Sentenza n. 97/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

5 ottobre 1991, depositato in Cancelleria il 23 ottobre successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro dei lavori pubblici 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento

recante organizzazione della direzione generale della difesa del

suolo) ed iscritto al n. 39 del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 23 ottobre 1991 la Regione Toscana ha

sollevato conflitto di attribuzioni contro il Presidente del

Consiglio dei ministri nei confronti del decreto del Ministro dei

lavori pubblici 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento recante

organizzazione della direzione generale della difesa del suolo) per

violazione delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione

Toscana e degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione.

Il decreto ministeriale impugnato ha regolato le competenze della

direzione generale della difesa del suolo, istituita presso il

Ministero dei lavori pubblici dall'art. 7 della legge 18 maggio 1989,

n. 183, in sostituzione della preesistente direzione generale delle

acque e degli impianti elettrici, per espletare "le funzioni di

segreteria del Comitato nazionale per la difesa del suolo, oltre a

quelle già di sua competenza e a quelle attribuite al Ministero dei

lavori pubblici dall'art. 5" della stessa legge.

Ad avviso della Regione ricorrente, il decreto impugnato, anziché

limitarsi, come previsto dal citato art. 7 della legge n. 183, ad

organizzare la direzione generale in parola "dotandola delle

strutture tecniche, degli strumenti, degli istituti e delle risorse

necessari, tra l'altro, a garantire il più efficace supporto della

attività del Comitato nazionale per la difesa del suolo", avrebbe

attribuito alla stessa direzione generale funzioni più ampie di

quelle spettanti allo Stato, concernenti, in particolare (art. 4,

terzo comma), la vigilanza su enti pubblici e consorzi, la

sdemanializzazione di relitti d'alveo e pertinenze idrauliche, le

concessioni di derivazioni di acque pubbliche, le varianti al piano

regolatore generale degli acquedotti.

Tali attribuzioni avrebbero determinato, a giudizio della Regione,

una invasione della sfera delle competenze regionali garantite dagli

artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché una violazione della

riserva relativa di legge in materia di organizzazione dei pubblici

uffici, disposta dall'art. 97 della Costituzione, dal momento che la

disciplina regolamentare disposta con il decreto impugnato non

verrebbe a trovare adeguata copertura nella legge n. 183 del 1989.

In particolare, in ordine all'attribuzione alla nuova direzione

generale della funzione di "vigilanza su enti pubblici e consorzi",

la Regione lamenta che tale indifferenziata e generica formulazione

dell'art. 4, terzo comma, del decreto impugnato, non correlata alle

specifiche competenze degli enti e consorzi sottoposti a vigilanza,

verrebbe ad assegnare alla stessa direzione generale una funzione che

rientrerebbe, invece, nella competenza regionale, almeno per la parte

attinente ad enti e consorzi che partecipano all'esercizio di

funzioni regionali in materia di difesa del suolo. Tanto più che il

trasferimento delle funzioni di vigilanza dovrebbe ritenersi incluso

nel trasferimento delle funzioni amministrative, in materia di

acquedotti e lavori pubblici, disposto ai sensi dell'art. 4 del

d.P.R. n. 8 del 1972 (e fatto salvo dall'art. 10, ultimo comma, della

legge n. 183).

Analoghe considerazioni sono svolte dalla ricorrente in ordine:

alle funzioni di "sdemanializzazione dei relitti d'alveo e pertinenze

idrauliche", a fronte dell'avvenuto trasferimento alla Regione dei

canali demaniali di irrigazione ai sensi dell'art. 12 della legge 27

dicembre 1977, n. 984; alle funzioni di "concessione di derivazione

di acque pubbliche", a fronte delle competenze regionali in materia

di piccole derivazioni attribuite dal d.P.R. n. 616 del 1977; alle

funzioni relative alle "varianti al piano regolatore degli

acquedotti", a fronte delle competenze in materia di acquedotti

locali e comprensoriali trasferite e delegate alle Regioni dal d.P.R.

n. 8 del 1972 e dall'art. 90, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977.

Inoltre, anche le residue funzioni previste dall'art. 4, terzo

comma, del decreto impugnato conterrebbero elementi innovativi

rispetto alla legge n. 183 del 1989 ed alle precedenti attribuzioni

della direzione generale delle acque pubbliche, ponendosi ben al di

là di quella mera ricognizione di competenze che sola - ad avviso

della Regione - avrebbe potuto costituire il legittimo contenuto del

regolamento in questione. Saremmo, pertanto, di fronte ad una sorta

di "testo unico" novativo delle competenze della direzione generale

del suolo, esorbitante rispetto alla legge n. 183 e modificativo del

riparto di competenze tra Stato e Regioni definito dalla normativa

previgente.

Né, d'altro canto, lo stesso regolamento avrebbe rispettato il

principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni, prevedendo le

necessarie intese nei settori nei quali le rispettive competenze si

trovino ad interferire tra di loro, manifestando anche in tal modo -

sempre secondo l'avviso della Regione - la volontà di attribuire

all'organo statale l'intero esercizio delle funzioni elencate.

Conclusivamente, la Regione chiede che il regolamento impugnato

sia dichiarato lesivo delle competenze regionali e conseguentemente

annullato.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per

chiedere che il ricorso sia dichiarato non ammissibile o non fondato.

L'Avvocatura ravvisa una causa di inammissibilità del ricorso nel

fatto che in esso la Regione avrebbe censurato in realtà non il

regolamento 6 ottobre 1990, ma l'art. 7, terzo comma, della legge n.

183 del 1989, che ha attribuito il potere regolamentare esercitato

con l'atto impugnato. Tale art. 7, infatti, non avrebbe -

diversamente da quanto sostenuto dalla Regione - demandato al

Ministro dei lavori pubblici un compito meramente compilativo, ma

avrebbe, invece, previsto di provvedere "alla organizzazione della

direzione generale ... dotandola delle strutture tecniche, degli

strumenti, degli istituti e delle risorse necessari".

In ogni caso, nessuna invasione di competenze regionali potrebbe

di per sé ravvisarsi - con riferimento all'asserita violazione

dell'art. 97 della Costituzione - nell'impiego di una fonte

secondaria per l'organizzazione da parte dello Stato di una propria

struttura amministrativa. Né lo Stato potrebbe essere ritenuto

vincolato a ricercare la previa intesa con la Regione nell'esercizio

di siffatto potere autorganizzativo.

Nel merito delle singole doglianze l'Avvocatura esprime l'avviso

che esse siano state avanzate al solo scopo di una richiesta di

chiarimenti, posto che una fonte secondaria quale quella in questione

deve sempre essere interpretata ed applicata secondo legge e

Costituzione e non avrebbe, quindi, in alcun caso, una forza lesiva

di competenze attribuite alle Regioni dalla legge e dalla

Costituzione.

Per quanto attiene, invece, alle competenze statali delegate alle

Regioni, esse non escluderebbero il permanere allo Stato di determinate competenze, tali da giustificare una struttura amministrativa

che le gestisca.

3. - In prossimità dell'udienza sia la Regione Toscana che

l'Avvocatura dello Stato hanno presentato memoria, per illustrare e

approfondire le tesi rispettivamente enunciate nel ricorso e

nell'atto di costituzione. Insieme con la memoria l'Avvocatura dello

Stato ha anche prodotto copia di un "protocollo di intesa" tra Stato

e Regione Toscana in data 13 novembre 1991, da cui emergerebbe il

carattere strumentale del conflitto ai fini della "concessione" ad

eseguire alcune opere relative al bacino dell'Arno, incluso dalla

legge n. 183 tra i bacini di rilievo nazionale. Considerato in diritto

1. - La legge 18 marzo 1989, n. 183 (Norme per il riassetto

organizzativo e funzionale della difesa del suolo), prevede, al primo

comma dell'art. 7, l'istituzione presso il Ministero dei lavori

pubblici della direzione generale della difesa del suolo, cui sono

affidate le funzioni di segreteria del Comitato nazionale per la

difesa del suolo, oltre a quelle già spettanti alla precedente

direzione generale delle acque e degli impianti elettrici e a quelle

attribuite al Ministero dall'art. 5 della stessa legge n. 183. L'art.

7, al terzo comma, stabilisce anche che "con decreto del Ministero

dei lavori pubblici si provvede ... alla organizzazione della

direzione generale della difesa del suolo, dotandola delle strutture

tecniche, degli strumenti, degli istituti e delle risorse necessarie,

tra l'altro, a garantire il più efficace supporto dell'attività del

Comitato nazionale per la difesa del suolo".

In attuazione di questa norma il Ministro dei lavori pubblici ha

emanato il decreto ministeriale 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento

recante organizzazione della direzione della difesa del suolo), che

forma l'oggetto del conflitto in esame, sollevato dalla Regione

Toscana.

Ad avviso della ricorrente il decreto in questione (nel suo

complesso, ma con riferimento particolare alle funzioni regolate nel

terzo comma dell'art. 4) risulterebbe lesivo delle competenze

costituzionalmente garantite alla Regione dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, anche in relazione a varie norme interposte (contenute

in particolare nella legge n. 183 del 1989, nel d.P.R. n. 616 del

1977 e nel d.P.R. n. 8 del 1972), per il fatto di avere assegnato

alla direzione generale della difesa del suolo funzioni che, sulla

scorta della precedente legislazione, non spetterebbero al Ministero

dei lavori pubblici, bensì alle Regioni. La lesione risulterebbe

aggravata dalla violazione della riserva relativa di legge di cui

all'art. 97 della Costituzione, dal momento che il decreto impugnato

- per il fatto di aver regolato non solo l'organizzazione, ma anche

le funzioni e le competenze della direzione generale - sarebbe

intervenuto in un ambito non autorizzato dalla legge. Dal ché la

domanda di annullamento nei confronti dell'intero decreto per

violazione degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione.

2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso, dal momento che lo stesso

risulterebbe diretto a censurare non tanto il D.M. n. 460 del 1990,

quanto l'art. 7, terzo comma, della legge n. 183 del 1989, che ha

posto il fondamento del potere regolamentare esercitato con il

decreto di cui è causa.

Tale eccezione - riferita in particolare all'asserita violazione

dell'art. 97 della Costituzione - non può essere accolta.

Non v'è dubbio, infatti, che con il ricorso in esame la Regione

ha inteso impugnare le norme del decreto ministeriale in quanto

ritenute lesive di specifiche competenze regionali e, di conseguenza,

degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Il richiamo all'art. 97

della Costituzione è stato, d'altro canto, operato, nell'economia

del ricorso, - oltre che in stretta connessione con le censure formulate in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione - non al

fine di affermare l'illegittimità dell'art. 7 della legge n. 183,

quanto al fine di sottolineare l'illegittimo discostamento del

decreto impugnato dall'autorizzazione a regolamentare concessa dalla

legge. Né il ricorso potrebbe essere interpretato - secondo quanto

ritiene l'Avvocatura dello Stato - come una semplice "richiesta di

chiarimenti", formulata soltanto a fini tuzioristici, ove si

consideri che l'oggetto della domanda risulta espressamente diretto

ad ottenere il riconoscimento di una lesione di competenze regionali,

con il conseguente annullamento dell'atto impugnato.

3. - Nel merito il ricorso è infondato.

In proposito, va innanzitutto ricordato come questa Corte, nel

sottoporre ad esame la legge n. 183 del 1989 (sent. n. 85 del 1990),

abbia avuto modo di sottolineare che la stessa "non si propone in via

principale di stabilire una nuova ripartizione di materie e di

competenze tra Stato e Regioni (o Province autonome), ma fissa

piuttosto un obbiettivo - la difesa del suolo - da raggiungere

attraverso una complessa pianificazione dei settori materiali

coinvolti". In altri termini, la legge in questione, nel porre

molteplici obbiettivi imperniati intorno alla difesa del suolo, ha

lasciato "fermo ... nella sostanza il quadro generale di ripartizione

delle competenze fra Stato e Regioni (o Province autonome) stabilito

da vari articoli del d.P.R. n. 616 del 1977 (o delle norme di

attuazione)".

Tale rilievo trova, d'altro canto, esplicita conferma nell'art.

10, ultimo comma, della legge n. 183 che - dopo aver disciplinato

alcune specifiche competenze regionali - stabilisce, con clausola

residuale, che "restano ferme tutte le altre funzioni amministrative

già trasferite o delegate alle Regioni".

Con riferimento a questo quadro normativo vanno interpretati anche

i contenuti propri del decreto n. 460 del 1990, che - tanto sul piano

formale che sostanziale - assume le connotazioni proprie di un

regolamento ministeriale esecutivo della legge n. 183 del 1989,

adottato ai sensi dell'art. 17, comma terzo, della legge 23 agosto

1988, n. 400. Ma, in quanto regolamento ministeriale esecutivo, il

decreto in questione risulta naturalmente sprovvisto della forza

necessaria per apportare modificazioni o variazioni al quadro delle

competenze regionali già delineate da precedenti fonti primarie e

dalla stessa legge n. 183 del 1989.

Questo vale sia con riferimento all'intero contesto del decreto n.

460 che con riferimento alla disciplina posta, in particolare, dal

terzo comma dell'art. 4, che forma l'oggetto preminente delle censure

prospettate dalla Regione. Risulta, infatti, evidente che le

funzioni richiamate da tale disposizione come proprie degli uffici

territoriali in cui si articola la direzione generale del suolo nulla

aggiungono - anche alla luce dell'espressa dizione adottata dalla

norma - alle funzioni in precedenza svolte dallo Stato attraverso la

direzione delle acque e degli impianti elettrici e fanno comunque

salve le corrispondenti funzioni spettanti alle Regioni, per

trasferimento o per delega, in virtù di leggi anteriori.

Tale salvezza, per quanto non espressamente enunciata, viene a

emergere, senza possibilità di dubbio, in relazione alle varie

competenze elencate nel terzo comma dell'art. 4 e richiamate nel

ricorso: con riferimento cioè sia ai poteri di "vigilanza su enti

pubblici e consorzi" (che non sono suscettibili d'incidere sui poteri

di vigilanza spettanti alle Regioni sugli enti e consorzi regionali);

sia alla "sdemanializzazione dei relitti d'alveo e pertinenze

idrauliche" (anche in relazione a quanto previsto dall'art. 12 della

legge 27 dicembre 1977 n. 984 per le opere pubbliche d'irrigazione di

interesse regionale); sia alle "concessioni di derivazioni di acque

pubbliche" (che non toccano le derivazioni spettanti alle Regioni ai

sensi dell'art. 90, primo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977);

sia, infine, alle "varianti al piano regolatore generale degli

acquedotti" (in relazione a quanto disposto dall'art. 90, secondo

comma, lett. a, dello stesso d.P.R. n. 616 in ordine agli

aggiornamenti ed alle modifiche al piano, concernenti le risorse

idriche destinate a soddisfare esigenze e bisogni dei rispettivi

territori regionali).

Ma anche al di là del richiamo a queste specifiche competenze

elencate nell'art. 4, terzo comma, può ritenersi escluso che il

decreto in questione - attraverso la forzatura della sua natura di

regolamento di esecuzione e dei conseguenti limiti connessi alla sua

efficacia - abbia inteso formulare, come si afferma nel ricorso, una

sorta di testo unico "delegato", riferito a tutte le competenze

spettanti alla direzione generale della difesa del suolo, così da

determinare "una vera e propria novazione delle fonti preesistenti".

Tale carattere - del tutto estraneo ai limiti del potere

regolamentare conferito al Ministro mediante l'art. 7, terzo comma,

della legge n. 183 - non viene, invero, a trovare riscontro alcuno

nei contenuti della disciplina complessivamente adottata con il

decreto n. 460.

Rispetto a tale decreto, deve, pertanto, ritenersi insussistente

la lesione lamentata dalla Regione Toscana, con riferimento alle

competenze costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione e dalle norme interposte, concernenti i poteri regionali

in tema di difesa del suolo.

Viene, di conseguenza, a cadere anche la doglianza relativa

all'art. 97 della Costituzione, che - come sopra si accennava - è

stata prospettata non in termini autonomi, ma al fine di rafforzare

le censure formulate in relazione agli artt. 117 e 118 della

Costituzione. Non senza, peraltro, rilevare che il decreto in

questione non appare, in ogni caso, dissonante rispetto

all'autorizzazione concessa dalla legge ai fini dell'adozione del

regolamento ministeriale (e conseguentemente rispetto alla riserva

espressa nel primo comma dell'art. 97 della Costituzione), dal

momento che la nozione di "organizzazione" adottata dall'art. 7,

terzo comma, della legge n. 183 può ragionevolmente ricomprendere,

nel contesto dalla disciplina posta da tale legge, accanto ai profili

strutturali, anche la distribuzione delle competenze -

preventivamente fissate dalla stessa legge - tra i vari uffici

costituenti le articolazioni interne della direzione generale.

Privo di valore si presenta, infine, il rilievo relativo alla

mancata previsione, nel testo del decreto, di forme di intesa tra

Stato e Regione, là dove le funzioni elencate si riferiscano a

settori in cui la competenza statale e la competenza regionale

possano interferire tra loro. Il meccanismo dell'intesa attiene,

infatti, alla sfera del procedimento ed al possibile concorso, a fini

collaborativi, tra Stato e Regione alle diverse fasi dello stesso:

tale meccanismo risulta, invece, del tutto estraneo alla disciplina

regolamentare in esame, espressione di un potere di autorganizzazione

della pubblica amministrazione statale.