Sentenza n. 96/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 10

della legge regionale siciliana 7 febbraio 1957, n. 16, concernente

l'elezione dei consigli delle provincie siciliane, promosso con

ordinanza emessa il 1 luglio 1966 dal Tribunale di Palermo sul ricorso

di Mazzola Italo contro il Presidente della Regione siciliana, iscritta

al n. 230 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 12 del 14 gennaio 1967 e nella Gazzetta

Ufficiale della Regione siciliana n. 60 del 17 dicembre 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 30 maggio 1968 la relazione del

Giudice Angelo De Marco;

udito l'avv. Vittorio Ottaviano, per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Il consigliere dell'amministrazione comunale di Palermo dott. Italo

Mazzola, chiamato, con decreti n. 86-A del 14 ottobre 1965 e 7-A del 1

gennaio 1966 del Presidente della Regione siciliana a partecipare,

quale elettore, alle elezioni per il rinnovo del Consiglio provinciale

regionale di Palermo, con atto di citazione notificato il 6 aprile 1966

assumendo:

che, col sistema elettorale dei consigli delle provincie siciliane,

adottato con la legge regionale 7 febbraio 1957, n. 16 ed, in

particolare, con gli artt. 7 e 10 il voto non risultava uguale, libero

e segreto, come prescrive l'art. 48 della Costituzione;

che, più precisamente, non era uguale, perché plurimo e non

segreto, perché dovendosi segnare sulla scheda il numero dei voti

conseguiti da ogni elettore, nell'elezione a consigliere comunale,

attraverso tale numero era facile identificare il votante;

che, infatti, l'attore essendo stato l'unico consigliere comunale

di Palermo eletto dal P.S.U.P., col segnare sulla scheda il voto

plurimo di 64,25 veniva, praticamente, a mettere sulla scheda stessa la

sua firma;

tanto assumendo, conveniva davanti al Tribunale di Palermo il

Presidente della Regione siciliana, perché sentisse:

a) dichiarare e ritenere non manifestamente infondata la questione

di illegittimità costituzionale degli artt. 7 e 10 della legge

regionale 7 febbraio 1957, n. 16, in riferimento all'art. 48 della

Costituzione;

b) dichiarare nulli o annullare integralmente o per la parte

investita dall'impugnativa i provvedimenti impugnati;

c) emettere ogni altra opportuna statuizione;

d) condannare il convenuto alle spese del giudizio;

e) munire la sentenza di clausola di provvisoria esecuzione.

Il Tribunale adito, con ordinanza 1 luglio 1966, ritenuta la

questione di cui sopra rilevante ai fini del giudizio e non

manifestamente infondata, sospendeva il giudizio e disponeva la

immediata trasmissione degli atti a questa Corte.

Eseguite le notificazioni o pubblicazioni di rito, con atto

depositato nella cancelleria di questa Corte, in data 7 novembre 1967

interveniva in questa sede il Presidente della Giunta regionale

siciliana, il di cui patrocinio, premesso che l'intervento dovesse

ritenersi ammissibile a norma degli artt. 20 e 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87 e 3, secondo comma, delle Norme integrative del 16 marzo

1956, eccepiva, in sostanza quanto segue:

i requisiti di eguaglianza, libertà e segretezza del voto, sanciti

dall'art. 48 della Costituzione si riferiscono all'ipotesi in cui sia

chiamato a votare direttamente il cittadino. Nel caso dell'elezione del

Consiglio delle provincie regionali siciliane, che poi sono costituite

dai liberi consorzi di comuni, il voto, invece, spetta sostanzialmente

ai Comuni consorziati, che, all'uopo, si avvalgono dei consiglieri

comunali.

Questi, quindi, votano non come cittadini, ma come titolari di un

organo comunale, e, quindi, il loro diritto di voto non può ritenersi

coperto da garanzia costituzionale.

Altrimenti, dovrebbe ritenersi che la stessa garanzia debba

applicarsi, in tutti i casi, in cui spetti ai Consigli comunali di

procedere alla nomina dei titolari di altri enti, come ad esempio degli

Enti comunali di assistenza e di altre istituzioni di beneficenza.

Comunque l'art. 48 della Costituzione, data la sua collacazione

nella parte relativa ai "diritti e doveri dei cittadini", può trovare

applicazione soltanto nel caso di elezioni dirette, nelle quali ogni

cittadino, che ha raggiunto la maggiore età, ha diritto di partecipare

alle elezioni.

Nel caso, invece, di elezioni indirette, come quelle per i consigli

dei liberi consorzi siciliani, non più tutti i cittadini possono

partecipare alla seconda votazione, ma soltanto quelli che siano stati

prescelti in una precedente elezione diretta.

Pertanto, l'art. 7 della legge regionale 7 febbraio 1957, n. 16,

quando dispone che "i consiglieri comunali concorrono alle elezioni del

Consiglio provinciale, in misura proporzionale ai voti validi,

riportati dalla lista nella quale sono stati eletti" non solo non viola

il principio di eguaglianza, ma si adegua al principio della

democraticità, che vuole che tutti partecipino, con pari efficacia

determinante, alla vita politica e amministrativa (artt. 1, 2, 3 e 48

della Costituzione).

Del pari costituzionalmente legittimo è l'art. 10, secondo il

quale: "Le schede, d'identico tipo e colore per ogni collegio, debbono

recare sulla faccia esterna le diciture: Collegio di... voti n....,

seguite, rispettivamente, dal nome del comune capoluogo di collegio e

dalla indicazione della frazione di voto o del numero dei voti, già

diviso per cento e arrotondato, con cui i vari consiglieri comunali

partecipano alla elezione; debbono, inoltre, contenere le altre

caratteristiche essenziali del modello descritto dalle tabelle A e B

allegate alla presente legge".

Infatti, in primo luogo, è da ritenere che, in un sistema di

elezione di secondo grado, la segretezza non può ritenersi essenziale

del voto, in quanto chi vota non esercita un diritto proprio, come tale

assolutamente insindacabile, bensì un potere che gli è stato

conferito da altri e cioè dai suoi elettori.

Comunque, dato che le schede debbono essere di identico tipo e

colore e che i consiglieri comunali eletti nella stessa lista

partecipano alla votazione con egual numero di voti, in quanto non si

tiene conto delle preferenze, la segretezza è comunque assicurata,

tranne che nel caso limite, che non può invalidare il sistema, di

consigliere unico eletto di una lista.

Pertanto, nell'interesse del Presidente della Giunta regionale

siciliana, si chiede che la questione proposta con l'ordinanza di

rinvio venga dichiarata non fondata.

Il dott. Mazzola, attore davanti al Tribunale di Palermo, non si è

costituito nel presente giudizio.

In data 21 corrente il patrocinio del Presidente della Regione

siciliana ha depositato una memoria, con la quale si insiste nelle

deduzioni, contenuto nell'atto di intervento, che vengono ulteriormente

chiarite.

Inoltre, per meglio dimostrare la tesi, secondo la quale, l'art. 48

della Costituzione non potrebbe trovare applicazione rispetto alle

norme impugnate, si pone in evidenza che l'art. 13 del D.L. del

Presidente della Regione 29 ottobre 1955, n. 6, confermato dalla legge

15 marzo 1963, n. 65, espressamente dispone che "il libero consorzio ha

natura di ente pubblico non territoriale, dotato di autonomia

amministrativa e finanziaria".

Se ne trae, poi, la conseguenza che, ancorché tali liberi consorzi

(art. 17) debbano assumere la denominazione di "provincia regionale"

non per questo acquistano natura di enti territoriali e che, quindi,

forma la natura di enti associativi, i consiglieri comunali partecipano

all'elezione del consiglio provinciale nella loro qualità di organi

del comune e non di comuni cittadini.

Che se, infine, la Regione ha creduto di servirsi delle norme

contenute nella legge n. 16 del 1957, anche per la elezione dei

consigli delle provincie, nel periodo intermedio tra la loro

soppressione e la creazione dei liberi consorzi e posto, in ipotesi,

che essa non potesse farlo - ciò che si contesta - sarà viziato il

provvedimento che ha così disposto, ma non la legge di cui sarebbe

stato fatto cattivo uso. Considerato in diritto :

1. - La questione rimessa all'esame di questa Corte, con

l'ordinanza di rinvio, è se possano ritenersi in contrasto con i

principi di eguaglianza e segretezza del voto, garantiti dall'art. 48

della Costituzione, gli artt. 7 e 10 della legge regionale siciliana 7

febbraio 1957, n. 16, sulla "Elezione dei consigli delle provincie

siciliane", i quali, rispettivamente, dispongono: "i consiglieri

comunali concorrono alla elezione del consiglio provinciale in misura

proporzionale ai voti validi portati dalla lista nella quale sono stati

eletti" (art. 7 - Voto plurimo -) e "le schede d'identico tipo e colore

per ogni Collegio... debbono recare sulla faccia esterna le diciture:

"Collegio di...", "voti n....", seguite, rispettivamente, dal nome del

Comune capoluogo di Collegio e dalla indicazione della frazione di voto

o del numero dei voti, già diviso per cento e arrotondato, con cui i

vari consiglieri comunali partecipazione alle elezioni" (art. 10 -

Schede -).

2. - È necessario, anzitutto, esaminare se sia fondata la

eccezione sollevata, in memoria, dal patrocinio del Presidente della

Regione, secondo la quale nella specie non si presenterebbe una

questione di legittimità costituzionale, ma una semplice questione di

legittimità amministrativa, in quanto il Presidente della Regione, non

essendo stati ancora costituiti i liberi consorzi tra Comuni, che, in

Sicilia, debbono esercitare anche le funzioni dei soppressi enti

autarchici provinciali, non avrebbe potuto, nell'indire le elezioni per

il Consiglio dell'amministrazione straordinaria, preveduta dall'art.

266 del T.U. sull'ordinamento amministrativo degli enti locali della

Regione siciliana, approvato con D.L. Pres. reg. 29 ottobre 1955, n. 6,

applicare la legge regionale 7 febbraio 1957, n. 16, modificata dalla

legge 19 ottobre 1961, n. 17, che disciplina la elezione dei consigli

delle provincie siciliane (denominazione da attribuire ai liberi

consorzi tra comuni ai sensi dell'art. 17, ultimo comma, della legge 15

marzo 1963, n. 65).

Tale eccezione è, peraltro, manifestamente infondata.

La stessa legge 7 febbraio 1957, n. 16, all'art. 25, infatti,

testualmente dispone: "Le norme della presente legge sono applicabili

anche per le elezioni degli organi dell'amministrazione straordinaria

prevista dall'art. 266 del decreto legislativo presidenziale 29 ottobre

1955, n. 6".

Non può, dunque, parlarsi di semplice questione di legittimità

amministrativa e deve, invece, procedersi, attesa la sicura rilevanza

di essa nel giudizio a quo, all'esame della questione di legittimità

costituzionale sollevata con l'ordinanza di rinvio.

3. - La provincia è, per sua natura ente territoriale e tale è

anche la provincia siciliana, la quale, sia pure con l'attuale regime

di "amministrazione straordinaria", sopravvive fino a quando verranno

creati i liberi consorzi tra comuni (art. 266 dell'ordinamento

amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana).

Il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo

degli enti territoriali è strumento essenziale dell'autonomia, cui

hanno riguardo gli artt. 5 e 128 della Costituzione.

Inoltre, la elettività di tali organi è principio generale

dell'ordinamento, al quale, per l'art. 128 della Costituzione e per gli

artt. 14 e 15 dello Statuto siciliano, la Regione deve uniformarsi.

In materia di elettorato attivo l'art. 48, secondo comma, della

Costituzione ha, poi, carattere universale ed i principi, con esso

enunciati, vanno osservati in ogni caso in cui il relativo diritto

debba essere esercitato.

Non può ritenersi, invero, che quei principi non possano

osservarsi, anche in caso di elezioni di secondo grado e,

conseguentemente, non può escludersi la possibilità di siffatte

elezioni, che, del resto sono prevedute dalla Costituzione proprio per

la più alta carica dello Stato (art. 83).

4. - Alla stregua degli esposti principi, è agevole risolvere le

questioni sollevate con l'ordinanza di rinvio:

a) Il voto plurimo preveduto dall'art. 7 non è in contrasto col

principio di eguaglianza sancito dall'art. 48 della Costituzione, ma

risulta, anzi, manifestamente preordinato alla più esatta osservanza

di quel principio, per una completa salvaguardia dei diritti delle

minoranze.

Per l'art. 1 della legge regionale 7 febbraio 1957, n. 16, infatti:

"I consiglieri delle provincie regionali sono eletti dai consiglieri in

carica dei comuni, che compongono la provincia regionale, col sistema

proporzionale, a scrutinio di lista...".

Ma per l'art. 1 del T.U. delle leggi per la elezione dei consigli

comunali nella Regione siciliana, approvato con D. Pres. reg. 20 agosto

1960, n. 3: "La elezione dei consiglieri comunali nei comuni con

popolazione fino a 5.000 abitanti si effettua col sistema maggioritario

a scrutinio di lista con voto limitato" mentre, per l'art. 2 dello

stesso T.U. nei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti la

elezione dei consiglieri comunali è fatta a scrutinio di lista con

rappresentanza proporzionale.

Senza il voto plurimo, pertanto, i consiglieri di minoranza dei

comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, si troverebbero in

grave condizione di inferiorità, non soltanto nei confronti dei

colleghi di maggioranza degli stessi comuni, ma anche nei confronti dei

colleghi in minoranza eletti col sistema proporzionale nei comuni con

popolazione superiore ai 5.000 abitanti.

Non solo, ma, per tale sperequazione il sistema proporzionale

adottato per l'elezione del consiglio provinciale risulterebbe

insanabilmente falsato.

D'altra parte è evidente che il principio di eguaglianza,

affermato dall'art. 48 della Costituzione, si ricollega a quello più

ampio affermato dall'art. 3. Cosicché, quando nelle elezioni di

secondo grado l'elettorato attivo è attribuito ad un cittadino eletto

dal popolo in sua rappresentanza, non contrasta col principio di

eguaglianza, ma anzi vi si conforma, la norma che faccia conto del

numero di elettori che gli conferirono il proprio voto, e con esso la

propria fiducia.

Per quanto si riferisce all'art. 7, la questione sollevata con

l'ordinanza di rinvio risulta, pertanto, non fondata.

b) Fondata è, invece, la questione sollevata in relazione all'art.

10.

La garanzia di segretezza del voto, che, poi, si risolve anche in

garanzia di libertà ed è perciò assolutamente inderogabile, non

risulta assicurata dal sistema adottato con l'articolo in esame.

Come lo stesso patrocinio della Regione ammette, infatti, sia pure

in casi marginali può accadere - ed è accaduto proprio nella

fattispecie, che ha dato origine a questo giudizio -che col sistema

suddetto il votante venga ad essere identificato.

Tanto basta perché la norma che lo ha adottato sia in contrasto

con l'art. 48 della Costituzione.

Va, al riguardo, notato che, contrariamente a quanto deduce il

patrocinio della Regione, anche nell'esercizio della carica di

consigliere comunale, il segreto del voto è garantito, quando si

tratta di deliberazioni concernenti persone o elezioni a cariche (art.

184 del T.U. più volte citato).

Inoltre non è inutile osservare che, senza la garanzia della

segretezza del voto, il divieto di mandato imperativo (art. 166 stesso

T.U.) difficilmente potrebbe essere osservato.