Sentenza n. 997/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Abruzzo 5 luglio 1978, riapprovata il 22 novembre 1978, avente per

oggetto: "Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30

dicembre 1971, n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

notificato il 9 dicembre 1978, depositato in cancelleria il 18

successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 1978.

Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,

e l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ha contestato la legittimità

costituzionale della legge della Regione Abruzzo, riapprovata, a

seguito del rinvio governativo, il 22 dicembre 1978, dal titolo

"Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30 dicembre 1971,

n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri", assumendo la

violazione degli artt. 117, 51 e 97 della Costituzione.

La legge impugnata prevede l'assunzione a contratto da parte della

Regione per la sostituzione temporanea delle dipendenti regionali,

con qualifica di commesso, operatore e collaboratore, durante il

periodo in cui tali dipendenti sono assenti dal servizio ai sensi

della l. 30 dicembre 1971, n. 1204 ("Tutela delle lavoratrici

madri"). Al personale così assunto si applica, a norma della stessa

legge regionale, la disciplina del contratto di lavoro a tempo

determinato stabilita dalla legge 18 aprile 1962, n. 230.

Secondo la difesa dello Stato, è proprio quest'ultima previsione

che si pone in contrasto con gli artt. 117, 51 e 97 Cost., poiché la

legge statale cui si fa rinvio, più che a criteri di buona

amministrazione e di parità nell'accesso all'impiego pubblico, si

ispira a esigenze di tutela del lavoratore subordinato, con la

conseguenza di porre una disciplina di sfavore verso il rapporto a

tempo determinato, al punto di stabilire che, se il rapporto continua

dopo la scadenza del termine, il contratto si considera a tempo

indeterminato (art. 2).

Il contrasto di questa previsione con gli artt. 51 e 97 Cost., che

garantiscono a tutti i cittadini la possibilità di accedere ai

pubblici uffici in condizioni di eguaglianza, e perciò, di norma, a

seguito dell'esperimento di procedure concorsuali, appare tanto più

palese, a giudizio dell'Avvocatura dello Stato, quanto più si

considera che la legge regionale impugnata avrebbe potuto rinviare

alla legge 28 ottobre 1970, n. 775 (art. 25, primo e secondo comma) e

al conseguente decreto delegato, il d.P.R. 31 marzo 1971, n. 276,

che, intendendo eliminare il lavoro straordinario e regolare le

esigenze di carattere eccezionale e temporaneo nelle quali si

consente alle amministrazioni pubbliche di avvalersi di personale non

di ruolo, hanno posto per le assunzioni temporanee regole ben più

rispettose degli invocati principi costituzionali: cioè che si deve

trattare di assunzioni per un periodo non superiore a novanta giorni,

giustificate da esigenze indilazionabili e determinate nella durata

(art. 1, lett. a) e b), del d.P.R. n. 276 del 1971), con la

conseguenza che le assunzioni effettuate in violazione dei suddetti

limiti "sono nulle di diritto" (art. 4) e che, se regolarmente

instaurato, "il rapporto è risolto di diritto" alla scadenza del

termine (art. 1, lett. b).

La mancanza dei requisiti da ultimo ricordati, secondo la difesa

dello Stato, renderebbe la legge impugnata contraria al principio

fondamentale dell'ordinamento del pubblico impiego (anche regionale)

posto dagli artt. 51 e 97 della Costituzione. Né si potrebbe dire,

per sostenere il contrario, che la legge impugnata, riformulando

pressoché testualmente l'art. 11 della legge 30 dicembre 1971, n.

1204, abbia richiamato una legge successiva posta in deroga della

disciplina sul pubblico impiego testé ricordata, per il fatto che,

sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, il citato art. 11 si

riferirebbe chiaramente al solo rapporto di lavoro privato e avrebbe

esclusivamente la funzione di chiarire che l'ipotesi prevista

dall'art. 1, lett. b), della legge n. 230 del 1962 comprende anche

quella della sostituzione della dipendente in maternità.

2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Abruzzo,

pur ammettendo la piena applicabilità alle amministrazioni regionali

dei principi posti dagli artt. 51 e 97 Cost. e pur ricordando che la

sostituzione delle dipendenti in maternità risponde all'esigenza

costituzionale di assicurare il buon andamento degli uffici pubblici,

contesta l'interpretazione data dalla controparte alle disposizioni

dell'art. 25 della legge n. 775 del 1970 e del d.P.R. n. 276 del

1971.

A queste ultime, secondo la difesa della Regione, non può darsi

il significato di principio fondamentale in relazione alla materia

disciplinata dalle norme impugnate, in quanto regolerebbero

fattispecie profondamente diverse. Esse, infatti, disciplinerebbero

l'assunzione temporanea di personale "in aggiunta" per rispondere a

esigenze di carattere eccezionale o stagionale, del tipo di quelle

operate durante le festività natalizie o pasquali

nell'amministrazione postale (come può desumersi dal rinvio

contenuto nell'art. 25, primo comma, ai criteri ex art. 3 della legge

14 dicembre 1965, n. 1376), mentre la legge n. 1204 del 1971, che si

applica anche alle impiegate della Regione (artt. 1, comma primo, e

13), prevederebbe l'assunzione di personale "in sostituzione" al fine

di far fronte a un'esigenza del pari temporanea, ma non di carattere

stagionale o eccezionale, derivante come conseguenza

dell'applicazione della legge sulla tutela delle lavoratrici madri,

che consente a queste ultime l'assenza dal lavoro per un non breve

periodo.

Pertanto, conclude la Regione, la legge impugnata sarebbe

pienamente conforme alla Costituzione, tanto più che si limita ad

applicare la legge n. 1204 del 1971.

3. - Nell'imminenza della pubblica udienza, la Regione Abruzzo ha

presentato una memoria, nella quale, oltre a ribadire argomenti già

svolti nei precedenti scritti, sottolinea che la legge regionale

impugnata riproduce l'art. 11 della legge statale n. 1204 del 1971,

il quale fa appunto rinvio alla legge n. 230 del 1962 e che, in ogni

caso, la legge n. 1204 del 1971, essendo successiva e di carattere

più particolare, avrebbe abrogato o derogato la disciplina generale

posta dalla legge n. 775 del 1970 e dal d.P.R. n. 276 del 1971. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - All'esame di questa Corte è sottoposta, con il ricorso dello

Stato indicato in epigrafe, una questione di legittimità

costituzionale concernente la legge della Regione Abruzzo intitolata

"Norme sull'applicazione dell'art. 11 della legge 30 dicembre 1971,

n. 1204, per la tutela delle lavoratrici madri", riapprovata, a

seguito del rinvio governativo, il 22 novembre 1978.

Secondo il ricorrente tale legge, nel regolare l'assunzione

temporanea del personale in sostituzione delle dipendenti regionali

assenti dal lavoro per maternità e nel rinviare per la disciplina

del relativo rapporto a quella stabilita dalla legge 18 aprile 1962,

n. 230 ("Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato"),

violerebbe sia il principio costituzionale dell'accesso ai pubblici

uffici in condizioni di parità e, perciò, di norma, attraverso

l'esperimento di procedure concorsuali (artt. 51 e 97 Cost.), sia il

principio fondamentale posto in materia di assunzioni temporanee

nelle amministrazioni pubbliche e ricavabile dall'art. 25, primo e

secondo comma, della legge 28 ottobre 1970, n. 775 e dal d.P.R. 31

marzo 1971, n. 276 (art. 117 Cost.).

Più in particolare, precisa il ricorrente in relazione all'ultima

censura, mentre la legge richiamata dalle norme impugnate consente la

trasformazione del rapporto a tempo determinato in uno a tempo

indeterminato ove continuasse dopo la scadenza del termine

prestabilito, al contrario le disposizioni legislative da esso

ritenute applicabili dispongono modalità e condizioni ben più

rigorose, quali la delimitazione delle assunzioni a un termine

massimo di novanta giorni, la giustificazione delle assunzioni stesse

sulla base di esigenze indilazionabili e provvisorie, la risoluzione

di diritto alla scadenza del termine del rapporto così instaurato,

la comminazione della sanzione della nullità ope legis per le

assunzioni effettuate in violazione dei predetti limiti.

2. - La questione è infondata.

Va, innanzitutto, premesso che la legge regionale impugnata, come

traspare anche dal suo stesso titolo, è diretta all'applicazione,

nell'ambito della regione abruzzese, dell'art, 11 della legge statale

30 dicembre 1971, n. 1204, il quale espressamente prevede che "in

sostituzione delle lavoratrici assenti dal lavoro, in virtù delle

disposizioni della presente legge (cioè in conseguenza

dell'astensione obbligatoria dal lavoro per maternità), il datore di

lavoro può assumere personale con contratto a tempo determinato in

conformità al disposto dell'art. 1, lett. b, della legge 18 aprile

1962, n. 230, sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo

determinato e con l'osservanza delle norme della legge stessa".

In altre parole, la legge regionale impugnata - considerando che

l'art. 1 della legge n. 1204 del 1971 rende applicabili le

disposizioni dell'intero titolo primo della medesima legge, compreso

il citato art. 11, oltreché alle dipendenti dei datori di lavoro

privati e delle amministrazioni statali, al personale impiegato nelle

amministrazioni regionali e locali - ha predisposto le modalità e le

condizioni per l'attuazione nell'amministrazione della Regione

Abruzzo della possibilità di sostituzione prevista dal ricordato

art. 11. In particolare, essa ha disposto le regole per l'assunzione

di personale in sostituzione temporanea delle lavoratrici in

maternità, facendo rinvio, per una prima selezione, ai criteri

previsti dalla legge 1 giugno 1977, n. 285 o, in subordine, alle

liste ordinarie di disoccupazione e prevedendo, per l'assunzione, una

prova pratica di idoneità al posto da assegnare (art. 2). Inoltre,

negli articoli successivi, la legge impugnata determina le regole per

il trattamento economico da attribuire ai sostituti (art. 3), le

leggi applicabili per quanto non previsto nella stessa (art. 4) e la

copertura finanziaria (art. 5).

Le censure che il ricorrente muove alla legge impugnata non sono,

tuttavia, dirette contro le modalità attuative predisposte dal

legislatore regionale in relazione alla sostituzione provvisoria del

personale in maternità resa possibile dall'art. 11 della legge n.

1204 del 1971, ma colpiscono la legge regionale per una parte quella

concernente il rinvio all'art. 1, lett. b, della legge n. 230 del

1962 per la disciplina del rapporto di lavoro (a tempo determinato)

dei sostituti -, che è meramente ripetitiva, quantomeno per le

categorie di dipendenti ivi considerate (commessi, operatori e

collaboratori), della norma contenuta nell'art. 11 della legge n.

1204 del 1971, precedentemente citato per esteso.

Ora, pur a prescindere dal rilievo che le censure così proposte

potrebbero essere ritenute inammissibili, dal momento che si tratta

di un "rinvio improprio" (cioè meramente dichiarativo e privo di

qualsiasi valore normativo) a una norma di per sé già applicabile

alle regioni (v. sent. n. 304 del 1986), resta il fatto che, essendo

il richiamo alla legge n. 230 del 1962 per la disciplina del rapporto

di lavoro dei sostituti frutto di una scelta del legislatore

nazionale, viene meno la possibilità di configurare la violazione di

un principio fondamentale della materia (art. 117 Cost.), per la

semplice ragione che la stessa norma che ha operato quella scelta,

cioè l'art. 11 della legge n. 1204 del 1971, concorre, quantomeno, a

determinare quel principio.

Né si può riconoscere valore, in senso contrario, all'argomento

addotto dalla difesa dello Stato, secondo la quale il citato art. 11

andrebbe applicato al solo ambito del rapporto di lavoro privato. In

realtà, mentre non si può rintracciare nello stesso art. 11 alcun

elemento in grado di giustificare la restrizione del suo campo di

applicazione al solo settore privato, nello stesso tempo occorre

sottolineare che l'art. 1 della legge n. 1204 del 1971 definisce

l'ambito di applicazione di tutte le norme comprese nel titolo primo,

cioè quelle contenute negli artt. 1-12 della stessa legge,

riferendosi a qualsiasi tipo di rapporto di lavoro, vale a dire tanto

a quello privato, quanto a quello pubblico (sia statale che regionale

o locale). E ciò ha una precisa giustificazione nel fatto che il

diritto garantito al personale in maternità dalla legge n. 1204 del

1971 è legato a valori e funzioni di particolare pregio

costituzionale (v. sent. n. 1 del 1987) e, come tale, è garantito in

modo eguale a chiunque si trovi nelle condizioni stabilite dalla

predetta legge (e successive modificazioni), di qualunque tipo sia il

rapporto di lavoro in cui la lavoratrice-madre venga a trovarsi.

Analogamente, non si può ritenere fondato neppure l'altro

argomento addotto dalla difesa dello Stato, secondo la quale il

legislatore regionale avrebbe dovuto richiamare, per la disciplina

del rapporto di servizio temporaneo dei sostituti del personale in

maternità, le norme sulle assunzioni straordinarie nelle

amministrazioni statali "per esigenze di carattere eccezionale e non

ricorrenti", contenute nell'art. 25 della legge n. 775 del 1970 e nel

successivo d.P.R. n. 276 del 1971. Tali norme, infatti, se non si

riferiscono, come appare più verosimile, a fattispecie diverse da

quella regolata dalla legge impugnata, prive di ogni collegamento con

ipotesi di sostituzione di personale già in servizio e in astensione

provvisoria dal lavoro, rappresentano, caso mai, una normativa

generale sulle assunzioni temporanee nelle amministrazioni statali,

rispetto alla quale le norme sulla sostituzione temporanea delle

lavoratrici-madri assenti obbligatoriamente dal lavoro valgono

indubbiamente come lex specialis applicabile al caso di specie.

3. - Anche la censura relativa a una pretesa violazione dei

principi costituzionali sulla pari possibilità di accesso di tutti i

cittadini nei pubblici uffici e sulla regola del concorso (artt. 51 e

97 Cost.) non appare fondata.

Giova, anzitutto, ricordare che l'art. 97, terzo comma, Cost.,

nello stabilire il principio del concorso per l'accesso ai pubblici

uffici, fa salva la possibilità che la legge introduca deroghe allo

stesso principio. E che, inoltre, la regola del concorso va

interpretata in armonia con gli altri principi costituzionali, primo

fra tutti quello del buon andamento della pubblica amministrazione.

Sulla base di tali premesse, poiché la legge n. 1204 del 1971

stabilisce che la lavoratrice-madre vanta una tutela consistente

nell'assenza obbligatoria dal lavoro per i due mesi antecedenti il

parto e per i tre mesi successivi (art. 4), non appare irragionevole

che, per provvedere alla sostituzione della stessa dipendente per un

periodo di circa cinque mesi, si siano scelte procedure di assunzione

più snelle e meno costose di un pubblico concorso.

Del resto, non è neppure senza significato che, nel disciplinare

le modalità di assunzione temporanea dei sostituti delle dipendenti

assenti per maternità, il legislatore regionale abbia delimitato la

discrezionalità dell'amministrazione, facendo ricorso a criteri

oggettivi di selezione, quali quelli stabiliti dalla legge

sull'occupazione giovanile (l. n. 285 del 1977) o, in subordine,

quelli relativi all'ordine di iscrizione alle liste di

disoccupazione, nonché, in aggiunta, un esame di idoneità

correlativamente al posto da assegnare (art. 2 della legge

impugnata).

Si può certo comprendere, come traspare a chiare lettere dal

ricorso, che la difesa dello Stato si preoccupi del fatto che, in

mancanza di condizioni rigorose, si possano dare della legge

impugnata applicazioni distorcenti del reale significato che la

ispira. Ma questo è un problema che riguarda l'attività

amministrativa di attuazione della legge, pur sempre vincolata a

principi di buon andamento e di corretta applicazione delle leggi:

un'attività, i cui eventuali abusi possono, comunque, farsi sempre

valere di fronte ad altro giudice.