Sentenza n. 998/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge statale 16

maggio 1984, n. 138, intitolata: "Mobilità e sistemazione definitiva

del personale risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del d.l.

30 dicembre 1979, n. 663, convertito in legge, con modificazioni,

dalla legge 29 febbraio 1980, n. 33", promosso con ricorso della

Regione Sardegna, notificato il 15 giugno 1984, depositato in

cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 16 del registro

ricorsi 1984.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Paolo Mercuri per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Sardegna ha

impugnato avanti questa Corte la legge 16 maggio 1984, n. 138,

intitolata "Mobilità e sistemazione definitiva del personale

risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del decreto-legge 30

dicembre 1979, n. 633, convertito, con modificazioni, nella legge 29

febbraio 1980, n. 33", nell'intero suo testo e, in particolare,

nell'art. 5, primo e ultimo comma, per violazione dell'art. 3, lett.

a), dello Statuto speciale d'autonomia, che attribuisce alla Sardegna

la competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli

uffici e degli enti regionali, nonché di stato giuridico ed

economico del personale.

Premesso che la legge impugnata provvede nei suoi primi quattro

articoli a disciplinare la definitiva sistemazione presso le

amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, del

personale assunto a contratto in base alla legge 1° giugno 1977 n.

285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile") e risultato

successivamente idoneo agli esami per l'ammissione nei ruoli statali,

previsti dal d.l. n. 663 del 1979, la Regione ritiene particolarmente

lesivo della propria autonomia l'art. 5 della legge impugnata. Più

precisamente, quest'ultimo stabilisce: a) che i posti di organico

disponibili, alla data di entrata in vigore della legge medesima,

presso le Regioni e gli altri enti pubblici ivi indicati siano

attribuiti agli idonei che prestino servizio nell'ambito della stessa

regione (comma primo); b) che, a tal fine, sia individuato da parte

delle amministrazioni regionali un contingente unico regionale (comma

secondo); c) che gli idonei, non immessi nei ruoli per mancanza di

posti disponibili, siano collocati in soprannumero presso gli enti

che hanno ruoli di personale, con le relative qualifiche, ubicati

nell'ambito della regione (commi quarto e quinto); d) che tali enti -

tra i quali è la Regione - non possono procedere ad ulteriori

assunzioni, fino a quando non si sia provveduto al riassorbimento dei

contingenti soprannumerari (comma decimo). E, infine, all'ultimo e

undicesimo comma, tale articolo stabilisce che "le disposizioni di

cui alla presente legge hanno valore di norme di principio e di

indirizzo per le regioni a statuto speciale (...), che provvederanno

a disciplinare, con propria legge, la sistemazione definitiva e la

mobilità" del personale in questione.

Secondo la Regione ricorrente, il suddetto articolo e, in

particolare, il primo e l'ultimo comma dello stesso violerebbero

l'art. 3, lett. a), St. Sa., che prevede, per la competenza

legislativa esclusiva i soli limiti dei principi generali

dell'ordinamento e delle norme fondamentali delle riforme

economico-sociali della Repubblica. E, poiché la legge impugnata,

oltre a prevedere limiti diversi da quelli ora indicati, sembrerebbe

alludere a un vincolo sostanzialmente ricadente nei principi della

materia, si produrrebbe, ad avviso della ricorrente, un sostanziale

degradamento della competenza legislativa esclusiva, che la Regione

vanta in materia, in una concorrente.

Un ulteriore aspetto di volazione dell'art. 3, lett. a), St. Sa.

potrebbe poi rinvenirsi ove l'art. 5, primo comma, della legge

impugnata, quando si riferisce agli "enti provinciali per il turismo,

aziende autonome di turismo, enti di sviluppo agricolo, consorzi o

enti di bonifica, istituto autonomo di case popolari", venga

interpretato come applicabile ai corrispondenti enti della Regione

Sardegna, poiché in tal caso la predetta norma statutaria verrebbe

violata anche per quanto si riferisce alla competenza regionale sugli

"enti amministrativi della Regione".

2. - Si è regolarmente costituito in giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

Nell'atto d'intervento l'Avvocatura sostiene che la doglianza

della Regione non ha fondamento perché, anche nel caso di competenza

esclusiva, la legislazione regionale deve svolgersi in armonia con i

principi enunciati nelle diverse leggi statali emanate allo scopo di

provvedere, sul piano nazionale e secondo principi uniformi,

all'interesse collettivo primario dell'occupazione giovanile.

A corredo di tale posizione, l'Avvocatura, dopo aver richiamato le

diverse norme che si sono succedute in materia a partire dalla legge

n. 285 del 1977 e dopo aver ricordato, in particolare, che l'art.

26-septies della legge n. 33 del 1980 aveva già stabilito che le

disposizioni riguardanti gli esami di idoneità e la graduatoria per

l'immissione in ruolo dei giovani avevano valore di norme di

principio e di indirizzo per le regioni (le quali avrebbero dovuto

provvedere alla disciplina conseguente con propria legge), sottolinea

che nessuna delle Regioni a statuto speciale ha mai impugnato alcuna

delle precedenti leggi che, con quella oggetto del presente giudizio,

costituiscono parte di un unitario disegno sistematico, vòlto a

definire, conclusivamente, la collocazione in ruolo o in soprannumero

dei giovani assunti in via temporanea.

L'ultimo motivo del ricorso, con il quale la Regione interpreta in

un certo modo l'art. 5, primo comma, della legge impugnata, non

avrebbe poi fondamento, perché la Regione conserva il potere di

disciplinare, con propria legge, la sistemazione e la mobilità degli

idonei.

3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Sardegna ha

fatto pervenire alla Corte copia della legge regionale 19 dicembre

1982, n. 42, con la quale la Regione ha dato attuazione all'art.

26-septies della l. n. 33 del 1980, prevedendo l'istituzione di

graduatorie uniche regionali relative ai giovani assunti ai sensi

della legge n. 285 del 1977. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La Regione Sardegna ha impugnato la legge 16 maggio 1984, n.

138, intitolata "Mobilità e sistemazione definitiva del personale

risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del d.l. 30 dicembre

1979, n. 633, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29

febbraio 1980, n. 33", sospettando d'incostituzionalità il suo

intero testo e, in particolare, l'art. 5, primo e ultimo comma, per

contrasto con l'art. 3, lett. a), dello Statuto speciale della

Regione Sardegna, che attribuisce alla predetta Regione competenza

legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici e degli

enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del

personale".

2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità della

questione di costituzionalità sollevata dalla ricorrente avverso la

legge n. 138 del 1984 nella sua globalità.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad

esempio, sent. n. 517 del 1987), l'assoluta carenza di motivazione

comporta di per sé un vizo formale di validità, che rende

inammissibile la questione così proposta, in quanto impedisce al

giudice della legittimità delle leggi sia la completa verifica della

sussistenza in concreto dell'interesse a ricorrere o della

prospettazione di dubbi di costituzionalità del tutto arbitrari,

pretestuosi o astratti, sia l'inequivoca determinazione dell'oggetto

sottoposto al proprio giudizio. Pertanto, poiché la Regione

ricorrente non ha addotto alcun motivo a sostegno dell'impugnazione

dell'intero testo della legge n. 138 del 1984, avendo svolto le sue

censure unicamente in relazione all'art. 5 della suddetta legge, la

relativa questione deve ritenersi inammissibile.

3. - Secondo la Regione ricorrente, l'art. 5 della legge n. 138

del 1984 prevede obblighi e divieti attinenti tanto all'assunzione di

personale negli uffici e negli enti regionali, quanto

all'organizzazione degli stessi e allo stato giuridico dei dipendenti

della Regione stessa. In tal modo tale articolo, sempre ad avviso

della ricorrente, si porrebbe in contrasto con l'art. 3, lett. a),

St. Sa., che affida alla competenza esclusiva della Regione la

materia dell'ordinamento degli uffici e degli enti regionali,

oltreché dello stato giuridico ed economico del personale. Tale

contrasto, secondo la Regione, sarebbe evidenziato sia dal rilievo

che gli obblighi previsti non rientrerebbero in nessuno dei limiti

propri della competenza legislativa esclusiva, sia dalle disposizioni

contenute nell'ultimo comma del ricordato art. 5, il quale, nel

disporre che le norme previste dalla legge in questione abbiano

valore di principio e di indirizzo per le regioni a statuto speciale,

mostrerebbe di degradare la competenza posseduta in proposito dalla

Regione in una concorrente.

Le censure prospettate dalla ricorrente si rivelano infondate sia

nelle premesse che nelle conclusioni.

La Regione Sardegna basa il suo ricorso sulla supposizione che

l'accesso agli uffici regionali - che, secondo un costante

orientamento giurisprudenziale, è una sub-materia rientrante

nell'ordinamento degli uffici (v., ad esempio, sentt. nn. 101 del

1986; 563 e 726 del 1988) - coincida, seppure pro-parte, con la

materia della "occupazione". Questa premessa, tuttavia, non è

corretta, poiché, come questa Corte ha già precisato (sent. n. 190

del 1987), la disciplina dell'occupazione (nel caso si trattava di

quella giovanile, regolata dalla legge n. 285 del 1977) coinvolge

più materie, molte delle quali sono di spettanza dello Stato e

alcune di competenza regionale. Non si può negare, infatti, che

l'obiettivo dell'inserimento di persone nel mondo del lavoro può

essere perseguito soltanto attraverso la disciplina di diversi

settori - quali, ad esempio, l'istruzione scolastica, il mercato del

lavoro e il collocamento, il pensionamento, la politica del mercato,

dei prezzi e dei vari comparti produttivi (industria, servizi, etc.)

- i quali rientrano sicuramente nell'ambito delle competenze statali.

In pari tempo è innegabile che il perseguimento del medesimo

obiettivo coinvolga materie d'indubbia spettanza regionale, quali, ad

esempio, la formazione professionale, l'organizzazione degli uffici

regionali e la regolazione dell'accesso ai medesimi uffici e,

inoltre, le politiche locali riguardanti i vari settori materiali

affidati alle regioni (agricoltura, artigianato, sanità, turismo,

etc.).

Da ciò deriva chiaramente che l'occupazione è qualcosa che

trascende le singole materie sopra elencate e che una legislazione

che ne persegua le relative finalità può coinvolgere vari settori,

anche di competenza regionale, orientandone o, in determinati casi,

vincolandone gli indirizzi verso gli obiettivi superiori, propri di

una politica occupazionale.

4. - Non è senza significato che a questo tipo di ripartizione

delle competenze corrisponde, al livello dei principi costituzionali,

un sistema di valori orientato nel medesimo senso.

L'art. 4 della Costituzione, nel riconoscere a tutti i cittadini

il "diritto al lavoro", affida il compito di promuovere le condizioni

che ne rendano effettivo il godimento alla Repubblica, vale a dire al

complesso dei poteri pubblici operanti nell'ambito dell'ordinamento

costituzionale. Analoga imputazione è operata dall'art. 31, comma

secondo, Cost., che affida il compito di proteggere la gioventù,

anche con discipline giuridiche speciali, al solidale impegno di

tutti i poteri pubblici. E non v'è dubbio che a queste due norme di

principio si colleghi direttamente una legge, come quella impugnata,

che ha come unico obiettivo quello di favorire l'occupazione

giovanile.

L'attuazione di tali valori e la determinazione delle specifiche

modalità e dei tipi di intervento è indubbiamente rimessa alla

discrezionalità del legislatore, il quale, pur nel rispetto dei

comuni canoni di ragionevolezza, può liberamente scegliere sia i

settori sui quali far leva ai fini del perseguimento, nelle

particolari circostanze del momento, degli obiettivi occupazionali,

sia le forme di raccordo o di unione fra le varie istanze pubbliche

mobilitate per il raggiungimento dei ricordati obiettivi.

Tuttavia, pur nell'ambito di un'ampia discrezionalità di scelta e

di un'altrettanto ampia possibilità di intervento ad ogni livello,

non si può non riconoscere che l'occupazione, concepita come bene

collettivo in sé e come finalità comprensiva di ogni suo aspetto

particolare, è affidata alla responsabilità finale e globale dello

Stato, il quale, proprio perché si tratta di un obiettivo tale da

caratterizzare primariamente la forma di Stato propria di una

"democrazia fondata sul lavoro" (art. 1 Cost.) e tale da poter essere

perseguito in concreto solo attraverso il concorde o concorrente

impegno di tutti i poteri pubblici, si pone, sotto tale aspetto, come

il garante di ultima istanza, come l'intransigente tutore del bene

"occupazione" nella sua pienezza e globalità.

5. - Se, dunque, per le ragioni appena formulate si deve

riconoscere in proposito al legislatore nazionale un'ampia

discrezionalità nella scelta del tipo e della dimensione

dell'intervento da compiere, va in pari tempo riconosciuto a questa

Corte il potere di sindacare la scelta compiuta sulla base dei

parametri di legittimità comunemente applicati. Più precisamente,

posto che, come ha correttamente prospettato la Regione ricorrente,

l'art. 5 della legge impugnata prevede obblighi e divieti puntuali,

indubbiamente ricadenti nella sfera organizzativa assegnata

all'autonomia regionale - quali l'obbligo di assunzione nei posti di

organico disponibili dei giovani temporaneamente impiegati ai sensi

della legge n. 285 del 1977 e risultati idonei a norma dell'art.

26-septies del d.l. n. 663 del 1979; l'obbligo di individuare un

contingente unico regionale costituito dai suddetti idonei e quello

di collocare in soprannumero negli enti dipendenti dalle regioni gli

idonei non assunti per difetto di posti negli uffici regionali; e,

infine, il divieto di assunzione fino al totale riassorbimento dei

soprannumerari - occorre verificare se un intervento così incisivo

possa trovare giustificazione in qualcuno dei limiti posti alla

competenza legislativa esclusiva della Regione ricorrente.

Considerato che, come s'è prima precisato, lo Stato è il tutore

del bene collettivo "occupazione" nella sua globalità e che la

tutela in questione può coinvolgere anche materie di competenza

regionale, la pregnanza dell'interesse dello Stato a favorire

l'occupazione (giovanile) anche in direzione delle attribuzioni

regionali appare direttamente proporzionale alla distanza che separa

la situazione effettuale esistente in un dato momento rispetto alla

formale investitura di valore costituzionale al bene primario

dell'occupazione (giovanile).

La legge oggetto del presente giudizio rappresenta il momento

conclusivo di una catena normativa, iniziata con la legge 1° giugno

1977, n. 285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), diretta a

far fronte, come si sottolinea nella relazione che accompagna il

testo da ultimo citato, a un grave fenomeno sociale, non privo di

preoccupanti risvolti sotto il profilo dell'ordine pubblico, che si

presentava in modo particolarmente drammatico, per i suoi aspetti

quantitativi e qualitativi, nel nostro Paese: un fenomeno che, pur se

caratterizzato da livelli notevolmente elevati nel Mezzogiorno,

destava non indifferenti preoccupazioni anche nelle altre parti

d'Italia. Al pari delle leggi che l'hanno preceduta, anche quella

impugnata, come risulta dalla relazione accompagnatoria e dalla

amplissima maggioranza parlamentare che l'ha votata, risponde ai

medesimi interessi. In particolare l'art. 5, oggetto di specifica

contestazione, mira a garantire il risultato voluto dal legislatore

nazionale anche in considerazione delle resistenze regionali (e degli

altri enti locali), seppur con la lodevole eccezione della Sardegna

(come dimostrato dalla l.r. n. 42 del 1982) in relazione

all'immissione nei propri ruoli dei giovani temporaneamente assunti

in base alle legge n. 285 del 1977 (v. relazione alla legge n. 138

del 1984).

Le allegazioni ora citate, peraltro confermate nella loro

peculiare drammaticità dai dati ufficiali dell'ISTAT, mostrano come,

nel caso, ricorrano tutti i presupposti che, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte (v., da ultimo, le sentt. nn. 49 del

1987, 177 e 217 del 1988), giustificano l'apposizione di limiti alle

competenze regionali in nome dell'interesse nazionale. In ipotesi,

infatti, non solo appare non irragionevolmente valutata la rilevanza

dell'interesse da tutelare (occupazione giovanile), ma quest'ultimo,

tenuto conto del valore costituzionale di cui è investito, si

presenta così imperativo e stringente in ogni parte del territorio

nazionale da esigere un'urgente e uniforme soddisfazione, tale da non

poter essere adeguatamente perseguita dal semplice intervento

legislativo delle singole regioni.

Pertanto, data la peculiare rilevanza dell'interesse nazionale

avuto di mira dalla legge impugnata, appare del tutto giustificato

l'intervento del legislatore nazionale con norme di dettaglio in

ambiti astrattamente ricadenti nell'elenco delle materie attribuite

dall'art. 3 dello Statuto della Sardegna alla competenza legislativa

esclusiva della Regione ricorrente. Né si potrebbe dire, in senso

contrario, che gli obblighi e i divieti concretamente imposti alle

regioni attraverso l'art. 5 della legge n. 138 del 1984 non appaiano

commisurati all'interesse nazionale che si intende perseguire. In

realtà, che essi siano contenuti nei limiti segnati dalla reale

esigenza di soddisfare l'interesse rappresentato dall'occupazione

giovanile appare tanto provato che la stessa Regione ricorrente,

provvedendo all'assunzione dei giovani risultati idonei in base

all'art. 26-septies del d.l. n. 663 del 1979, ha riprodotto in una

propria legge (n. 35 del 1985) le stesse misure previste dalle

disposizioni impugnate.

Né, diversamente da quanto suppone la ricorrente, si può dare

soverchia importanza, in senso contrario, all'art. 5, u.c., della

legge n. 138 del 1984, il quale stabilisce che "le disposizioni di

cui alla presente legge hanno valore di norme di principio e di

indirizzo per le regioni a statuto speciale". La formula usata,

infatti, è perfettamente identica a quella che l'art. 26-septies del

d.l. n. 663 del 1979 - il quale costituisce l'antecedente diretto

della norma qui impugnata - utilizza in riferimento a tutte le

regioni, tanto se ad autonomia comune, quanto se ad autonomia

differenziata. Al di là delle visibili improprietà e oscurità, è,

pertanto, ragionevole ritenere che le prescrizioni in questione

intendano esplicitare, anche nei confronti delle regioni a statuto

speciale, il vincolo costituito da tutte le disposizioni della legge

n. 138 del 1984 a carico del legislatore regionale, in ragione del

fatto che quest'ultimo è chiamato, come s'è prima precisato, ad

esercitare in materia una potestà di tipo attuativo. Sotto tale

aspetto, anzi, la norma in contestazione costituisce un'ulteriore

conferma del fatto che la materia regolata dalla legge n. 138 del

1984 rientra fra le competenze statali in forza di un valore,

l'interesse nazionale, che opera indifferentemente tanto verso le

regioni ad autonomia comune quanto verso quelle ad autonomia

differenziata.