Sentenza n. 96/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 14 dicembre 1965, intitolata

"Istituzione e ordinamento dell'azienda speciale dell'autoparco

regionale", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione siciliana notificato il 22 dicembre 1965, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 27 successivo ed iscritto al

n. 32 del Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 15 giugno 1966 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Regione siciliana il 22

dicembre 1965 il Commissario dello Stato per la detta Regione ha

impugnato davanti a questa Corte la legge approvata dall'Assemblea

regionale il 14 dicembre 1965, intitolata "Istituzione e ordinamento

dell'azienda speciale dell'autoparco regionale".

Denuncia in primo luogo il Commissario che la legge violerebbe

l'art. 12 dello statuto della Regione. Mentre questo riconosce al

Governo regionale potestà regolamentare limitata alla esecuzione delle

leggi, l'art. 9 della legge impugnata demanda al Governo l'emanazione

di norme di organizzazione. Il ricorso richiama particolarmente

l'attenzione sulle lett. a ed f dell'art. 9, che attribuiscono al

Governo rispettivamente la potestà di regolare l'ordinamento interno

dell'azienda e quella di stabilire entro quali limiti il dirigente

dell'azienda può ordinare spese.

Afferma inoltre il Commissario che la legge violerebbe l'articolo

81 della Costituzione, poiché l'inquadramento, previsto dall'art. 8,

nel ruolo del personale per la conduzione degli autoveicoli, di

personale salariato temporaneo, comporterebbe, con la creazione di

nuovi posti di ruolo, nuove e maggiori spese, la cui copertura non

sarebbe validamente assicurata con l'imputazione, prevista dal secondo

comma dell'art. 12, al fondo per le spese obbligatorie a termini

dell'art. 30 della legge di contabilità dello Stato.

Resiste al ricorso la Regione siciliana, costituitasi in giudizio

in persona del suo Presidente il 15 gennaio 1966. Nelle sue deduzioni,

premesso che l'azienda in questione è un semplice ufficio

dell'Amministrazione diretta regionale ed è soggetta perciò alle

norme sui controlli, sulle impugnazioni, ecc., proprie dei comuni

organi della Regione e dei loro atti, si osserva, con riferimento al

primo motivo d'impugnativa, che l'art. 14, lett. p, dello Statuto,

nell'attribuire alla Regione potestà legislativa in materia di

ordinamento degli uffici e degli enti regionali non instaura affatto

una riserva di legge e una limitazione in ordine alla conferibilità,

in materia, di potestà regolamentare al Governo. Per di più gli

oggetti attribuiti dall'art. 9 della legge alla potestà regolamentare

del Governo appartengono alla sfera "interna", nella quale

l'Amministrazione avrebbe potuto intervenire anche senza una espressa

attribuzione di poteri. Con particolare riguardo al potere del

dirigente di ordinare le spese ivi previste, la Regione osserva che

esso trova la sua fonte nell'art. 3, lett. c, della legge, essendo

demandato al regolamento solo il compito di determinare i limiti delle

spese: il che sarebbe appunto materia di regolamento di esecuzione.

Con riferimento al secondo motivo del ricorso nota poi la Regione

che la legge non prevede nuovi capitoli di spesa, ma solo l'aumento

degli stanziamenti del capitolo del bilancio regionale relativo alle

spese per il personale. Donde la legittimità e opportunità del

ricorso al fondo di cui all'art. 40 della legge di contabilità. Il

ricorso - aggiunge la Regione - si riferisce solo al primo anno di

applicazione della legge; e per questo il legislatore non sarebbe stato

in grado di indicare l'effettivo importo della spesa, non potendosi

conoscere a priori il numero degli impiegati non di ruolo aventi

diritto, che avrebbero chiesto di essere immessi nel ruolo, e non

essendo certo che tale immissione sarebbe avvenuta prima della fine

dell'anno finanziario.

In una memoria depositata per il ricorrente il 31 marzo 1966,

l'Avvocatura dello Stato deduce che dall'art. 97 della Costituzione e

dagli artt. 12 e 25 dello Statuto regionale risulta chiaramente che il

Governo della Regione siciliana non dispone di potestà regolamentare

in materia di organizzazione degli uffici. Col conferire al Governo

potestà regolamentare, da un lato in ordine alla determinazione della

competenza del dirigente dell'azienda in materia di spese, dall'altro

in relazione all'ordinamento interno dell'azienda e ai controlli di

questa, la legge impugnata sarebbe perciò certamente in contrasto con

tale principio.

Quanto alla violazione dell'art. 81 della Costituzione,

l'Avvocatura osserva che essa sussiste non solo nell'art. 12, ma anche

nell'art. 3, ultima parte, e nell'art. 7, della legge, dato che tutti

tali articoli contemplano maggiori prestazioni e indennità, mentre

nessuna copertura la legge prevede per le maggiori spese né per l'anno

in corso, né quelli a venire. Del resto, neanche a far fronte alle

spese relative all'anno in corso può bastare il rinvio al fondo di

riserva per le spese obbligatorie, giacché l'art. 81 della

Costituzione esige che ogni istituzione di nuove spese sia fronteggiata

da norme sostanziali (e non meramente formali) che indichino i mezzi di

copertura.

La Regione ha presentato una memoria in data 3 giugno 1966. In

essa si osserva con riferimento al primo motivo nel ricorso, che l'art.

97 della Costituzione non esclude affatto la possibilità che la legge

lasci al potere regolamentare del Governo una parte della normazione in

materia di organizzazione degli uffici. Di tale potere la legge in

esame, e in particolare le lett. a ed f dell'art. 9, avrebbero, del

resto, fatto un uso assai morigerato. Per la prima - riguardante

"l'ordinamento interno dell'azienda e i relativi controlli" - ciò

sarebbe di immediata evidenza. Ma anche le rimanenti lettere dell'art.

9 contemplerebbero poteri regolamentari meramente integrativi della

legge e relativi a modalità esecutive per il funzionamento

dell'azienda.

Con riferimento al secondo motivo d'impugnativa, la Regione, mentre

si richiama alle precedenti difese, aggiunge che, anche per ciò che

riguarda gli esercizi futuri il precetto dell'art. 81 della

Costituzione, così come è stato inteso con la sentenza n. 1 del 1966

di questa Corte, è da considerare osservato, dovendo ritenersi idoneo

a tal fine il rinvio al fondo di riserva previsto dall'art. 40 della

legge di contabilità, giacché questo "costituisce una realtà

effettiva e sono ben noti l'ammontare degli impegni che vengono su di

esso a ricadere per la esecuzione delle norme di legge".

All'udienza di trattazione della causa i difensori delle parti

hanno insistito nelle precedenti deduzioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Ritiene la Corte che il primo motivo del ricorso non sia

fondato. È da escludere infatti che la legge impugnata, nel regolare

l'ordinamento dell'azienda speciale dell'autoparco regionale da essa

istituito, abbia conferito al Governo regionale una potestà normativa

non consentita dallo Statuto.

L'art. 12, terzo comma, di quest'ultimo riconosce al Governo della

Regione il potere di emanare i regolamenti di esecuzione delle leggi

regionali. E secondo questa Corte nessuna delle materie che l'art. 9

della legge impugnata deferisce al regolamento per la sua attuazione

esorbita dai limiti di tale potere; nemmeno quelle deferite alla

potestà normativa del Governo dalle lettere a ed f del citato

articolo, alle quali più specificamente si riferisce il Commissario

dello Stato.

La prima riguarda l'"ordinamento interno" e i "controlli"

dell'azienda. E, data, da un lato, la configurazione di questa come

apparato amministrativo posto alle immediate dipendenze

dell'amministrazione centrale della Regione (artt. 1 e 3 della legge) e

sfornito di qualsiasi autonomia amministrativa e patrimoniale, e,

dall'altro, la indicazione nella stessa legge dell'organo cui compete

la direzione e la responsabilità del servizio (art. 3), non può

riguardare se non i profili organizzatori non aventi rilevanza nei

rapporti esterni e le modalità dei controlli da esercitare nell'ambito

del complesso di nuova istituzione e nei confronti di esso nel quadro

della gerarchia amministrativa. Materia che avrebbe potuto esser

regolata normativamente dal potere esecutivo della Regione anche in

base alle semplici facoltà naturalmente spettanti a qualsiasi apparato

organizzatorio.

La lett. f dell'art. 9 a sua volta deferisce al potere

regolamentare del Governo regionale "i limiti d'importo delle spese che

possono essere ordinate dal dirigente dell'azienda", e cioè

dell'organo che, come si è detto, ha la direzione e la responsabilità

di questo nuovo complesso dell'organizzazione regionale.

Dato che il limite massimo riguardo all'importo delle spese, che

possono essere ordinate dal dirigente, viene implicitamente segnato

dallo stesso circoscritto ambito delle operazioni economiche che

l'azienda deve compiere periodicamente, risultanti dalla definizione

dei suoi compiti, dettagliatamente elencati nell'art. 1 della legge -

operazioni da svolgersi, come specifica l'art. 3, sulla base di

convenzioni nella cui stipulazione il dirigente dell'azienda non ha

parte -, la norma in esame viene a conferire al Governo semplicemente

una potestà riduttiva, da esercitare evidentemente tenendo presenti

anche i mutevoli valori di mercato e gli elementi offerti

dall'esperienza relativa al funzionamento del servizio. In proposito

è da tener presente anche la tradizione legislativa: secondo l'art. 52

della legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità

generale dello Stato (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440), regolamenti

ministeriali possono fissare, per le singole amministrazioni, i limiti

e le modalità entro cui i rispettivi Ministri possono delegare a

funzionari dipendenti (ed eventualmente di altre amministrazioni) la

facoltà di assumere impegni sul bilancio dello Stato. Sulla base di

tali considerazioni è da escludere, anche per la lett. f dell'art. 9

della legge regionale impugnata, la sussistenza del denunciato vizio di

legittimità costituzionale.

2. - Fondato si appalesa invece il secondo motivo del ricorso.

Con esso il Commissario dello Stato denuncia la mancata copertura

della spesa occorrente per nuovi posti creati dalla legge in esame con

la istituzione di un ruolo (di 112 posti) di addetti alla conduzione

degli autoveicoli dell'azienda (artt. 4 e seguenti e tabella B): ruolo

la cui consistenza eccede quella degli attuali ruoli del personale

autista e motociclista, tanto che il secondo comma dell'art. 8 prevede

il trasferimento in esso, a richiesta, di personale regionale non di

ruolo e di personale di ruoli diversi.

In tal modo la legge si pone effettivamente in contrasto con l'art.

81 della Costituzione, in base all'ultimo comma del quale ogni legge

che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi

fronte.

Il contrasto è di immediata evidenza con riferimento agli esercizi

finanziari successivi al 1966, dato che assolutamente nulla la legge

dispone in ordine al modo di fronteggiare l'incremento di spesa negli

esercizi futuri (vedi la sentenza di questa Corte n. 1 del 1966). E

ciò è sufficiente a far dichiarare l'illegittimità della legge,

senza che occorra stabilire se possa esser considerato legittimo (il

che da parte dello Stato si contesta) il modo con cui la legge stessa

ha ritenuto di far fronte ai maggiori oneri per l'anno finanziario

1966, stabilendo che per essi "si provvede mediante prelievo dal fondo

per spese obbligatorie, a termine dell'art. 40 del R.D. 18 novembre

1923, n. 2440".

Nella memoria l'Avvocatura dello Stato ha rappresentato che oltre

alle disposizioni relative alla istituzione del ruolo di cui alla

tabella B, anche altre disposizioni della legge prevedono nuove e

maggiori spese senza che ne sia regolata la copertura. Ma la pronuncia

della Corte va contenuta nei limiti dell'impugnativa.

La riscontrata illegittimità non inficia l'intera legge, bensì le

sole disposizioni riflettenti il ruolo del personale per la conduzione

degli autoveicoli, e precisamente gli artt. 4, 5, 6, 8 (salvo l'ultimo

comma), 10, secondo comma, nonché la tabella B.