Sentenza n. 99/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma

undicesimo, legge regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25

(Organizzazione amministrativa della Regione, stato giuridico e

trattamento economico del personale regionale), promosso con ordinanza

emessa il 19 aprile 1977 dal TAR per il Veneto sul ricorso proposto da

Piizzi Raffaella contro Regione Veneto, iscritta al n. 544 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24 dell'anno 1979.

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nella camera di consiglio del 4 febbraio 1986 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti.

Ritenuto in fatto :

1. - Tale Piizzi Raffaella, assunta a tempo determinato il 5 giugno

1972 dall'Istituto nazionale per l'addestramento ed il perfezionamento

dei lavoratori dell'industria (INAPLI) con la qualifica di

insegnante-istruttore B, e, in esecuzione dell'art. 2 del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 10, trasferita alla Regione Veneto, secondo l'elenco

formato dal commissario liquidatore dell'INAPLI - nel quale elenco la

Piizzi risultava tra il personale in servizio a tempo indeterminato -

fu (erroneamente) assunta per tre mesi dalla Giunta regionale del

Veneto e, dichiarata idonea al fine dell'immissione nei ruoli regionali

a seguito di apposita prova, fu inquadrata - ai sensi dell'art. 50,

comma undicesimo, della l. reg. 26 novembre 1973, n. 25 - con la

qualifica di coadiutore. Contro tale provvedimento di inquadramento,

la Piizzi ricorreva di fronte al TAR Veneto, chiedendone l'annullamento

parziale.

2. - Nel corso del giudizio, con ordinanza emessa il 19 aprile 1977

(R.O. 544/1978) il tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha

sollevato, su istanza di parte, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 50, comma undicesimo, della legge regionale

del Veneto 26 novembre 1973, n. 25 (Organizzazione amministrativa della

Regione, stato giuridico e trattamento economico del personale

regionale), in quanto non prevede la qualifica di collaboratore per

l'inquadramento nel ruolo regionale del personale ivi considerato, con

riferimento agli artt. 3, comma primo, 97, comma primo, e 123 della

Costituzione.

Osserva il TAR che, essendo la posizione della ricorrente, al

momento dell'entrata in vigore della l. r. 25/1973, quella determinata

dalla delibera della giunta regionale con cui essa ricorrente era stata

assunta in servizio provvisorio direttamente dalla Regione, e non

essendo stato impugnato tale provvedimento, giustamente l'inquadramento

era stato effettuato ai sensi dei commi decimo e undicesimo dell'art.

50 della l. r. 25/1973.

Secondo il TAR, tuttavia, le modalità di inquadramento previste

dalle ricordate disposizioni sarebbero viziate di illegittimità

costituzionale.

3. - La l. r. 25/1973 prevede otto qualifiche funzionari: l'art.

50 disciplina le modalità di primo inquadramento del personale nelle

previste otto qualifiche. In particolare, per il personale in servizio

al momento dell'entrata in vigore della legge, assunto in servizio

provvisorio direttamente dalla Regione, od avente rapporto contrattuale

per prestazioni professionali con la Regione, viene previsto

l'esperimento di una apposita prova di idoneità (comma decimo) e, dopo

il conseguimento dell'idoneità, l'inquadramento nei ruoli regionali

nelle qualifiche di operatore, applicato, coadiutore e funzionario

(comma undicesimo), con esclusione, quindi, della possibilità di

inquadrare tale personale nei rimanenti ruoli (direttore di

dipartimento, direttore di servizio, collaboratore, ausiliario),

possibilità invece prevista per il rimanente personale di ruolo dello

Stato o di altre amministrazioni trasferito alla Regione (o presso la

Regione comandato o distaccato).

Secondo il TAR, mentre si appalesa razionale l'esclusione delle due

qualifiche massime del ruolo regionale per l'inquadramento di personale

non proveniente da alcuna pubblica amministrazione, non sarebbe

sorretta da alcuna giustificazione l'esclusione della qualifica di

collaboratore (interinedia tra quella di funzionario e di coadiutore) e

di ausiliario (la più bassa nei ruoli regionali).

4. - Secondo il giudice a quo, la questione di legittimità

costituzionale individuata in relazione all'esclusione della qualifica

di collaboratore - rilevante, in quanto, secondo le tabelle allegate

all'art. 50, la Piizzi avrebbe dovuto essere inquadrata nella qualifica

di collaboratore - non appare priva di fondamento in relazione agli

artt. 3, comma primo, 97, comma primo, e 123 della Costituzione.

L'art. 3, comma primo, Cost. sarebbe violato, perché l'esclusione

della possibilità di inquadrare una parte del personale nella

qualifica di collaboratore porterebbe alla conseguenza che impiegati

addetti a mansioni identiche vengano inquadrati in qualifiche diverse e

diversamente retribuiti, senza che tale differenza di trattamento possa

trovare giustificazione in qualche rilevante differenza di situazione,

tale non essendo - ad avviso del giudice a quo - la peculiarità della

procedura di immissione nel ruolo regionale del personale previsto nel

decimo comma dell'art. 50 della l. r. 25/1973.

L'art. 50, comma undicesimo, violerebbe inoltre l'art. 97, comma

primo, della Costituzione - che, ricorda il giudice a quo rifacendosi

alla sent. 124/1968 della Corte costituzionale, riguarda anche la

disciplina del pubblico impiego, per la parte almeno in cui tale

disciplina può influire sull'andamento dell'amministrazione - in

quanto l'ampia discrezionalità attribuita alla giunta regionale in

sede di inquadramento di parte del personale, rendendo possibili

discriminazioni arbitrarie e favorendo atteggiamenti clientelari,

urterebbe contro i principi della imparzialità e del buon andamento

della amministrazione.

Sarebbe violato, infine, l'art. 123 della Costituzione, perché

l'esclusione della qualifica di collaboratore dal novero di quelle in

cui può essere inquadrato il personale previsto al decimo comma del

citato art. 50, contrasterebbe con il secondo e il terzo comma

dell'art. 51 dello Statuto della Regione Veneto, che rispettivamente

prescrivono la corrispondenza delle qualifiche alle attribuzioni e

l'eguaglianza di trattamento a parità di mansioni. Come ampiamente

motiva il giudice a quo, la violazione da parte della legge regionale

dello Statuto riverberebbe, almeno per le materie che costituiscono il

"contenuto necessario" dello Statuto, in violazione dell'art. 123 Cost.

5. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 24/1979.

6. - Non si è costituita la parte privata. Ha spiegato intervento

la Regione Veneto, assistita dall'avv. d'Aloja, che ha insistito per il

rigetto della questione.

Secondo la Regione, la normativa impugnata, che - si sottolinea -

riguarda una sfera, quale quella dell'organizzazione, dove ampia è la

discrezionalità del legislatore regionale, non appare viziata di

illogicità. Appare anzi logico che, dovendosi provvedere

all'immissione in ruolo di personale sfornito di particolare

esperienza, in quanto solo provvisoriamente assunto dalla Regione e non

proveniente da altra amministrazione pubblica, il legislatore regionale

si sia preoccupato di limitare l'accesso iniziale ad alcune qualifiche.

quelle considerate di base alla luce della specificazione data dalla

legge stessa alle diverse qualifiche, escludendo invece quelle residue.

L'esclusione della qualifica minima di ausiliario sarebbe

giustificata - secondo la Regione - dal fatto che il periodo di

servizio provvisorio garantisce in ogni caso l'efficienza del

dipendente ad un livello superiore al minimo; ugualmente l'esclusione

della qualifica di collaboratore dalle qualifiche nelle quali tale

personale poteva essere inquadrato si spiegherebbe facendo riferimento

al fatto che per il collaboratore è richiesto il requisito di "una

adeguata esperienza professionale acquisita per almeno tre anni

nell'esercizio di professioni libere o nell'impiego pubblico a livello

di concetto", esperienza sicuramente mancante per gli immessi in ruolo

provenienti da un periodo di servizio provvisorio.

Ad avviso della Regione, la violazione dell'art. 3 Cost. non

sussisterebbe, non esistendo il presupposto di base del giudizio di

eguaglianza, la presenza, cioè, di situazioni eguali a cui sia stato

dato trattamento differenziato: i commi decimo e undicesimo dell'art.

50 della citata legge regionale riguardano infatti situazioni del tutto

peculiari (personale assunto in servizio provvisorio che abbia superato

apposita prova di idoneità) non assimilabili alle situazioni del

personale di ruolo trasferito alla Regione. Né sussisterebbe la

violazione dell'art. 97 Cost., in quanto proprio la disciplina dettata

dal legislatore regionale per l'immissione in ruolo del personale

previsto dal comma decimo dell'art. - 50, prevedendo un periodo di

rodaggio del personale non avente particolare esperienza, costituisce

una garanzia del buon andamento della p.a.

Per ciò che attiene, infine, alla violazione dell'art. 123 Cost.

in relazione all'art. 51 dello Statuto Veneto, sostiene la Regione che

l'art. 50, comma undicesimo, l. r. 25/1973 ha il carattere di norma di

dettaglio volta a disciplinare l'eccezionale immissione di personale

assunto da breve tempo e a titolo precario: tale considerazione

permetterebbe di ritenere insussistente il contrasto con l'art. 51 St.

(in ogni caso, osserva ancora la Regione, è evenienza comune nel

pubblico impiego il fatto che l'immissione nei ruoli da una diversa

posizione possa provocare un declassamento, che comunque nella specie

non è avvenuto). Considerato in diritto :

1. - È impugnato l'art. 50, comma undicesimo, della legge

regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25, in quanto non prevede la

qualifica di collaboratore per l'inquadramento nel ruolo regionale del

personale di cui al precedente comma decimo, e cioè quello assunto in

servizio provvisorio direttamente dalla Regione od avente rapporto

contrattuale per prestazioni professionali con la Regione.

L'esclusione, da parte della norma impugnata, della qualifica di

"collaboratore" per l'inquadramento di tale personale (che di seguito,

per comodità di motivazione, sarà chiamato "provvisorio") sarebbe

contraria a Costituzione sotto tre diversi profili. Tutti tali profili

sono prospettati, in riferimento ad altrettanti parametri, nel

presupposto che, per effetto della cennata esclusione, il personale

provvisorio con mansioni di concetto, mansioni cui corrisponderebbe la

qualifica esclusa, debba essere inquadrato alternativamente nelle

qualifiche "limitrofe" di funzionario e di coadiutore, che

corrisponderebbero invece rispettivamente la prima alla carriera

direttiva e la seconda alla carriera esecutiva.

La norma contrasterebbe:

a) con l'art. 3, comma primo, Cost., per essere il personale

provvisorio sottoposto a ingiustificato disparità di trattamento

rispetto al personale di ruolo trasferito alla Regione (o comandato o

distaccato presso la medesima), esercente anche esso mansioni di

concetto, quest'ultimo inquadrato nella qualifica di "collaboratore";

b) con l'art. 97, comma primo, Cost., perché l'inquadramento del

personale provvisorio esercente mansioni di concetto in una delle

suindicate qualifiche di funzionario e di coadiutore sarebbe rimesso ad

una scelta meramente arbitraria della giunta regionale, con violazione

dei principi di imparzialità e di buon funzionamento della pubblica

amministrazione;

c) con l'art. 123 Cost., in relazione all'art. 51 dello Statuto

della regione Veneto, approvato con l. 22 maggio 1971, n. 340, perché

l'inquadramento del personale provvisorio in via alternativa in una

delle due qualifiche suindicate sarebbe incompatibile con i principi,

statutariamente sanciti per l'impiego regionale, della corrispondenza

della qualifica alle attribuzioni e della eguaglianza di trattamento

economico a parità di mansioni.

2. - La legge regionale n. 25 del 1973 disciplina l'organizzazione

amministrativa della Regione e insieme lo stato giuridico ed il

trattamento economico del personale, introducendo - Così come nello

stesso lasso di tempo era fatto per le altre Regioni, speciali e

ordinarie, e come di lì a poco sarebbe stato fatto anche per lo Stato

- il sistema delle "qualifiche funzionali" per l'inquadramento del

personale. In particolare, la legge prevede (art. 16) otto qualifiche

funzionali (direttore di dipartimento; direttore di servizio;

funzionario; collaboratore; coadiutore - operatore capo; applicato -

operatore qualificato; operatore; ausiliario), le cui caratteristiche

(contenuto delle prestazioni; esperienza professionale richiesta ai

fini dell'accesso), nella disciplina a regime (l'assetto ordinario

dello stato del dipendente) sono descritte agli artt. 41 ss.

La legge (art. 50) detta altresl' la disciplina relativa al primo

inquadramento nel ruolo regionale, regolando tale inquadramento con

modalità e alla stregua di criteri diversi, a seconda che si tratti di

personale precedentemente in servizio di ruolo presso lo Stato, o

presso enti pubblici, o ancora presso enti locali, oppure ancora di

personale statale non di ruolo, o infine di personale comunque in

servizio presso la Regione (in quanto provvisoriamente assunto da, o

avente rapporto professionale con, la Regione).

In particolare è stabilito che il personale trasferito, comandato

o distaccato dallo Stato, quello trasferito dagli "ex Enti" ENALC,

INAPLI, INIASA e ancora quello comandato o distaccato dagli enti locali

(ivi compresi i segretari comunali o provinciali) venga inquadrato in

una delle otto qualifiche funzionari previste dalla legge secondo

apposite tabelle di corrispondenza con le qualifiche (o con le

carriere) dell'amministrazione di provenienza (art. 50, commi sesto e

ottavo).

Per il personale statale non di ruolo (di cui al R.D.L. 4 febbraio

1937, n. 100 e successive modificazioni) è prevista invece, una

riduzione dello spettro di qualifiche utilizzabili per l'inquadramento,

cosicché tale personale potrà essere inquadrato nelle qualifiche di

funzionario, se appartenente alla carriera direttiva, di coadiutore, se

appartenente alla carriera di concetto, di applicato, se appartenente

alla carriera esecutiva, e di operatore, se appartenente alla carriera

ausiliaria (art. 50, comma settimo).

Anche per il personale provvisorio è prevista l'immissione in

ruolo, ma solo in esito positivo di opportuna prova di idoneità (art.

50, comma decimo): in tal caso, non essendovi la possibilità di far

riferimento a carriere pregresse, l'inquadramento è effettuato sulla

base del servizio "prestato nella Regione ed eventualmente negli enti

di provenienza, nonché dei titoli di studio, professionali o

scientifici posseduti", riducendosi peraltro anche qui le qualifiche

utilizzabili a quelle di funzionario, coadiutore, applicato e operatore

(art. 50, comma undicesimo).

3. - Questa Corte è stata più volte chiamata a pronunciarsi sulla

normativa dettata dalle Regioni relativamente all'inquadramento del

personale.

Da tale giurisprudenza emergono alcuni orientamenti ormai

sufficientemente consolidati. In primo luogo, fin dalla sentenza n. 10

del 1980, questa Corte, oltre a ritenere non contrastante con i

principi fondamentali della legislazione statale in tema di pubblico

impiego l'articolazione del personale regionale in qualifiche

funzionari (orientamento, questo, che non può non trovare conferma

dopo la l. 93 del 1983 che ha esteso tale sistema a quasi tutto il

pubblico impiego), ha affermato che tale articolazione non è

costituzionalmente illegittima per il solo fatto che si concreti nella

previsione di un numero ridotto di qualifiche, tale, in ipotesi, da

comportare "commassazione" di personale avente posizioni all'origine

diversificate.

Egualmente consolidato è poi l'altro principio, per cui ai

dipendenti trasferiti va garantito soltanto il trattamento economico

precedentemente goduto (v. da ultimo sent. n. 153/1985), senza che

ciò importi, da un lato, tener conto delle posizioni di altri

dipendenti (v. sent. nn. 27/1978; 10/1980; 277/1983), dall'altro, far

salve le posizioni di "carriera" raggiunte nel precedente impiego da

ogni singolo dipendente (v. anche sent. n. 278/1983).

Entrambi gli orientamenti appaiono giustificati in relazione

all'ampia discrezionalità riconosciuta alla Regione nell'esercizio

della sua autonomia organizzativa.

4. - Tutto ciò posto, la questione in esame non è fondata per

quel che riguarda la dedotta violazione dell'art. 3, comma primo, Cost.

Secondo il giudice a quo, la violazione inficerebbe l'inquadramento

del personale provvisorio perché, attraverso la riduzione del numero

di qualifiche rispetto a quello previsto per l'inquadramento del

personale di ruolo trasferito (o comandato, o distaccato) dallo Stato o

da altri enti pubblici, sarebbe posta in essere una ingiustificato

disparità di trattamento in danno della prima rispetto alla seconda

categoria di personale.

Orbene, si è visto che in tema di inquadramento del personale già

in ruolo deve riconoscersi un'ampia discrezionalità al legislatore

regionale e quindi ritenersi giustificata da parte sua la previsione di

un numero ridotto di qualifiche, anche se essa importi fenomeni di

"commassazione" (cfr. giurisprudenza sopra ricordata). Se Così è, non

può non riconoscersi allo stesso legislatore più ampia

discrezionalità, e correlativamente ritenersi giustificata la

previsione da parte sua di una riduzione ulteriore di qualifiche, anche

se essa importi l'aggravamento dei fenomeni anzidetti,

nell'inquadramento del personale provvisorio, considerate le minori

garanzie di cui questo, Così come in generale il personale non di

ruolo, gode rispetto al personale già in ruolo.

5. - La questione non è fondata neppure per quel che riguarda la

dedotta violazione dell'art. 97 Cost.

Il giudice a quo sembra presupporre che il sistema della legge

importi l'inquadramento del personale in nuove qualifiche strettamente

corrispondenti alle vecchie carriere e,

per loro tramite, alle mansioni, ritenute equivalenti alle carriere

(tanto che parla di mansioni direttive, di concetto, esecutive e

ausiliarie: espressioni, queste, che, nella legislazione preesistente,

si riferivano alle carriere). Secondo il detto giudice, il quale

argomenta in particolare dall'art. 50, comma ottavo, e dall'art. 51, la

qualifica di "funzionario" (assieme alle qualifiche superiori)

corrisponderebbe alla carriera direttiva (e, quindi, stante la ritenuta

equivalenza nel vecchio sistema tra carriere e mansioni, a mansioni

direttiva), la qualifica di " collaboratore" corrisponderebbe alla

carriera di concetto (e quindi a mansioni di concetto), e la qualifica

di "coadiutore", infine, alla carriera esecutiva (e quindi a mansioni

esecutive). Di qui l'assunto che l'esclusione della qualifica di

collaboratore lascerebbe la giunta regionale arbitra di inquadrare il

personale provvisorio svolgente mansioni di concetto nelle qualifiche

(tra di loro assai distanti) di funzionario o di coadiutore, con

violazione dei principi dell'imparzialità e del buon andamento della

pubblica amministrazione.

Ora va subito detto che l'asserita stretta corrispondenza fra nuove

qualifiche e vecchie carriere non trova riscontro nelle tabelle

predisposte per l'inquadramento del personale di ruolo (cfr. art. 50,

commi sesto e ottavo), giacché, in tali tabelle, qualifiche inscritte

nella medesima vecchia carriera, e mansioni in questa indicate, sono

distribuite fra diverse qualifiche funzionari. Né giova il richiamo

alla tabella contenuta nell'art. 51 della legge veneta, giacché

quest'ultima tabella si limita ad operare una equiparazione fittizia

fra vecchie carriere e nuove qualifiche regionali ai soli fini

dell'attribuzione delle classi di stipendio, degli aumenti periodici e

dell'anzianità, e non già ai fini dell'inquadramento.

Non ricorre neppure la supposta equivalenza fra vecchie carriere e

mansioni. La verità è che tali carriere si riferivano in modo

meramente astratto e generico alle mansioni, ma né esse, né tanto

meno le qualifiche "formali" in esse inscritte, individuavano le

mansioni stesse quale contenuto tecnico-materiale delle prestazioni

lavorative (contenuto "oggettivo", secondo la dizione dell'art. 17

della successiva l. n. 93 del 1983). L'aderenza della posizione

giuridica dell'impiegato al detto contenuto oggettivo è fine

perseguito dalla legge regionale in esame, mediante l'adozione delle

qualifiche funzionari nell'organizzazione a regime (artt. 41 ss.),

proprio in superamento della sostanziale indifferenza per esso delle

vecchie carriere. Sicché già in linea generale lo stretto riferimento

a queste ultime in sede di inquadramento appare metodo, se non

impraticabile, certo non necessario né doveroso (tanto meno per il

personale mai appartenuto a carriere).

Ma indipendentemente dalla rilevata erroneità dei presupposti, va

considerato che, per quanto concerne l'inquadramento del personale

provvisorio, la legge impone di aver riguardo al "servizio prestato

nella Regione ed eventualmente negli enti di provenienza" (criterio,

questo, che riproduce nel tema il principio, proprio delle qualifiche

funzionali, di aderenza alle mansioni intese come contenuto

tecnico-materiale delle prestazioni lavorative: cfr., ora, il citato

art. 17 legge n. 93 del 1983), nonché "ai titoli di studio,

professionali o scientifici posseduti" (criterio, anche questo,

adombrato nel detto art. 17).

Ciò posto, non si vede come la Giunta rimanga libera di inquadrare

a suo arbitrio il personale provvisorio già svolgente mansioni

astrattamente riconducibili alla carriera di concetto. Dall'osservanza

del precetto ora indicato deriva che la qualifica più appropriata tra

quella di funzionario e quella di coadiutore può bene essere

individuata secondo criteri oggettivi, quali sono indubbiamente quelli

correlati al contenuto tecnico-materiale delle prestazioni lavorative e

ai titoli di studio, scientifici o professionali, integrandosi i

medesimi, ove occorra, con il criterio, parimenti oggettivo, correlato

alla esperienza professionale (criterio desumibile dalla descrizione

delle nuove qualifiche: cfr. ancora artt. 41 ss. della legge in esame).

6. - La questione infine non è fondata neppure per quel che

concerne la dedotta violazione dell'art. 51 dello Statuto della Regione

Veneto.

Anzitutto la cennata disposizione contiene un principio direttivo

sull'organizzazione a regime dell'impiego regionale. Sicché da essa

non potrebbe senz'altro trarsi una prescrizione vincolante tanto meno

in tema di primo inquadramento.

In ogni caso, il principio in essa racchiuso è teso appunto al

superamento della scissione, tipica del sistema precedente delle

"carriere", tra qualifiche formali, come quelle inscritte nelle

"carriere", e mansioni, intese queste nel più volte richiamato senso

di contenuto oggettivo delle prestazioni lavorative, principio cui la

Regione si è uniformata introducendo il sistema delle "qualifiche

funzionari" con la l.r. 25/1973. Sicché vale anche qui

l'argomentazione sopra svolta circa la non necessarietà, né

doverosità di un inquadramento inspirato a stretta corrispondenza tra

le nuove qualifiche e le vecchie carriere (o le mansioni quali

risultano dalla generica indicazione contenuta nelle vecchie carriere

stesse).