, che, nella specie, lo Stato ha

fissato con d.P.R. 31 dicembre 1963, 2194.

4. - Nelle ordinanze del Consiglio di Stato si sostiene che l'art.

2 della legge denunziata è incorso nella violazione della competenza

regionale, perché fissa una unica cifra di contributi, comprensiva di

quelli di competenza regionale e degli altri di competenza statale; ed

entrambi li fa determinare da un atto regionale.

Che la norma si presti ad una interpretazione del genere non è

contestabile; ma, se ben si penetra nel suo significato, si constata

che essa non ha inteso per nulla avocare alla Regione una potestà

legislativa statale. Ha voluto soltanto rendere possibile conglobare in

un totale aritmetico i due contributi, onde concentrare in una sola

cifra il debito degli obbligati alle contribuzioni di malattia, e farne

desumere da un solo atto l'importo complessivo. Può ammettersi che

questa tecnica legislativa non sia corretta; ma il metodo adottato non

fa sì che la legge debba intendersi nel senso che, secondo essa, deve

essere rideterminato per autorità regionale il contributo concernente

le prestazioni-base dell'assicurazione. Questo significato è stato

escluso dallo Stato; tanto vero che esso non impugnò in via

principale, né sollevò conflitto di attribuzione in relazione al

decreto del presidente regionale 4 agosto 1965, n. 167, che sommò il

contributo di competenza statale e quello di competenza regionale.

Conforta tale interpretazione, del resto, il richiamo che la legge

in esame fa all'art. 17, secondo comma, di quella regionale 20 agosto

1954, n. 25, nel quale si attribuisce alla Regione soltanto la

competenza a determinare i contributi per le categorie che, secondo

legge o contratto collettivo di lavoro, hanno diritto a prestazioni

sanitarie ed economiche in forma o misura diversa da quelle erogate

dall'INAM. Per cui è un difetto di formulazione della legge denunciata

che ha fatto sorgere il dubbio sulla sua legittimità; non una

effettiva invasione della competenza legislativa statale, che la

Regione non ha assorbito in quella propria.