Sentenza n. 966/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del d.l. 19 settembre

1987, n. 384, recante: "Disposizioni urgenti a favore dei Comuni

della Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana, della Val

Camonica e delle altre zone dell'Italia settentrionale e centrale

colpiti dalle eccezionali avversità atmosferiche dei mesi di luglio

e agosto 1987", nonché della relativa legge di conversione, con

modificazioni, del 19 novembre 1987, n. 470, promossi con ricorsi

delle Province Autonome di Trento e Bolzano, notificati il 18

dicembre 1987, depositati in cancelleria il 4 gennaio 1988 ed

iscritti ai nn.1 e 2 del registro ricorsi 1988;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e

l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1987 (ric. 1/1988) la

Provincia autonoma di Trento ha impugnato il decreto-legge 19

settembre 1987 n. 384 recante "Disposizioni urgenti a favore dei

Comuni della Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana,

della Val Camonica e delle altre zone dell'Italia settentrionale e

centrale colpiti dalle eccezionali avversità atmosferiche dei mesi

di luglio e agosto 1987" nonché la relativa legge di conversione,

con modificazioni, del 19 novembre 1987 n. 470. L'impugnativa - che

ha investito tali atti nel loro complesso, ma con riferimento

particolare agli artt. 1, comma primo, lettere a) e b); 4, commi

primo, terzo, decimo e diciassettesimo; 5; 6, 11-bis, comma primo del

decreto-legge e agli artt. 1, secondo comma, e 5-quinquies della

legge di conversione - viene fondata sull'asserita violazione degli

artt. 8, primo comma, nn. 5, 9, 10, 13, 18, 20, 21; 9, primo comma,

nn. 3, 8, 11; 16, primo comma; 52 e 79 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme

di attuazione (spec. d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381 e art. 19, secondo

comma, d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49).

Ad avviso della Provincia ricorrente le norme impugnate, nel

disporre una serie di provvidenze a favore degli operatori agricoli,

industriali e commerciali agenti nel territorio della Provincia,

nonché dei proprietari di immobili ivi situati, avrebbero violato le

competenze legislative, primarie e concorrenti, spettanti alla

Provincia (in materia di: urbanistica; artigianato; edilizia,

comprese le agevolazioni per la costruzione di case popolari in

località colpite da calamità; opere di prevenzione e di pronto

soccorso per calamità pubbliche; comunicazioni e trasporti di

interesse provinciale; turismo e industria alberghiera; agricoltura;

commercio; incremento della produzione industriale; attività

sportive e ricreative con i relativi impianti), nonché le

corrispondenti competenze amministrative, oltre all'autonomia

finanziaria garantita alla Provincia dall'art. 79 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige.

La ricorrente lamenta, in primo luogo, il fatto che lo Stato,

anziché limitarsi allo stanziamento dei contributi speciali ed alla

previsione di alcune norme di principio, abbia dettato una

regolamentazione minuziosa dei vari interventi in settori di

competenza della Provincia e già regolati da leggi provinciali; in

secondo luogo, il fatto di aver affidato al Governo (con decreto del

Presidente del Consiglio) il compito di individuare i Comuni

beneficiari degli interventi; in terzo luogo, il fatto di non aver

trasferito alla Provincia i mezzi finanziari, essendo stata riservata

allo Stato la ripartizione dei contributi, secondo modalità e

criteri dallo stesso determinati.

Con riferimento a talune disposizioni particolari la Provincia

ricorrente censura anche: a) la discriminazione verificatasi nei

confronti di diversi Comuni colpiti dalle alluvioni successivamente

ai decreti di individuazione del Presidente del Consiglio; b) gli

interventi previsti in materia di agricoltura e foreste, già oggetto

di una specifica legislazione provinciale; c) il rinvio, per

l'assegnazione delle somme, alla disciplina posta dalla legge 15

ottobre 1981 n. 590, già oggetto di precedente impugnativa e in

attesa di decisione; d) l'individuazione da parte dello Stato dei

soggetti beneficiari e dei limiti delle provvidenze da assegnare alle

imprese industriali, commerciali e artigianali; e) la determinazione

e l'erogazione da parte del Ministro per il coordinamento della

protezione civile degli indennizzi a favore dei proprietari degli

immobili danneggiati; f) la prescrizione tassativa da parte dello

Stato delle modalità per le domande dirette ad ottenere i contributi

previsti dal decreto-legge; g) la convalida - operata dall'art. 1,

secondo comma, della legge n. 470 del 1987 - degli atti e dei

provvedimenti adottati sulla base del precedente decreto-legge n. 293

del 20 luglio 1987 (non convertito).

La ricorrente denuncia infine un vizio di procedura derivante

dalla mancata partecipazione del Presidente della Giunta regionale e

della Giunta provinciale alle sedute del Consiglio dei Ministri in

cui il decreto-legge impugnato e il relativo disegno di legge di

conversione furono deliberati, in violazione dell'art. 52 u.c. dello

Statuto speciale e dell'art. 19 del d.P.R. di attuazione 1° febbraio

1973 n. 49.

2. - Con ricorso notificato nella medesima data (ric. n. 2/1988)

la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato negli stessi termini il

decreto-legge e la legge di conversione citati, aggiungendo peraltro

censure anche nei confronti dell'art. 7, comma secondo, del decreto

legge, (che sarebbe incostituzionale ove intendesse consentire allo

Stato di provvedere direttamente al ripristino dei danni subiti da

opere e lavori pubblici di competenza provinciale) e facendo valere

la violazione delle proprie competenze legislative e amministrative

anche in materia di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di

interesse provinciale; espropriazione per pubblica utilità nelle

materie di interesse provinciale; opere idrauliche della terza,

quarta e quinta categoria; assistenza e beneficenza pubblica;

edilizia scolastica; utilizzazione delle acque pubbliche (artt. 8,

primo comma, nn. 17, 22, 24, 25, 28; 9, primo comma, n. 9 dello

Statuto speciale).

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, per dedurre l'infondatezza dei ricorsi.

L'Avvocatura sottolinea il carattere di eccezionalità e la

rilevanza nazionale degli interventi previsti dalle norme impugnate,

interventi che hanno riguardato finalità primarie, legate ad una

situazione di necessità ed urgenza, il cui perseguimento doveva

necessariamente spettare all'amministrazione della Protezione civile.

Le Province autonome avrebbero d'altro canto conservato il potere di

erogare in piena autonomia gestionale ulteriori contributi,

eventualmente anche a favore dei Comuni colpiti dalle alluvioni

dell'agosto 1987.

Quanto al presunto vizio procedimentale il resistente rileva che

l'interpretazione, costantemente seguita nella prassi, delle norme

invocate a sostegno dell'impugnativa relativa a questo punto sarebbe

nel senso che il Presidente della Giunta regionale o provinciale

venga invitato a partecipare alle sedute del Consiglio dei Ministri

in cui si discutono atti che riguardano direttamente e specificamente

la Regione o la Provincia autonoma, e non anche atti - come nel caso

di specie - di portata generale, relativi a sfere territoriali più

ampie di quelle comprese nella Provincia autonoma o nella Regione.

4. - In prossimità dell'udienza di discussione le Province

autonome di Trento e Bolzano hanno depositato un'unica memoria, dove

si contesta il carattere di straordinarietà dell'intervento statale

disciplinato dalle norme impugnate e si ribadiscono le tesi enunciate

nei ricorsi. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi proposti dalla Provincia di Trento e Bolzano

investono gli stessi testi normativi per profili in larga parte

coincidenti. I ricorsi vanno pertanto riuniti per essere decisi con

un'unica pronuncia.

2. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato, sia

nel loro complesso che con riferimento a norme particolari, il

decreto-legge 19 settembre 1987 n. 384, recante "Disposizioni urgenti

in favore dei Comuni della Valtellina, della Val Formazza, della Val

Brembana, della Val Camonica e delle altre zone dell'Italia

settentrionale e centrale colpiti dalle eccezionali avversità

atmosferiche dei mesi di luglio e agosto 1987", nonché la

conseguente legge di conversione 19 novembre 1987 n. 470,

prospettando numerose censure di incostituzionalità suscettibili di

essere riassunte in tre ordini di motivi.

Secondo un primo ordine, le norme impugnate sarebbero viziate

nella costituzionalità per il fatto di aver regolato con discipline

di dettaglio materie spettanti alla competenza, primaria o

concorrente, delle Province autonome e da queste già regolate con

proprie leggi. A quest'ordine di censure si riconduce anche

l'asserita lesione dell'autonomia finanziaria provinciale, che

conseguirebbe dal fatto di aver riservato allo Stato e non alla

Provincia la ripartizione dei finanziamenti tra i soggetti

danneggiati, secondo criteri e modalità dallo stesso Stato

determinati.

Un secondo ordine di motivi investe poi la disciplina concernente

l'individuazione dei Comuni colpiti dalle eccezionali avversità

atmosferiche dell'estate 1987, cui assegnare i benefici previsti dal

decreto-legge: individuazione che le norme impugnate riferiscono,

quand'anche si tratti di Comuni inclusi nel territorio delle Province

autonome, esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri,

anziché - come parrebbe necessario anche alla luce di una recente

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 49/1987) - alle stesse

Province.

Un terzo motivo, infine, di ordine procedurale, censura il fatto

della mancata convocazione e partecipazione dei Presidenti delle due

Province autonome alla seduta del Consiglio dei ministri in cui venne

approvato il decreto-legge impugnato, nonostante che lo stesso si

riferisse a questioni riguardanti le stesse Province.

Nessuna di tali censure merita, peraltro, di essere accolta e le

questioni proposte nei due ricorsi vanno dichiarate infondate.

3. - Il decreto-legge n. 384 del 1987 - e la conseguente legge di

conversione n. 470 del 1987 - trova la sua causa nelle eccezionali

avversità atmosferiche che, durante l'estate del 1987, vennero a

colpire, per varie settimane, vaste zone dell'Italia settentrionale e

centrale. Tali eventi, com'è noto, determinarono una grave

situazione di emergenza, che lo Stato fu costretto ad affrontare, in

concorso con i poteri locali, attraverso un largo impiego di mezzi

tecnici e di risorse finanziarie.

È evidente come, in questo quadro, gli interventi previsti dal

decreto-legge in esame risultassero imposti da esigenze primarie di

solidarietà nazionale e dalla presenza di interessi generali, posti

in gioco dalla stessa estensione e gravità degli eventi nei cui

confronti si era manifestata la necessità di una disciplina urgente:

era, infatti, il carattere eccezionale e non limitato della calamità

che induceva lo Stato ad intervenire, come di fatto avvenne, mediante

l'impiego di risorse straordinarie ed il ricorso alle competenze

proprie degli apparati centrali preposti alla protezione civile.

Il fatto che taluni degli interventi, previsti dal decreto-legge,

venissero a incidere direttamente o indirettamente in materie

assegnate alla competenza, primaria o concorrente, delle Province

autonome non poteva, d'altro canto, limitare la completezza della

disciplina che si andava a formulare: completezza resa necessaria sia

dalla eccezionalità della situazione determinatasi che dall'urgenza

del provvedere.

In questo contesto, non appare ingiustificata neppure la

previsione di una distribuzione delle risorse economiche operata

direttamente dallo Stato ed esercitata attraverso l'amministrazione

della Protezione civile. Sotto tale profilo, l'incostituzionalità

denunciata può essere, infatti, esclusa, ove si consideri che il

meccanismo previsto dalla disciplina impugnata si riferisce a somme

stanziate dallo Stato in via eccezionale e straordinaria, senza

precludere la possibilità di interventi finanziari concorrenti e

aggiuntivi da parte delle stesse Province. A questo si può infine

aggiungere che la stessa disciplina - nel testo modificato mediante

la legge di conversione - si è pur sempre preoccupata di garantire

alle Province autonome ampi margini d'intervento, sia attraverso la

redazione della stima dei danni, del quadro economico globale, dei

progetti e del programma degli interventi per il ritorno alla

normalità, sia attraverso il parere sulla assegnazione delle somme

stanziate, (cfr. art. 1, terzo e quarto comma).

4. - Anche le censure relative al potere di individuazione dei

Comuni colpiti dagli eventi calamitosi e destinatari dei benefici -

potere che il decreto impugnato ha riferito alla competenza del

Presidente del Consiglio dei ministri - non risultano fondate. Tale

potere si può, infatti, giustificare in relazione al carattere

nazionale degli interessi posti in gioco dall'eccezionalità di tali

eventi nonché all'esigenza di individuare, nella delimitazione dei

territori colpiti, criteri omogenei e unitari, correlati sia alla

entità dei danni subiti che alla misura delle risorse disponibili

per gli interventi, ma in ogni caso indipendenti dalla collocazione

degli stessi territori nell'ambito di una o di altra Regione o

Provincia.

Né assume rilievo secondario il fatto che, nella specie - pur in

assenza di una esplicita previsione normativa - un apporto

collaborativo al procedimento da parte delle Province ricorrenti si

è in concreto verificato, come risulta dalle stesse premesse dei

decreti presidenziali concernenti i Comuni del Trentino-Alto Adige

(D.P.C.M. 27 luglio 1987 e 30 dicembre 1987), dove si dà atto, ai

fini della individuazione dei territori comunali colpiti, delle

segnalazioni, valutazioni e proposte formulate dalle stesse Province.

5. - Non può essere, infine, accolta la censura relativa alla

mancata convocazione e partecipazione dei Presidenti delle due

Province autonome alla seduta del Consiglio dei ministri dedicata

all'approvazione del decreto-legge impugnato e del disegno di legge

di conversione. A questo proposito, indipendentemente da ogni rilievo

in ordine alla diversa interpretazione dell'art. 52, ultimo comma,

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, che viene avanzata

dalle parti, resta fermo il fatto che l'articolo 1 del disegno di

legge che fu portato all'esame del Consiglio dei ministri nella

seduta del 18 settembre 1987 (e che si tradusse poi nel decreto-legge

n. 384 del giorno successivo), oltre a richiamare i Comuni della

Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana e della Val

Camonica, si limitava genericamente a indicare "le altre zone

dell'Italia settentrionale e centrale" senza fare alcun riferimento

diretto ai Comuni del Trentino-Alto Adige, mentre tale riferimento

diretto venne esplicitamente introdotto solo in sede parlamentare,

quando si giunse alla conversione, con modificazioni, del

decreto-legge.All'atto della convocazione del Consiglio dei ministri

non si era, dunque, manifestata la presenza dei presupposti in grado

di giustificare - ai sensi dell'art. 52 dello Statuto speciale e

dell'art. 19 del d.P.R. n. 49 del 1973 - l'intervento nello stesso

Consiglio dei Presidenti delle due Province autonome.