Sentenza n. 98/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato

il 2 agosto 1990, depositato in Cancelleria il 3 agosto successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro dei trasporti del 18 maggio 1990, comunicato il 7 giugno

1990, concernente facilitazioni tariffarie sulle linee di trasporto

pubblico locale ed iscritto al n. 30 del registro conflitti 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 2 agosto 1990, la Regione autonoma Sardegna ha proposto

conflitto di attribuzione, lamentando che lo Stato, con decreto del

Ministro dei trasporti del 18 maggio 1990, n. 963 (comunicato il 7

giugno 1990), nel fissare per il 1990 una serie di agevolazioni

tariffarie relative alle linee di trasporto locale, avrebbe di fatto

posto a carico della Regione la relativa spesa, invadendo in tal modo

sia la sfera di competenza primaria costituita dalla materia dei

trasporti d'interesse regionale, sia il più vasto ambito

dell'autonomia finanziaria.

Espone infatti la ricorrente che il decreto-legge 4 marzo 1989, n.

77 (convertito, con modificazioni, nella legge 5 maggio 1989, n. 160)

ha consentito al Ministro dei trasporti (cfr. art. 1, terzo comma)

di stabilire entro il 30 giugno 1989, per il 1990 le facilitazioni

tariffarie per le quali lo Stato, le regioni ed i comuni devono

contestualmente provvedere, con finanziamenti propri, alla copertura

della minore entrata che risulta per le aziende interessate.

La medesima disposizione impone inoltre che, laddove venga

stabilita un'agevolazione tariffaria, la minore entrata che per le

aziende ne risulta, vada contestualmente ripianata "con finanziamenti

propri a carico dello Stato, della regione o del comune". Viceversa

l'impugnato provvedimento ha disposto, ben oltre il termine indicato,

concedendo per il 1990 agevolazioni riconosciute - ai fini del

ripiano delle minori entrate - a carico del Fondo nazionale

trasporti.

Ma così recitando il decreto ministeriale, invece di assumere a

carico dello Stato l'onere derivante dalle agevolazioni tariffarie,

lo lascerebbe in realtà gravare sulla Regione. Infatti l'art. 18,

primo comma, del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415 (convertito,

con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 38) ha escluso, a

decorrere dal 1990, la stessa ricorrente nonché le altre regioni a

Statuto speciale e le province autonome dal riparto del Fondo

nazionale trasporti.

Risulterebbe quindi vulnerata l'autonomia finanziaria della

Regione, strumento fondamentale della più ampia autonomia statutaria

(artt. 3, lettera g), 4, lettera g), 6, e titolo terzo dello

Statuto), in quanto la medesima sarebbe costretta a ripianare con

risorse proprie, stornate da altri settori, il deficit conseguente al

mancato intervento dello Stato, con l'ulteriore effetto di

sconvolgere la precedente programmazione finanziaria.

Il decreto inciderebbe altresì sulla materia dei trasporti

d'interesse regionale, sancita come primaria competenza dallo Statuto

ed in ogni caso inquadrabile anche come concorrente, ex art. 4,

lettera g), in quanto servizio pubblico d'interesse regionale.

Da un lato quindi la ricorrente si troverebbe a dover garantire il

servizio, dall'altro verrebbe privata del potere di controllo sulla

spesa, venendo meno, nella specie, quell'"affidabilità" dei

trasferimenti da parte dello Stato che è garanzia dell'effettività

dell'autonomia.

Sarebbero poi violati gli artt. 81, quarto comma, 3 e 116 della

Costituzione.

Il principio della copertura finanziaria risulterebbe infatti

disatteso in ragione del contrasto con l'espressa previsione di cui

al citato art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 77 del 1989 (e

malgrado esso sia stato ribadito formalmente dall'art. 27 della legge

5 agosto 1978, n. 468, con riguardo alle leggi concernenti gli enti

del c.d. 'settore pubblico allargato').

Con riferimento agli altri due parametri costituzionali, la

ricorrente lamenta un'ingiustificata disparità di trattamento

rispetto alle altre regioni che si vedono invece attribuita per il

1990 una quota del Fondo nazionale trasporti.

Ma anche l'art. 3 dell'impugnato decreto non si sottrae alle

medesime censure, là dove dispone il ripiano delle minori entrate

per il 1989 con la erogazione del Fondo per l'anno medesimo; infatti,

emanato con molto ritardo, il provvedimento de quo avrebbe disposto

retroattivamente di somme già trasferite alla ricorrente alla data

del decreto stesso e da essa già spese. In concreto anche per il

1989 si sarebbero verificati tutti gl'inconvenienti lamentati per il

1990.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, depositando,

nell'imminenza dell'udienza, una sintetica memoria in cui si esclude

che l'impugnato decreto ministeriale abbia leso l'autonomia

regionale, giudicando altresì inconferente il richiamo agli artt. 3

e 116 della Costituzione proprio perché la specialità di alcune

regioni escluderebbe che i rapporti finanziari tra esse e lo Stato

debbano attuarsi attraverso gli stessi strumenti previsti per le

regioni a statuto ordinario.

Si osserva poi, dopo aver citato la sentenza n. 381 del 1990 di

questa Corte (a proposito della cessazione delle erogazioni del Fondo

trasporti), che, in particolare per l'anno 1989, le censure della

ricorrente non avrebbero fondamento in quanto essa ammette di aver,

per tale periodo, beneficiato della quota del Fondo nazionale. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al decreto n. 963 del Ministro

dei trasporti, adottato il 18 maggio 1990, sul presupposto che tale

provvedimento nel determinare all'art. 1 i soggetti beneficiari di

riduzioni tariffarie sulle linee di trasporto pubblico locale e

ponendo contestualmente il ripiano delle minori entrate a carico del

Fondo nazionale trasporti per il 1990, avrebbe leso le competenze

legislative ed amministrative in tema di trasporti e di autonomia

finanziaria alla Regione garantite dagli artt. 3, lettera g), 4,

lettera g), 6, e dal titolo terzo dello Statuto speciale per la

Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), nonché, più

in generale, gli artt. 3, 81, quarto comma, 116 e 119 della

Costituzione. Analoghe violazioni sono prospettate dalla ricorrente

con riferimento all'art. 3 dello stesso decreto, che ha disposto per

l'anno 1989 secondo il medesimo meccanismo di ripiano.

2.1 - Il ricorso va accolto.

L'impugnato decreto riconosce - all'art. 1 - agevolazioni

tariffarie in favore di una serie di categorie ai fini del ripiano,

per l'anno 1990, a carico dello Stato attraverso il Fondo nazionale

trasporti, delle corrispondenti minori entrate delle aziende

esercenti le linee di trasporto pubblico locale.

Il provvedimento dovrebbe realizzare la previsione contenuta

nell'art. 1, terzo comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77,

convertito, con modificazioni, nella legge 5 maggio 1989, n. 160,

recante "disposizioni urgenti in materia di trasporti e di

concessioni marittime".

Tale norma prescrive, tra l'altro, che "ogni disposizione statale

e regionale, o delibera comunale, volta a stabilire, con separati

provvedimenti, speciali facilitazioni tariffarie deve contestualmente

provvedere a ripianare, con finanziamenti propri a carico dello

Stato, della regione o del comune la minore entrata che ne risulta

per le aziende interessate. Dette speciali agevolazioni possono avere

decorrenza soltanto dal 1° gennaio dell'anno successivo".

Non è tanto il mancato rispetto di quest'ultima scadenza

temporale - che pure rende illegittimo il decreto (v. infra sub 2.2)

- quanto la contraddizione che esso esibisce sul piano sostanziale

dell'imputazione del ripiano a rappresentare il dato più evidente:

per l'anno 1990, infatti, la ricorrente (come le altre regioni a

statuto speciale e le province autonome) è stata esclusa dal riparto

del Fondo nazionale in argomento, per effetto del disposto dell'art.

18, primo comma, del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415,

convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 38,

recante "norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti

finanziari tra lo Stato e le regioni, nonché disposizioni varie". Di

qui la necessità, per la ricorrente, di provvedere direttamente essa

stessa al ripiano (cfr. art. 9, commi primo, ottavo e nono, in

relazione agli artt. 5 e 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151 -

concernente l'istituzione del Fondo nazionale trasporti - nonché la

legge regionale d'attuazione 27 agosto 1982, n. 16, e successive

modificazioni).

In proposito questa Corte ha bensì ritenuto non fondata la

questione di legittimità costituzionale relativa a tale intervento

legislativo, sul presupposto della provvisorietà di misure "vòlte

ad allineare le entrate prese in considerazione su un livello minimo

calcolato in base a parametri di omogeneità delle relative

prestazioni in riferimento all'intero territorio nazionale" (sentenza

n. 381 del 1990).

Ma ciò che viene qui in evidenza non è, diversamente da quanto

argomentato dall'Avvocatura dello Stato, la circostanza

dell'indisponibilità delle erogazioni del Fondo da parte della

ricorrente, bensì l'idoneità di un provvedimento che

surrettiziamente individua tale fonte per il ripiano dei disavanzi,

ad interferire con l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna.

L'erronea imputazione ad erogazioni ormai venute meno, disposta

contestualmente al riconoscimento di una serie di agevolazioni,

valide per l'anno di emissione del decreto ministeriale (e non già

per il successivo) segna, prima di tutto, una contraddizione così

netta con i presupposti legislativi del provvedimento da far

qualificare come esercitato nelle forme non dovute il potere

riconosciuto al Ministro dal citato art. 1 del decreto-legge n. 77

del 1989.

Attraverso siffatta violazione del principio di legalità si è,

in secondo luogo, concretizzata una sovrapposizione non coordinata

alle attribuzioni regionali in tema di trasporti pubblici locali

sotto il profilo della loro gestione finanziaria, così sottratte in

parte qua all'autonomia della ricorrente. Questa ha visto crearsi un

ulteriore onere senza la relativa provvista, trovandosi a dover

intervenire con mezzi propri in quel "circuito di distribuzione e di

successiva assegnazione agli enti o alle aziende di trasporto delle

somme" necessarie al ripiano dei disavanzi (sentenza n. 731 del

1988).

2.2 - Ma anche con riferimento all'anno 1989, in cui tale

dotazione finanziaria è in effetti avvenuta, si apprezza in positivo

la lamentata interferenza.

Recita infatti l'art. 3 dell'impugnato decreto: "Per le

agevolazioni tariffarie vigenti alla data di entrata in vigore del

decreto-legge 4.3.1989, n. 77 le minori entrate risultanti per le

aziende interessate per l'anno 1989 si intendono ripianate con le

erogazioni del Fondo nazionale trasporti per l'anno medesimo".

Il citato art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 77 del 1989,

nel prevedere il ripiano per le disposizioni e delibere concernenti

agevolazioni in vigore a quella data, imponeva però che in tal

senso, "L'amministrazione statale, regionale o comunale provvede,

entro il 31 maggio 1989, alla emanazione delle relative disposizioni

e delibere".

Mentre la ricorrente ottempera in conformità per la parte di

propria competenza istituendo un "Fondo regionale compensativo delle

minori entrate per tariffe agevolate" nell'art. 57 della legge

"finanziaria" regionale del 30 maggio 1989, n. 18, il decreto

ministeriale sopravviene ad un anno di distanza, prescrivendo che per

il ripiano vadano utilizzate somme a quella data già trasferite alla

Regione e da questa spese nel quadro di quelle esigenze di riordino e

risparmio espresse dal citato decreto-legge n. 77 del 1989,

normativa, quest'ultima appunto destinata ad attuare una "manovra

generale di finanza pubblica" per il "ripianamento del deficit

statale nel settore dei trasporti" (sentenze n. 545 e n. 544 del

1989).

A fronte di tale complesso disegno, il valore strumentale della

programmazione finanziaria regionale rispetto alla stessa autonomia

non può che risaltare: il perseguimento delle funzioni proprie e la

realizzazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite

impongono non soltanto la disponibilità effettiva delle risorse, ma

anche la capacità di manovra dei medesimi mezzi finanziari.

La norma che retroattivamente impone di attingere ad erogazioni

già impegnate ostacola una programmazione puntuale e più in

generale interferisce con una corretta attività di bilancio,

entrambe condizioni di una piena realizzazione dell'autonomia

finanziaria.

Nel censurato decreto ministeriale, con riguardo all'art. 3,

l'omessa osservanza della scansione temporale imposta dal decreto-legge n. 77 del 1989 va quindi ben oltre quel "mancato o incompleto

rispetto degli affidamenti che il legislatore statale abbia dato alle

amministrazioni regionali", censurabile solo sul "piano politico"

(sentenza n. 245 del 1984), traducendosi viceversa in "una provvista

di mezzi finanziari incongrua e, comunque, priva della dovuta

certezza" (sentenza n. 314 del 1989) sicuramente idonea ad integrare

le lamentate violazioni.

La lesione degli invocati parametri statutari assorbe gli

ulteriori profili dedotti.