Sentenza n. 978/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, undicesimo

comma, della legge 25 gennaio 1982, n. 17 (Norme di attuazione

dell'art. 18 della Costituzione in materia di associazioni segrete e

scioglimento dell'associazione denominata Loggia P 2), promosso con

ordinanza emessa il 14 marzo 1985 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio sul ricorso proposto da Carbone Eugenio contro il

Ministero dell'industria, commercio e artigianato, in persona del

Ministro pro-tempore, nonché contro il Ministero del tesoro, in

persona del Ministro pro-tempore, ordinanza iscritta al n. 797 del

registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 54, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visti l'atto di costituzione di Carbone Eugenio, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

Uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Walter Prosperetti

per Carbone Eugenio e l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio per l'annullamento del decreto 30

dicembre 1982, con il quale il Ministro dell'industria, commercio e

artigianato (di concerto con il Ministro del tesoro) aveva disposto

la revoca del dott. Eugenio Carbone "dall'incarico di commissario

nelle amministrazioni straordinarie" di talune imprese appartenenti

al gruppo Liquigas, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio

ha, con ordinanza del 14 marzo 1985, sollevato, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 4,

undicesimo comma, della legge 25 gennaio 1982, n. 17 (Norme di

attuazione dell'art. 18 della Costituzione in materia di associazioni

segrete e scioglimento dell'associazione denominata Loggia P 2),

nella parte in cui "non contiene per l'accertamento dell'appartenenza

alle società segrete ai sensi dell'art. 1 della stessa legge n.

17/82 dei soggetti indicati nel predetto undicesimo comma ai fini

della revocabilità degli incarichi conferiti, corrispondente

previsione delle garanzie procedimentali previste dagli appositi

commi dello stesso art. 4 per i dipendenti pubblici civili e

militari".

In ordine al requisito della rilevanza, il giudice a quo osserva

che l'esame della questione si rende necessario perché il

provvedimento impugnato risulta adottato a causa dell'appartenenza

del ricorrente alla "Loggia P 2", ma senza l'intervento della

commissione appositamente prevista dall'art. 4, terzo comma, della

legge n. 17 del 1982 per i provvedimenti da assumere a carico dei

dipendenti civili e militari dello Stato.

Sebbene la revoca dell'incarico sia basata anche su addebiti

riferiti all'andamento della gestione commissariale e sulla

conclamata necessità di avviare l'amministrazione straordinaria

verso la fase della liquidazione, non è da escludere, secondo il

giudice a quo, che l'addebito relativo all'appartenenza alla "Loggia

P2" abbia potuto assumere "nel procedimento formativo dell'attuale

determinazione dell'Amministrazione culminata nell'adozione del

provvedimento di rimozione dall'incarico", una portata preminente,

tanto più che, in base all'art. 4, undicesimo comma, della legge n.

17 del 1982, "l'accertamento della appartenenza alle associazioni

segrete ai sensi dell'art. 1 della stessa legge costituisce 'giusta

causa' della revoca".

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il T.A.R.

del Lazio osserva che ai dipendenti civili e militari dello Stato

l'art. 4 assicura una particolare tutela mediante la previsione di

una commissione speciale, avente sede presso la Presidenza del

Consiglio dei ministri, estranea nella sua composizione all'apparato

amministrativo dell'ente di appartenenza dell'inquisito, con compiti

"di accertamento in ordine alla effettiva appartenenza del dipendente

sospettato della partecipazione ad associazioni di cui all'art. 1

della stessa legge e decisionali sul proscioglimento ovvero sulla

sanzione da irrogare al medesimo". Una corrispondente previsione non

si rinviene, invece, nei confronti degli organi di amministrazione e

di controllo degli enti pubblici, nonché delle società per azioni

di interesse nazionale, per i quali il comma undicesimo dell'art. 4

"si limita a disporre la revoca da parte degli organi competenti alla

nomina, ove dei medesimi risulti accertata l'appartenenza alle

associazioni segrete ai sensi dell'art. 1".

Tale diversità di trattamento non parrebbe sorretta da plausibili

motivi. Pur non potendosi negare la sussistenza di elementi atti a

differenziare il rapporto che intercorre fra l'amministrazione e i

pubblici impiegati ed il rapporto di servizio proprio dei componenti

degli organi di amministrazione e di controllo degli enti pubblici,

per cui solo i primi possono ritenersi soggetti alla potestà

disciplinare, l'ordinanza rileva che per entrambe le categorie il

medesimo fatto, rappresentato dall'appartenenza ad una società

segreta, costituisce il presupposto per l'adozione di misure nell'un

caso la sanzione disciplinare, nell'altro caso la revoca

dell'incarico - che si contraddistinguono per lo stesso carattere

afflittivo.

2. - Il dott. Eugenio Carbone si è costituito in giudizio con

atto di deduzioni degli avvocati Massimo Severo Giannini e Walter

Prosperetti.

Fatte proprie le argomentazioni enunciate nell'ordinanza del

T.A.R. del Lazio, la parte privata insiste per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 4, undicesimo comma, della

legge n. 17 del 1982, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

ritenendo totalmente ingiustificato che i titolari di organi di

amministrazione e di controllo degli enti pubblici, appartenenti ad

associazioni segrete, siano passibili di revoca dall'incarico senza

la garanzia rappresentata dal giudizio della speciale commissione

istituita per i dipendenti pubblici civili e militari.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel

giudizio tramite l'Avvocatura Generale dello Stato.

In linea preliminare l'Avvocatura eccepisce il difetto di

rilevanza della questione, dato che il provvedimento di revoca

impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio è stato adottato non solo per

l'appartenenza del dott. Carbone alla "Loggia P2", ma anche per

l'autonoma e distinta ragione dell'incapacità, manifestatasi con una

gestione inadeguata all'incarico. Richiamandosi ad un principio

generalmente condiviso, l'Avvocatura osserva che "quando un atto è

sorretto da più motivazioni sufficienti, basta che una sola sia

corretta per sottrarre l'atto... ad annullamento". La proposta

questione di legittimità costituzionale avrebbe, perciò, assunto

rilevanza solo se fossero state esaminate e respinte tutte le censure

dedotte avverso quella parte della motivazione del decreto di revoca

che fa leva sulla inadeguatezza della gestione condotta dal

ricorrente.

Nel merito, peraltro, la questione sarebbe manifestamente

infondata.

Si osserva in proposito come l'ordinanza ammetta che il rapporto

intercorrente fra il pubblico dipendente e l'amministrazione non

possa essere assimilato a quello scaturente dall'incarico di

componente di organi di amministrazione o di controllo di enti

pubblici, un incarico, quest'ultimo, di carattere temporaneo e basato

sulla fiducia del preponente. Tali peculiarità giustificherebbero ed

anzi esigerebbero - che la revoca avvenga ad opera dello stesso

organo competente per la nomina.

Del resto, l'intervento della speciale commissione prevista

dall'art. 4 della legge n. 17 del 1982 non sarebbe inderogabile in

materia di accertamento dell'appartenenza ad associazioni segrete e

di inflizione delle relative sanzioni. La disposizione ora citata,

infatti, stabilisce per alcune categorie di dipendenti pubblici

(magistrati, dipendenti di enti pubblici economici) l'applicabilità

delle norme vigenti in materia di competenze e di procedure

disciplinari nei rispettivi ordinamenti.

Si fa infine presente come il provvedimento di revoca sia pur

sempre soggetto al sindacato del giudice amministrativo che,

attraverso il controllo sulla motivazione, può accertare sotto ogni

possibile profilo la legittimità dell'atto.

4. - Alla pubblica udienza del 5 luglio 1988, la parte privata e

l'Avvocatura Generale dello Stato hanno insistito nelle rispettive

tesi e conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sottopone al

vaglio di questa Corte l'art.4, undicesimo comma, della legge 25

gennaio 1982, n. 17, nella parte in cui "per l'accertamento della

appartenenza alle società segrete, ai sensi dell'art. 1 della stessa

legge, dei soggetti indicati nel predetto undicesimo comma ai fini

della revocabilità degli incarichi conferiti" non contiene una

"corrispondente previsione delle garanzie procedimentali previste

negli appositi commi dello stesso art. 4 per i dipendenti pubblici,

civili e militari". Mentre ai "dipendenti pubblici, civili e

militari" tali commi assicurano "una particolare tutela mediante la

previsione di una speciale commissione avente sede presso la

Presidenza del Consiglio... alla quale vengono attribuiti poteri di

accertamento in ordine alla effettiva appartenenza del dipendente

sospettato della partecipazione alle associazioni di cui all'art.1

della stessa legge, e decisionali sul proscioglimento ovvero sulla

sanzione da irrogare al medesimo", "nei confronti dei componenti

degli organi di amministrazione e di controllo degli enti pubblici,

compresi quelli che svolgono esclusivamente o prevalentemente

attività economica, degli enti e delle società concessionari di

pubblici servizi, nonché delle società per azioni di interesse

nazionale", l'undicesimo comma "si limita a disporre la revoca da

parte degli organi competenti alla nomina ove dei medesimi risulti

accertata la appartenenza ad associazioni segrete ai sensi dell'art.1

della stessa legge", senza che abbia ad intervenire la speciale

commissione avente sede presso la Presidenza del Consiglio dei

ministri.

Chiamato a decidere di un ricorso proposto contro un decreto

ministeriale che, in applicazione, fra l'altro, dell'art. 4,

undicesimo comma, della legge n. 17 del 1982, aveva revocato al

ricorrente l'incarico di commissario nell'amministrazione

straordinaria di alcune imprese in crisi, basandosi su un duplice

ordine di ragioni (l'appartenenza, considerata attendibile, del

ricorrente alla "Loggia P 2" e la ritenuta inadeguatezza

dell'attività da lui svolta nell'espletamento dell'incarico

conferitogli), il giudice a quo esprime l'avviso che la norma

richiamata dal decreto dia luogo ad una ingiustificata

diversificazione di "disciplina procedimentale" e, quindi, di "tutela

garantistica" tra "categorie di soggetti passivi di fattispecie di

responsabilità sanzionate a livello normativo", così da porsi in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

2. - Nell'atto di intervento per il Presidente del Consiglio dei

ministri l'Avvocatura dello Stato contesta "preliminarmente" la

rilevanza, "almeno allo stato", della sollevata questione: poiché il

provvedimento di revoca "poggiava su due autonome e distinte

ragioni", ciascuna di per sé "sufficiente" a legittimarlo, il

mancato esame della sua "contestata legittimità" sotto il profilo

dell'"inadeguatezza dimostrata dal ricorrente nell'esercizio dei

poteri conferitigli" renderebbe prematura la prospettazione di

qualsiasi questione di costituzionalità avente per oggetto la

normativa su cui si basa la ragione dell'appartenenza considerata

attendibile alla "Loggia P 2", ben potendo la revoca risultare

comunque "giustificata" con riguardo alla ragione dell'inadeguatezza

dell'attività svolta.

L'eccezione non può essere accolta, e ciò perché le due

"ragioni" addotte dal decreto ministeriale non hanno rappresentato la

causa diretta ed immediata del provvedimento di revoca, avendo

piuttosto prodotto l'insorgere di una sua condizione preliminare,

intrinsecamente unitaria ed eminentemente psicologica, ossia il venir

meno del rapporto di fiducia, cui inerisce, fra l'altro, il

convincimento dell'idoneità della persona prescelta a proseguire

nello svolgimento dell'incarico.

3. - Quanto al merito, la diversificazione di disciplina

procedimentale e, quindi, di "tutela garantistica", che l'undicesimo

comma dell'art. 4 della legge 25 gennaio 1982, n. 17, introduce a

preteso svantaggio della categoria dei "componenti degli organi di

amministrazione e di controllo degli enti pubblici, degli enti e

delle società concessionari di pubblici servizi, nonché delle

società per azioni di interesse nazionale", tipici funzionari

onorari o, meglio, titolari onorari di uffici pubblici, rispetto alla

categoria dei "dipendenti pubblici, civili e militari", appare

ingiustificata al giudice a quo. Ciò perché - pur essendo

innegabile la "diversità di posizione" dei componenti di organi "non

incardinati nell'Amministrazione con rapporto di impiego pubblico

bensì solo nominati per incarico" rispetto alle "peculiari

connotazioni della posizione dei dipendenti legati con

l'Amministrazione di appartenenza da un rapporto di pubblico impiego"

- tale "differenziazione di posizione" si rivelerebbe inidonea a far

rinvenire "motivi di giustificazione della diversità della

disciplina del procedimento di cui trattasi", essendo identico il

"principale oggetto acclarativo del medesimo, costituito

dall'accertamento della appartenenza alle associazioni segrete", a

sua volta "identico presupposto della adozione" di "provvedimenti

lato sensu sanzionatori con riguardo alla posizione" dei rispettivi

destinatari.

Più sinteticamente, per usare le parole della difesa della parte

privata, la suddetta discriminazione legislativa tra i dipendenti

pubblici e quanti, pur non appartenendo organicamente alla pubblica

amministrazione, sono investiti di un munus publicum, di

amministrazione o di controllo, occupando cariche riferibili in senso

lato all'amministrazione dello Stato, sarebbe palesemente

irragionevole: infatti, "le due categorie di soggetti, al di là

della loro differente posizione rispetto alle pubbliche strutture, si

trovano accomunate", ogni qualvolta venga fatta applicazione della

normativa qui parzialmente impugnata, "in quello che è l'aspetto

sostanziale, e cioè l'assoggettamento ad una stessa incolpazione,

che, per il suo oggetto, è gravemente lesiva della propria

onorabilità ed immagine pubblica".

4. - La questione non è fondata.

Come l'Avvocatura dello Stato subito sottolinea nell'atto di

intervento, se innegabilmente identico per entrambe le categorie

considerate è "il presupposto dei provvedimenti adottabili" ai sensi

dell'art. 4 della legge 25 gennaio 1982, n. 17, presupposto

ravvisabile nella ritenuta appartenenza ad una associazione segreta,

altrettanto innegabilmente non identica proprio per effetto della

natura "profondamente diversa" della fonte da cui trae origine il

vincolo di servizio (in un caso, rapporto di pubblico impiego, a

seguito di pubblico concorso; nell'altro, incarico fiduciario, a

seguito di nomina con atto di alta amministrazione

politico-discrezionale) - è "la tipologia di tali provvedimenti

(sanzioni disciplinari e revoca di incarico)". Parlare, anche a

quest'ultimo proposito, di un "provvedimento lato sensu

sanzionatorio", come fa l'ordinanza, significa operare una

generalizzazione tanto vaga quanto priva di effettivo riscontro

normativo. Ed invero, il rapporto di pubblico impiego "è connotato

da caratteri di continuità e stabilità" del posto, non senza la

possibilità di una carriera burocratica, donde la conseguenza che

l'adozione di provvedimenti afflittivi nell'ambito del rapporto non

può non essere accompagnata da particolari garanzie

(predeterminazione normativa degli illeciti, tipologia delle

sanzioni, procedimento di applicazione). Viceversa, per gli incarichi

- sempre temporanei ed insuscettibili di evolversi in una carriera

burocratica - di componente di organi di amministrazione e di

controllo degli enti pubblici o degli enti e società concessionari

di pubblici servizi o delle società per azioni aventi interesse

nazionale, l'assenza di uno status caratterizzato da diritti e doveri

specificamente prestabiliti si traduce nella non configurabilità di

illeciti disciplinari e relative sanzioni, tutto risolvendosi in un

problema di permanenza del rapporto di fiducia con l'organo che ha

provveduto alla nomina, donde la conseguenza che l'incarico può

essere revocato nel rispetto degli ordinari limiti cui soggiace

l'esercizio del potere discrezionale sottostante al conferimento.

In aggiunta a queste considerazioni, non si può non rimarcare

come la legge 25 gennaio 1982, n. 17, non esaurisca le sue previsioni

nell'ottica - che, per ovvie ragioni di rilevanza, è stata

privilegiata dal giudice a quo - dei provvedimenti adottabili

dall'autorità amministrativa ai sensi dell'art. 4. Prima di ogni

altra cosa, il legislatore si occupa degli aspetti penali della

partecipazione alle associazioni segrete, dedicando ad essi l'art. 2,

cui, nell'ambito dello stesso art. 4, fa eco il periodo iniziale del

secondo comma, con il prescrivere l'immediato invio degli atti

all'autorità giudiziaria da parte dell'amministrazione competente,

una volta che questa abbia disposto per il dipendente la sospensione

cautelare dal servizio in forza del primo comma dell'art. 4.

La risposta penale al fenomeno dell'associazionismo segreto,

oggetto anche di un apposito divieto costituzionale (art. 18, secondo

comma, della Costituzione), è, appunto, la via che - con il

determinare l'intervento dell'autorità giudiziaria ordinaria, quali

che siano le persone nei cui confronti "risulti, sulla base di

concreti elementi, il fondato sospetto di appartenenza" (art. 4,

primo e secondo comma, della legge n. 17 del 1982) - permette di far

fronte, per regola, all'esigenza di un pari accertamento del

presupposto costituito dall'appartenenza ad un'associazione segreta.

Rispetto all'intervento del giudice penale, l'intervento

dell'autorità amministrativa si colloca, come per qualsiasi altra

categoria di reati, su un piano subordinato o addirittura eventuale,

restando vincolato quanto all' an nel caso di sentenza penale di

condanna e precluso nel caso di sentenza assolutoria piena. Al di là

di questi limiti, le conseguenze variamente ricavabili sul piano

amministrativo vengono a dipendere dalle differenze di natura e di

regolamentazione che caratterizzano i rapporti di volta in volta

sottostanti. Ne fornisce specifica, diretta, conferma il sesto comma

dello stesso art. 4 della legge 25 gennaio 1982, n. 17, che esclude

l'applicabilità dei commi precedenti e, quindi, l'intervento della

speciale commissione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

"nei confronti dei magistrati ordinari, amministrativi e militari",

restando "ferme" nei loro riguardi "le vigenti norme in materia di

competenze e procedure disciplinari".

5. - La stessa ordinanza di rimessione riconosce, del resto,

apertamente che "la medesima legge" n. 17 del 1982, cui viene mosso

l'addebito di dettare per i soggetti indicati nell'undicesimo comma

dell'art.4 una "disciplina procedimentale" diversa da quella prevista

per i dipendenti pubblici, "introduce procedimenti speciali

strettamente collegati con la natura dei relativi accertamenti con

riguardo alle finalità degli stessi ed alle garanzie

dell'inquisito", così da dar vita ad una normativa articolata,

contraddistinta da varietà di situazioni e di soluzioni. Non solo,

ma l'ordinanza riconosce altresì che la commissione speciale deve

tener conto del "grado di corresponsabilità del pubblico dipendente

avuto riguardo alla sanzione applicabile, all'ordinamento

dell'amministrazione di rispettiva appartenenza dell'inquisito, anche

in riferimento alla graduazione prevista dal rispettivo sistema

normativo, ed alla posizione dal dipendente ricoperta

nell'ordinamento di appartenenza in relazione alle funzioni

esercitate": un insieme "insuscettibile di traslazione" nei confronti

di coloro che, "non essendo incardinati nell'apparato impiegatizio

dell'ente", estranei come sono a qualsiasi rapporto gerarchico, "non

sono soggetti all'ordinamento disciplinare dell'ente stesso".

Ciò potrebbe addirittura condurre a far ritenere inammissibile la

questione in esame sotto il profilo che, per ovviare alla carenza

normativa lamentata, occorrerebbe una regolamentazione ad hoc,

esulante dai poteri di questa Corte, se non fosse che proprio i

rilievi del giudice a quo valgono a dimostrare come non sia affatto

ingiustificata l'omessa estensione delle garanzie previste per i

dipendenti pubblici ai componenti degli organi di amministrazione o

di controllo degli enti pubblici: sono di ostacolo a tale estensione

sia la non assoggettabilità di quest'ultima categoria di soggetti

all' ordinamento disciplinare del relativo ente (compresa, quindi,

l'impossibilità che gli accertamenti istruttori di cui al secondo

comma dell'art. 4 della legge 25 gennaio 1982, n. 17, siano svolti da

chi esercita le funzioni di "capo del personale"), sia la mancanza di

una gamma di sanzioni commisurabili ex ottavo comma dell'art. 4

all'eventuale "grado di corresponsabilità del dipendente" (scelta

che diventa l'unico compito della commissione speciale, quando

l'appartenenza all'associazione sia stata accertata dall'autorità

giudiziaria). Trattandosi per i soggetti qui in discussione di un

incarico fondato esclusivamente su un rapporto di fiducia, il venir

meno della piena affidabilità del titolare a seguito

dell'appartenenza ad un'associazione segreta non può che condurre

alla revoca dell'incarico, prevista expressis verbis dal legislatore,

il quale nella parte finale dell'undicesimo comma dell'art. 4 della

legge 25 gennaio 1982, n. 17, la "considera determinata da giusta

causa".

Come esattamente conclude l'Avvocatura dello Stato, non è

incoerente che la revoca avvenga, secondo il modulo più consueto, ad

"opera dello stesso organo competente alla nomina, con provvedimento

motivato, sindacabile in sede di legittimità", anche perché la sua

facoltatività ("possono essere revocati dagli organi competenti alla

nomina" recita il primo periodo dell'undicesimo comma) mal si

adatterebbe ad una valutazione da parte della commissione speciale,

organo del tutto estraneo al rapporto fiduciario.

Né va dimenticato che l'attività della commissione speciale

istituita presso il Consiglio dei ministri risulta fortemente

circoscritta dall'art. 6 della stessa legge n. 17 del 1982, in forza

del quale le disposizioni del passato "continuano ad applicarsi nei

confronti di coloro che risultino avere aderito all'associazione di

cui all'art. 5 e comunque ai fatti compiuti prima dell'entrata in

vigore della presente legge" (secondo periodo), lasciando "ferme"

anche "le norme vigenti per quanto riguarda gli organi competenti

all'accertamento delle responsabilità disciplinari" (quarto

periodo). Pure da questo punto di vista non troverebbe

giustificazione la declaratoria di illegittimità costituzionale

richiesta dal giudice a quo: non sarebbe, infatti, ravvisabile la

lamentata disparità di trattamento costituita dalla garanzia della

commissione speciale, non essendo questa garanzia applicabile ai

dipendenti pubblici che risultino "avere aderito all'associazione di

cui all'art. 5", denominata "Loggia P 2", e, quindi, responsabili di

"fatti compiuti prima dell'entrata in vigore della legge" in

questione.

6. - L'inconsistenza del riferimento all'art. 3 della Costituzione

per disparità di trattamento, unico parametro invocato dal giudice a

quo, impedisce di prendere in considerazione la doglianza sulla quale

in definitiva sembra soffermarsi maggiormente la difesa della parte

privata: per i soggetti indicati nell'undicesimo comma dell'art. 4

della legge 25 gennaio 1982, n. 17, l'accertamento dell'appartenenza

ad associazioni segrete non risulta demandato ad una commissione la

cui composizione e collocazione esterna all'amministrazione,

sostanziale garanzia di terzietà, ne dovrebbe assicurare

l'obiettività e l'imparzialità. L'ordinanza di rimessione - con il

ricordare come non sia dato rinvenire "alcun precetto o principio che

imponga al legislatore statale la introduzione, nelle fattispecie

normative attributive di poteri estrinsecantisi mediante l'adozione

di provvedimenti amministrativi, di fasi o atti procedimentali

articolati in guisa da integrare nella loro successione cronologica e

nel loro specifico rilievo gli estremi del cosiddetto 'giusto

processo'", con conseguente "inconfigurabilità del giusto

procedimento quale principio di ruolo costituzionale" - ha

esplicitamente negato accesso ad un tale profilo.