Sentenza n. 95/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto

legislativo 6 luglio 1993, n. 291, recante "Norme di attuazione dello

Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti

modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali siti nella

provincia di Bolzano" promosso con ricorso della Provincia autonoma

di Bolzano, notificato il 7 settembre 1993, depositato in cancelleria

il 10 successivo ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 1994 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Pannunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 7

settembre 1993, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

nei confronti dell'art. 2 del decreto legislativo 6 luglio 1993, n.

291 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige concernenti modifiche alle tabelle organiche

degli uffici statali siti nella Provincia di Bolzano) per violazione

degli artt. 107 e 89 dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) nonché

dell'accordo italo-austriaco dell'aprile 1992, relativo alla chiusura

della controversia sul c.d. "pacchetto".

La ricorrente espone che in data 19 febbraio 1993 la speciale

Commissione paritetica, istituita ai sensi dell'art. 107, secondo

comma, dello Statuto regionale per esprimere il parere sulle norme di

attuazione dello stesso Statuto relative alle materie attribuite alla

competenza della Provincia di Bolzano, aveva approvato una proposta

di modifica dell'art. 26, secondo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976,

n. 752 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige in materia di proporzione negli uffici statali

siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel

pubblico impiego). Il testo approvato dalla Commissione nella seduta

del 19 febbraio 1993 prevedeva che alle modifiche delle tabelle

relative agli organici del personale degli uffici statali situati

nella Provincia di Bolzano dovessero provvedere le amministrazioni

centrali competenti "previa intesa" con il Consiglio

d'amministrazione del personale dei ruoli locali di cui all'art. 22

del citato d.P.R. n. 752 del 1976.

In difformità dalla proposta della Commissione il decreto

legislativo successivamente emanato, impugnato nel presente giudizio,

ha, invece, stabilito che alle suddette modifiche si provveda

"sentito" il Consiglio di amministrazione di cui all'art. 22 del

d.P.R. n. 752 del 1976.

A giudizio della ricorrente, poiché la sostituzione della "previa

intesa" con il "parere" costituisce una modifica non meramente

formale ma sostanziale, l'adozione della norma così riformulata

avrebbe dovuto essere preceduta - secondo quanto indicato dalla

sentenza di questa Corte n. 37 del 1989 - da un nuovo esame da parte

della stessa Commissione paritetica.

La mancata sottoposizione del nuovo testo al parere della

Commissione avrebbe, pertanto, determinato, secondo la Provincia, una

violazione del procedimento stabilito dall'art. 107 dello Statuto

regionale.

In secondo luogo, lo stesso art. 107 risulterebbe violato anche

sotto un profilo sostanziale, per avere la norma impugnata derogato

alla procedura stabilita per la modifica delle norme di attuazione,

nonostante che le tabelle allegate al d.P.R. n. 752 costituiscano

parte integrante di tali norme.

Infine, risulterebbe violato l'accordo italo-austriaco dell'aprile

1992, conclusivo della controversia sul c.d. "pacchetto", ispirato al

principio della ricerca del consenso politico tra i poteri centrali e

le popolazioni interessate per ogni modifica normativa che si renda

necessaria.

2. - Si è costituito in giudizio il presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, per chiedere che

il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

La difesa dello Stato premette che la proposta di norma di

attuazione approvata dalla Commissione il 19 marzo 1993 non era stata

presentata dal Governo, ma elaborata autonomamente dalla Commissione

stessa, mentre al momento dell'esame di tale proposta da parte del

Consiglio dei ministri, nella seduta del 25 giugno 1993, il

Presidente della Provincia, presente alla riunione, non aveva

sollevato alcuna obiezione.

In ogni caso, secondo l'Avvocatura dello Stato, non sussisterebbe

un interesse diretto della Provincia in ordine al fatto che un organo

statale sottordinato, quale il Consiglio di amministrazione di cui

all'art. 22 del d.P.R. n. 752 del 1976, debba essere sentito con

parere vincolante (espresso attraverso l'intesa) dalla

amministrazione centrale.

Inoltre, il Governo poteva pur sempre decidere in maniera difforme

dal deliberato della Commissione, purché quest'ultima fosse stata

interpellata sul problema oggetto della modifica.

Nel merito della modifica adottata, l'Avvocatura dello Stato

afferma che la stessa risulta coerente con il principio fondamentale

di gerarchia degli uffici che regola l'intera struttura del pubblico

impiego.

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia di Bolzano ha

presentato una memoria nella quale viene innanzitutto evidenziato che

la modifica al testo approvato dalla Commissione paritetica è stata

effettuata in sede di coordinamento tecnico da parte del dipartimento

Affari regionali prima della sottoposizione del testo stesso al

Consiglio dei ministri, che ha pertanto esaminato e approvato un

testo diverso da quello elaborato dalla Commissione paritetica.

La Provincia ribadisce anche che la modifica in questione, lungi

dal costituire un mero aggiustamento tecnico-formale, rappresenta una

innovazione sostanziale del contenuto della proposta e, come tale,

avrebbe dovuto essere sottoposta al parere della Commissione

paritetica, secondo quanto affermato nella già richiamata sentenza

n. 37 del 1989.

In ordine alla sussistenza di un interesse diretto della

Provincia, la ricorrente afferma che il Consiglio di amministrazione

del personale, pur configurandosi come organo statale, viene a

realizzare nella sua composizione il principio della tutela delle

minoranze linguistiche, con la conseguenza che la modificazione del

ruolo di tale organo nel procedimento di revisione delle tabelle -

quale risulta dalla sostituzione dell'intesa con un semplice parere -

sarebbe tale da incidere direttamente sul sistema di garanzia delle

minoranze linguistiche, legittimando conseguentemente la Provincia a

ricorrere avverso detta lesione.

Infine, la Provincia insiste nel rilevare che la norma censurata

determinerebbe anche una violazione sostanziale dell'art. 107 dello

Statuto, stante il fatto che le tabelle in questione costituiscono

parte integrante delle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 752

del 1976 in materia di proporzionale, e che, quindi, la loro modifica

non potrebbe essere disciplinata secondo modalità difformi da quelle

statutariamente previste a garanzia della speciale autonomia

provinciale.

4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato

una memoria nella quale si sottolinea la diversità tra la

fattispecie giudicata dalla Corte con la sent. n. 37 del 1989,

attinente al riparto di competenze tra Stato e autonomie locali, e

quella in esame, relativa a variazioni di piante organiche interne

all'amministrazione statale. Pertanto, l'innovazione introdotta con

la norma impugnata non potrebbe essere considerata come violazione

del precetto statutario, tanto più che la norma approvata prevede

che delle modifiche alle tabelle organiche sia data preventiva

notizia alla Giunta provinciale. Considerato in diritto

1. - Il d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 ha formulato le norme di

attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige

in materia di riserva proporzionale tra i diversi gruppi linguistici

negli uffici statali siti nella Provincia di Bolzano, istituendo, al

primo comma dell'art. 8, i ruoli locali del personale civile statale

secondo le tabelle allegate allo stesso decreto. L'art. 26, secondo

comma, di tale decreto ha inoltre stabilito che "alle modifiche delle

tabelle di cui al primo comma dell'art. 8, rese necessarie da riforme

generali degli organici o delle carriere, si provvede con la

procedura prevista dall'art. 107" dello Statuto speciale e cioè

mediante decreti legislativi adottati dal Governo previo parere della

speciale Commissione paritetica istituita, ai sensi del secondo comma

dello stesso art. 107, ai fini della formulazione delle norme di

attuazione relative alle materie attribuite alla competenza della

Provincia di Bolzano.

In sede di revisione delle norme di attuazione di cui al d.P.R.

752 del 1976 - revisione, tra l'altro, determinata anche

dall'esigenza di rendere più snella la procedura relativa alla

modifica delle tabelle dei ruoli locali del personale statale - la

Commissione paritetica, nella seduta del 19 febbraio 1993, approvava

una modifica del secondo comma dell'art. 26 del d.P.R. n. 752 così

formulata: "alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma

dell'art. 8, rese necessarie da riforme generali degli organici o

delle qualifiche funzionali, si provvede con provvedimenti delle

amministrazioni centrali competenti previa intesa con il Consiglio di

amministrazione di cui all'art. 22 del presente decreto, previa

informazione della Provincia". Con il richiamo al meccanismo

dell'"intesa" la Commissione paritetica mirava chiaramente a

rafforzare, nel procedimento di modifica delle tabelle, la posizione

del Consiglio di amministrazione locale, composto, ai sensi dell'art.

22 del d.P.R. n. 752, oltre che dal Commissario del Governo e da

cinque dirigenti dello Stato, anche da quattro rappresentanti del

personale "eletti per una metà dagli appartenenti del gruppo

linguistico tedesco".

Ma il Consiglio dei ministri, nella seduta del 25 giugno 1993, su

proposta del Ministro per gli affari regionali, approvava la modifica

all'art. 26 in un testo diverso da quello adottato dalla Commissione

paritetica, dove la "previa intesa" risultava sostituita con il

semplice "parere" del Consiglio di amministrazione locale.

La norma così adottata - che ha assunto la sua veste formale

nell'art. 2 del d.P.R. 6 luglio 1993, n. 291 - è stata, con il

ricorso in esame, impugnata dalla Provincia di Bolzano in relazione

ai seguenti profili: a) violazione dell'art. 107 dello Statuto

speciale per vizio procedurale, dal momento che la Commissione

paritetica non ha avuto la possibilità di esprimere il proprio

parere in ordine ad una modifica sostanziale apportata dal Governo al

testo in precedenza approvato dalla stessa Commissione; b) ulteriore

violazione dell'art. 107 dello Statuto speciale conseguente al fatto

che le tabelle del personale degli uffici statali situati nella

Provincia, in quanto parti integranti delle relative norme di

attuazione, non potrebbero essere modificate altro che attraverso la

procedura speciale prevista da tale norma statutaria; c) violazione

dell'accordo italo-austriaco dell'aprile 1992, concernente la

chiusura della controversia sul c.d. "pacchetto", dal momento che lo

Stato ha modificato una norma di attuazione dello Statuto senza il

consenso della popolazione interessata ed in contrasto con quanto

espresso dalla Commissione paritetica.

2. - La questione è fondata con riferimento al primo profilo

enunciato nel ricorso.

Questa Corte, con la sentenza n. 37 del 1989 - richiamata dalla

ricorrente - ha già avuto modo di precisare che la Commissione

paritetica per le norme di attuazione di cui all'art. 107 dello

Statuto speciale, per quanto investita di un potere consultivo

obbligatorio ma non vincolante, "deve essere posta in grado di

esaminare ed esprimere il proprio avviso sugli schemi dei decreti

legislativi che il Governo, a conclusione del lavoro preparatorio, si

appresta definitivamente ad adottare ai fini dell'attuazione della

disciplina statutaria. Il rispetto di tale esigenza, se non conduce a

escludere che il Governo possa apportare, dopo il parere della

Commissione, varianti di carattere formale al testo dei decreti,

impedisce invece allo stesso modificazioni o aggiunte suscettibili di

alterare il contenuto sostanziale della disciplina su cui la

Commissione abbia già avuto modo di manifestare il proprio parere,

tanto più ove tali modificazioni vengano a incidere .. sul piano

della stessa distribuzione delle competenze tra lo Stato ed i

soggetti di autonomia".

I principi ora richiamati si attagliano anche al caso in esame,

dal momento che la modifica apportata dal Governo in sede di

approvazione finale del testo che aveva formato oggetto del parere

della Commissione risulta, con piena evidenza, di carattere

sostanziale, essendo stata trasformata in un "parere" la "previa

intesa" richiamata nella norma approvata dalla Commissione e

destinata a rafforzare il ruolo del Consiglio di amministrazione

locale, composto anche da rappresentanti del personale eletti dagli

appartenenti al gruppo linguistico tedesco.

D'altro canto, non può valere il rilievo - prospettato dalla

difesa dello Stato - che l'eliminazione dell'"intesa" dalla norma in

questione, in quanto attinente a rapporti operanti all'interno

dell'amministrazione statale, non sarebbe tale da incidere in una

competenza della Provincia, così da giustificare l'interesse al

ricorso da parte della stessa. Nella specie, infatti, la lesione

della competenza provinciale e l'interesse al ricorso non derivano

tanto dal contenuto della norma denunciata (che ha perso, tra

l'altro, il suo originario valore garantista in conseguenza degli

effetti determinati sulla composizione del Consiglio di

amministrazione locale dalla riforma del pubblico impiego introdotta

con il decreto legislativo n. 29 del 1993), quanto dal modo come la

norma è stata approvata, in violazione del procedimento posto a

garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti, ai sensi dell'art. 107

dello Statuto speciale, alla Commissione paritetica per le norme di

attuazione.

Il ricorso va, pertanto, accolto in relazione al denunciato vizio

procedurale, risultando, di conseguenza, assorbiti gli altri motivi

di censura dedotti dalla ricorrente.