Sentenza n. 991/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 13 e 32

della legge regionale siciliana dal titolo: "Provvedimenti per la

razionalizzazione della pesca in Sicilia", approvata il 20 novembre

1979 e promulgata come legge regionale 4 gennaio 1980 n. 1, promosso

con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,

notificato il 28 novembre 1979, depositato in cancelleria il 4

dicembre 1979 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1979;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Salvatore Orlando Cascio per la Regione Sicilia e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il

Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha impugnato per

illegittimità costituzionale gli artt. 3, 13 e 32 della legge

regionale siciliana, dal titolo "Provvedimenti per la

razionalizzazione della pesca in Sicilia", approvata dall'Assemblea

Regionale il 20 novembre 1979 e promulgata, nelle more del presente

processo, come l.r. 4 gennaio 1980 n. 1.

Il ricorrente rileva che il suddetto art. 3 prevede la concessione

di finanziamenti a tasso agevolato e di contributi a fondo perduto,

sia per la costruzione di motopescherecci di stazza fra le 30 e le

200 tonnellate e con motori di potenza non inferiore agli 80 HP,

previo impegno della demolizione di natanti il cui tonnellaggio

complessivo non sia inferiore all'80% di quello da costruire, sia per

la costruzione di motobarche da pesca fino a 15 tonnellate, previo

impegno di demolire, per un tonnellaggio corrispondente al 60% di

quello da costruire. Lo stesso art. 3 prevede, inoltre, che i

suddetti benefici siano concessi anche per l'ampliamento, la

manutenzione e la trasformazione del naviglio esistente o per

l'acquisto di barche da pesca da parte di cooperative. L'art. 32

autorizza poi per gli esercizi 1980, 1981 e 1982 la spesa di cinque

miliardi e cinquecento milioni. Poiché la Regione Siciliana ha

competenza esclusiva in materia di caccia e pesca (art. 14 lett. l,

dello Statuto) e poiché le relative norme di attuazione (art. 1 del

d.P.R. 913 del 1975) dispongono che "la regione siciliana esercita le

attribuzioni del Ministero della marina mercantile in materia di

pesca nel mare territoriale a norma e nei limiti dell'art. 20, in

relazione all'art. 14 lett. l) dello statuto speciale...", il

ricorrente ritiene che, non potendo le predette norme riferirsi alla

pesca di altura (al di là delle acque territoriali), si dovrebbe

innanzitutto dedurre l'incostituzionalità delle disposizioni

impugnate, le quali, per la dimensione dei natanti ammessi ai

benefici e per i cospicui mezzi finanziari stanziati, mirano

chiaramente ad agevolare la formazione di una flotta peschereccia

destinata ad operare al di là della fascia marittima antistante il

territorio isolano e, perfino, delle stesse acque territoriali

nazionali.

Un'ulteriore censura viene prospettata dall'Avvocatura dello Stato

in relazione all'art. 13 della legge regionale n. 1 del 1980 nella

parte in cui prevede che le convenzioni stipulate dall'Assessore

regionale competente con il C.N.R., l'E.S.P.I., gli istituti

universitari e i centri specializzati, al fine di predisporre e

attuare programmi di ricerca in materia di pesca, debbono essere

assistite da un parere preventivo della competente commissione

dell'Assemblea Regionale Siciliana, prescindendo dal parere del

Consiglio di giustizia amministrativa. Secondo il ricorrente, questa

norma contrasterebbe con l'art. 4, comma secondo, del d. leg.vo 6

maggio 1948, n. 654 ("Norme per l'esercizio nella Regione Siciliana

delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato"), il quale stabilisce

che "gli atti per i quali le leggi vigenti richiedono il parere del

Consiglio di Stato, qualora siano emanati dall'Amministrazione

regionale, sono sottoposti al parere del Consiglio di giustizia

amministrativa". Tale violazione appare evidente, ad avviso

dell'Avvocatura dello Stato, se si ha presente che gli artt. 5 e 6

del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, come modificato successivamente,

prescrivono il parere del Consiglio di Stato sui progetti di

contratto stipulati dalle amministrazioni statali i cui importi

superino 72 milioni di lire, nel caso di pubblici incanti, 36

milioni, nel caso di licitazione privata, e 18 milioni, per la

trattativa privata.

2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Siciliana

contesta, innanzitutto, le premesse di fatto poste a base del ricorso

e, in particolare, tanto che l'aumento del tonnellaggio delle barche

da pesca, tenuto conto delle demolizioni, non è tale da portare agli

effetti paventati, quanto che il rifinanziamento del settore della

pesca sia particolarmente elevato, essendo addirittura inferiore,

tenuto conto della svalutazione, al precedente finanziamento

stanziato dalla l. r. n. 5 del 1975.

In ogni caso, la Regione respinge il modo di argomentare

dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale gli effetti degli

interventi regionali dovrebbero essere destinati ad esaurirsi

nell'ambito dei confini regionali, come se, ad esempio, nessuna

regione potesse incrementare le attività economiche oltre il proprio

fabbisogno. Ad avviso della resistente, l'argomento addotto dallo

Stato rende chiaro che quella sollevata è una questione di merito,

che andrebbe proposta di fronte al Parlamento nelle forme previste

dagli artt. 127 u.c. Cost. e 35 della legge n. 87 del 1953.

Con riguardo alla seconda censura, la Regione Siciliana osserva

che, pur a prescindere dal suo valore giuridico, il d. leg.vo n. 654

del 1948, contenendo norme di attuazione relative al Consiglio di

Stato, riguarderebbe soltanto profili procedurali, non già

sostanziali, sicché essa risulterebbe violata nelle sole ipotesi in

cui una legge regionale spostasse ad altro organo la competenza di

tipo consultivo propria del Consiglio di giustizia amministrativa. In

ogni caso, conclude la Regione, norme analoghe a quella censurata

sono state adottate in altre leggi attualmente in vigore. E ciò

sarebbe pienamente legittimo, avendo la Regione una competenza

esclusiva in materia di contabilità pubblica.

3. - In una breve memoria depositata in prossimità dell'udienza

pubblica, la Regione Siciliana, oltre a ribadire argomentazioni già

svolte nel precedente scritto, chiede che la prima delle questioni

sopra riportate sia dichiarata improcedibile, in quanto l'articolo

impugnato è stato sostituito dall'art. 3 della l. r. n. 26 del 1987,

che prevede per il potenziamento delle attività di pesca uno

stanziamento (15 miliardi di lire) ben maggiore di quello previsto

nella legge impugnata.

4. - Nel corso della discussione orale la stessa Regione ha

addotto un nuovo argomento anche in relazione alla seconda questione,

affermando che l'art. 4 del d. leg.vo n. 654 del 1948 prevede il

parere del Consiglio di giustizia amministrativa soltanto per gli

atti per i quali il parere del Consiglio di Stato è richiesto dalle

"leggi vigenti". E, poiché si deve intendere che quest'ultima

espressione si riferisca sia a leggi statali sia a leggi regionali,

si imporrebbe la conclusione che la legge impugnata potrebbe

legittimamente escludere quel parere, rientrando, per l'appunto, tra

le "leggi vigenti" cui il citato art. 4 rinvia per stabilire se il

parere sia dovuto o meno. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Al giudizio di questa Corte sono sottoposte due distinte

questioni di legittimità costituzionale sollevate, con il ricorso

indicato in epigrafe, dal Commissario dello Stato presso la Regione

Siciliana.

La prima concerne gli artt. 3 e 32 della legge regionale 4 gennaio

1980, n. 1 ("Provvedimenti per la razionalizzazione della pesca in

Sicilia"), i quali, nel prevedere prestiti a tasso agevolato e

contributi a fondo perduto per la costruzione, l'acquisto, il

miglioramento e il mantenimento di natanti da pesca (art. 3), nonché

i relativi stanziamenti finanziari (art. 32), contravverrebbero

all'art. 14, lett. l, Stat. Sic. e alle relative norme di attuazione

(art. 1 del d.P.R. 12 novembre 1975, n. 913), che limitano la

competenza regionale in materia di pesca al mare territoriale

prospiciente il territorio isolano. Ad avviso dell'Avvocatura dello

Stato, tale violazione sarebbe dimostrata dall'intera disciplina

stabilita dalle norme impugnate, la quale rivelerebbe l'intento

legislativo di estendere la propria competenza alla pesca di altura

(cioè oltre il limite territoriale), tenuto conto del rilevante

potenziamento della flotta peschereccia ivi previsto e, in

particolare, dell'alto tonnellaggio e dell'elevata potenza dei motori

dei natanti ammessi ai benefici previsti dalla legge, nonché dei

cospicui mezzi finanziari stanziati e della quantità dei natanti da

demolire, che risulta in ogni caso inferiore ai rinnovi.

Su questa prima questione pendono, tuttavia, due eccezioni

pregiudiziali prospettate dalla Regione Siciliana, che vanno

previamente esaminate. Per un verso, infatti, la resistente ritiene

che questa Corte sia assolutamente carente di giurisdizione sulla

prima questione, trattandosi di problema di merito, di cui sarebbe

competente il Parlamento a norma dell'art. 127 Cost., in quanto lo

Stato non esprimerebbe altro che valutazioni di ordine politico sul

significato da dare alle prescrizioni contenute nella legge

regionale, le quali sarebbero in contrasto con quelle espresse dal

legislatore regionale; per altro verso, la Regione Siciliana ritiene

che non si debba procedere all'esame del merito della questione

essendo entrata in vigore, nelle more del presente processo, la legge

regionale 27 maggio 1987, n. 26 ("Interventi nel settore della

pesca"), che ha modificato, all'art. 3, le norme oggetto

dell'impugnazione in discussione, prevedendo, fra l'altro, un

finanziamento notevolmente superiore a quello stabilito con la legge

impugnata.

1.1. - Va innanzitutto disattesa l'eccezione della Regione

Siciliana, secondo la quale la questione sollevata avrebbe in realtà

i caratteri di una questione di merito, affidata dall'art. 127 Cost.

alla competenza delle Camere.

Pur a prescindere dal fatto di per sé decisivo, peraltro già

rilevato da questa Corte in una precedente pronunzia (sent. n. 95 del

1981), che lo Statuto siciliano, a differenza di tutti gli altri

statuti regionali, non prevede il sindacato di merito da parte del

Parlamento italiano per conflitto di interessi, non si può tuttavia

negare che la censura ora discussa abbia tutti i requisiti per poter

esser qualificata come una censura di legittimità costituzionale. Le

censure di merito, infatti, non si distinguono da quelle di

legittimità per la natura sostanziale delle valutazioni da operare,

ma se ne differenziano soltanto per il dato formale che le regole o

gli interessi assunti come parametro del giudizio non sono sanciti in

alcuna norma della Costituzione o anche di legge.

Ed invero, quando una censura viene validamente prospettata in

relazione a una pretesa violazione di una norma o di un principio

riconducibile a un giudizio di valore contenuto in una disposizione

di legge - che, nell'ipotesi del processo sulla legittimità delle

leggi, va identificata con una disposizione di rango costituzionale

-, si deve comunque escludere che la relativa questione possa essere

annoverata fra quelle di merito, cioè tra questioni per la cui

risoluzione è invocato un parametro non codificato in alcuna

disposizione di legge o della Costituzione.

E, poiché, nel caso, il ricorrente fonda le proprie richieste

sulla pretesa violazione di una norma costituzionale (l'art. 14,

lett. l, St. Sic.), come ritiene di doverla interpretare alla luce

delle relative norme di attuazione in ordine ai precisi confini delle

competenze legislative vantate dalla Regione Siciliana in materia di

pesca nell'ambito del mare territoriale (art. 1, d.P.R. n. 903 del

1975), ciò basta a dimostrare che sussistono tutti gli elementi

perché quella in discussione possa essere considerata una questione

di legittimità costituzionale.

1.2. - Va parimente respinta l'eccezione della Regione Siciliana,

vòlta a richiedere a questa Corte una dichiarazione di cessazione

della materia del contendere in ordine alla questione relativa agli

artt. 3 e 32 della legge regionale n. 1 del 1980.

Pur senza analizzare nel dettaglio se e quali norme impugnate

restino in vigore dopo l'adozione della legge regionale n. 26 del

1987, sta di fatto che, poiché, a differenza di quanto disposto per

le leggi di altre regioni, la presentazione di un ricorso statale per

il controllo di legittimità costituzionale delle leggi regionali

siciliane non preclude, come in ipotesi, la promulgazione e l'entrata

in vigore delle leggi medesime (art. 29 St. Sic.) e poiché la legge

sopravveniente ha innovato le norme oggetto della presente

impugnazione soltanto per il futuro e senza alcun effetto

retroattivo, permane la necessità per questa Corte di pronunciarsi

nel merito della questione in relazione agli effetti prodotti dalle

norme impugnate dal momento della loro entrata in vigore fino alla

loro abrogazione con la successiva legge regionale del 1987, i quali

potrebbero essere travolti, ove non siano già esauriti, da una

dichiarazione d'illegittimità costituzionale della disciplina

normativa impugnata.

Né, del resto, può trarsi alcun argomento in senso contrario dal

fatto che lo Stato non abbia ritenuto d'impugnare il sopravvenuto

art. 3 della l. r. n. 26 del 1987, il quale prevede un meccanismo

d'incentivazione finanziaria diretto ai medesimi scopi e ispirato

alla stessa ratio di quello previsto dalle disposizioni oggetto del

presente giudizio. Infatti, contrariamente a quanto sembra supporre

la difesa della Regione Siciliana, non si può dedurre che la mancata

impugnazione di disposizioni analoghe o persino identiche possa avere

il significato di rinuncia tacita a un precedente ricorso, poiché,

ammessa pure in via ipotetica la configurabilità nel processo

costituzionale di una rinuncia implicita conseguente a un

comportamento univocamente convergente del ricorrente che si ponga in

assoluta incompatibilità con la volontà manifestata nel precedente

ricorso, non si può escludere che un comportamento omissivo, come

quello invocato dalla resistente come prova della supposta rinunzia,

sia legato ad un possibile affidamento del ricorrente ai poteri di

annullamento di ufficio che questa Corte vanta in relazione a norme

analoghe o identiche a quelle impugnate, in base all'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87. Esso, pertanto, non può esser in alcun

modo interpretato nel senso voluto dalla regione resistente.

1.3. - Non di meno la questione di legittimità costituzionale

concernente gli artt. 3 e 32 della legge regionale n. 1 del 1980,

sollevata dal Commissario dello Stato presso la Regione Siciliana nei

termini indicati nel punto 1, va dichiarata non fondata.

Appare, infatti, del tutto incongruo individuare in una serie di

elementi quantitativi - come l'alto tonnellaggio o l'elevata potenza

dei motori dei natanti ammessi ai benefici, ovvero l'ammontare degli

stanziamenti previsti per il finanziamento delle relative

incentivazioni - un sintomo sicuro di una volontà obiettivata dal

legislatore, vòlta a disciplinare la pesca marittima al di là dei

confini cui l'art. 14, lett. l, St. Sic. e le norme di attuazione

contenute nel d.P.R. n. 913 del 1975 (art. 1) circoscrivono

l'esercizio della relativa competenza, vale a dire il limite del mare

territoriale prospiciente il territorio isolano.

Contrariamente a quel che suppone lo Stato nel suo ricorso, tra il

mezzo del potenziamento della flotta di natanti da pesca, compresi i

motopescherecci aventi stazza lorda di duecento tonnellate, e il fine

di incoraggiamento della flotta medesima a pescare al di là dei

confini del mare territoriale non c'è alcun nesso di

consequenzialità logica, dovendosi piuttosto individuare negli

interventi predisposti dalla legge impugnata ben altri fini, del

tutto leciti e attinenti alla pesca nel mare territoriale, quali la

sicurezza dei pescatori, la più elevata efficacia degli strumenti

idonei alla pesca e così via. Quelle prospettate dal ricorrente

sono, pertanto, mere illazioni che, non potendosi minimamente

imputare, secondo i parametri di un'ordinaria ragionevolezza, alle

norme contenute negli artt. 3 e 32 della l. r. n. 1 del 1980, non

meritano accoglimento.

2. - La seconda questione sollevata dal Commissario dello Stato

presso la Regione Siciliana con il ricorso indicato in epigrafe

riguarda l'art. 13 della stessa legge, il quale, nel prevedere che

l'Assessore regionale competente può stipulare convenzioni con gli

enti di ricerca o specializzati ivi menzionati "previo parere della

competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale e

prescindendo dal parere prescritto dall'art. 5 del regio decreto 18

novembre 1923, n. 2440, e successive modificazioni" (cioè il parere

del Consiglio di Stato sui contratti al di sopra di un certo

ammontare), si porrebbe in contrasto con quanto disposto dall'art. 4,

comma secondo, del d. leg.vo 6 maggio 1948, n. 654 (contenente norme

di attuazione dello Statuto per le funzioni spettanti al Consiglio di

Stato), che così dispone: "gli atti per i quali le leggi vigenti

richiedono il parere del Consiglio di Stato, qualora siano emanati

dall'Amministrazione regionale, sono sottoposti al parere del

Consiglio di giustizia amministrativa".

La censura è fondata.

Anche se i termini della questione di costituzionalità non sono

perspicuamente delineati dal ricorrente - tanto da giustificare

l'impressione, adombrata dalla Regione resistente, che si invochi

come unico parametro del giudizio una norma di attuazione dello

Statuto -, appare non di meno chiaro che l'esame della

costituzionalità dell'art. 13 della legge regionale n. 1 del 1980

debba formalmente avvenire in confronto con l'art. 23 dello Statuto

siciliano, il quale pone la norma costituzionale di carattere

generale sulle funzioni consultive delle "sezioni" del Consiglio di

Stato operanti in Sicilia, in relazione all'art. 4, comma secondo,

del d. leg.vo n. 654 del 1948, che precisa, come s'è prima visto, da

quale specifico organo e in quali casi vanno dati i suddetti pareri.

Ebbene, dal complesso di norme appena richiamato risulta che tutti

gli atti per i quali le leggi vigenti richiedono il parere del

Consiglio di Stato sono sottoposti, quando siano adottati

dall'Amministrazione pubblica della Regione Siciliana, al parere del

Consiglio di giustizia amministrativa. E, poiché gli artt. 5 e 6 del

r. d. 18 novembre 1923, n. 2440, come successivamente modificato,

prescrivono il parere del Consiglio di Stato sui progetti di

contratto delle amministrazioni statali i cui importi superino un

predeterminato ammontare, non si può non concludere che la deroga

prevista nell'ultimo comma dell'articolo impugnato, nel senso della

sottrazione di tutte le convenzioni ivi contemplate al parere del

Consiglio di giustizia amministrativa, è, per la parte riferita,

costituzionalmente illegittimo.

Né può valere in senso contrario l'argomento addotto nel corso

della pubblica udienza dalla difesa della Regione Siciliana. Secondo

la resistente, poiché l'art. 4 delle ricordate norme di attuazione

esige che il parere del Consiglio di giustizia amministrativa debba

essere prestato verso tutti gli atti amministrativi per i quali il

parere del Consiglio di Stato è richiesto dalle "leggi vigenti" e

poiché quest'ultima generica dizione sembra riferirsi sia alle leggi

statali sia a quelle regionali, la deroga prevista dall'articolo

impugnato sarebbe pienamente legittima in quanto stabilita, per

l'appunto, da una legge (regionale) vigente.

In realtà, questo ragionamento dimentica che, con riferimento al

caso specifico, l'espressione "leggi vigenti" contenuta nell'art. 4

delle citate norme di attuazione va necessariamente letta come

riferentesi alle sole leggi statali, in quanto, nel trasferire al

Consiglio di giustizia amministrativa, in relazione agli atti

dell'amministrazione siciliana, la competenza consultiva propria del

Consiglio di Stato, il riferimento alle ipotesi in cui tale

competenza dev'esser esercitata non poteva e non può logicamente

farsi se non attraverso il parallelismo con le ipotesi previste per i

pareri del Consiglio di Stato.

E ciò significa, più in particolare, che se le leggi della

Regione Siciliana possono stabilire ipotesi ulteriori di richiesta

del parere rispetto a quelle previste dalle leggi statali in

relazione al Consiglio di Stato, non possono tuttavia escludere

ipotesi per le quali le leggi nazionali obbligano a richiedere quel

parere.