Ordinanza n. 338/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 35 e 36 della

legge 26 aprile 1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul lavoro

nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle

ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 18 maggio

2001 dal Tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di

Rizzotti Silvio, iscritta al n. 640 del registro ordinanze 2001 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, 1ª serie

speciale, dell'anno 2001.

Visti l'atto di costituzione di Rizzotti Silvio, nonché gli atti

di intervento della Rete ferroviaria italiana s.p.a. e del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2002 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Massimo Biffa per Rizzotti Silvio, Marcello

Mole' per la Rete ferroviaria italiana s.p.a. e l'Avvocato dello

Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto che con ordinanza emessa il 18 maggio 2001 il Tribunale

di Milano - nel corso di un procedimento penale (fase preliminare al

dibattimento) nei confronti del direttore pro tempore dell'ASA Rete

delle ferrovie dello Stato s.p.a. imputato del reato di lesioni

personali cagionate ad un dipendente - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 35 e 36 della legge 26 aprile

1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul lavoro nei servizi e

negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello

Stato), nella parte in cui attribuiscono la competenza ad emanare

l'atto di prescrizione di cui all'art. 20 del decreto legislativo

19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria

in materia di lavoro), congiuntamente all'Ispettorato del lavoro e ai

funzionari delle ferrovie stesse;

che, in via preliminare, il giudice rimettente osserva che la

citata prescrizione era stata impugnata dalla difesa dell'imputato

dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, assumendo la sua

illegittimità, perché emanata dall'organo di vigilanza dell'Asl;

che il giudice amministrativo aveva accolto la richiesta cautelare di

sospensione, mentre la Corte di cassazione (Cass., I sez. pen.,

14 febbraio 2000, n. 1037) - risolvendo il conflitto di giurisdizione

sollevato in sede penale dal Tribunale a quo - aveva attribuito, di

converso, alla prescrizione la natura di atto di polizia giudiziaria

affermando la giurisdizione del Tribunale ordinario di Milano;

che sulla base di queste premesse il rimettente faceva

discendere la rilevanza della questione, osservando che dalla

dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata

deriverebbe il riconoscimento della relativa competenza ad emanare

l'atto di prescrizione all'Asl, con consequenziale incidenza sulla

sussistenza della condizione di procedibilità;

che il giudice a quo ha sottolineato la perdurante vigenza

della legge n. 191 del 1974, ritenendo che né la legge 17 maggio

1985, n. 210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie dello Stato"), di

privatizzazione delle ferrovie dello Stato, né le leggi 23 dicembre

1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) e

6 dicembre 1978, n. 835 (Delega al Governo ad emanare nuove norme in

materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle

ferrovie e di altri servizi di trasporto) avrebbero comportato alcuna

abrogazione espressa o tacita della legge impugnata;

che, nel merito, il giudice rimettente ha ritenuto che il

riconoscimento dei poteri di vigilanza all'Ispettorato del lavoro e

agli organi delle ferrovie determinerebbe una limitazione dei poteri

dei primi nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria,

attribuendo ai secondi il ruolo di controllori e controllati, con

conseguente violazione degli artt. 3, 32, 41, 97, 102, 109 e 112

della Costituzione;

che in relazione all'art. 3 della Costituzione la censura

investe, innanzi tutto, la intrinseca irragionevolezza della

normativa: la specificità dei problemi della sicurezza non potrebbe

giustificare l'esistenza di "limiti sostanziali ai poteri pubblici di

prevenzione e di repressione delle contravvenzioni, impedendo

all'unico organo di polizia giudiziaria titolato ope legis di poter

intervenire autonomamente e costringendolo ad operare congiuntamente

ai dipendenti dell'ente controllato"; inoltre non potrebbe, in ogni

caso, evocarsi la specificità del servizio ferroviario per

giustificare gli speciali poteri di vigilanza, poiché questi

investirebbero anche operazioni semplici (es. vigilanza sui servizi

di ristorazione o di polizia) del tutto identiche a quelle che si

svolgono in qualsiasi altro ambiente di lavoro;

che le norme censurate - sempre in relazione all'art. 3 della

Costituzione - determinerebbero, altresì, secondo il rimettente, una

ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre società

(quali, ad es., le Ferrovie Nord s.p.a e l'Azienda che gestisce le

linee metropolitane) che esercitano un'attività identica in ambito

ferroviario e che non godrebbero, però, dei "privilegi" concessi

dalla legge n. 191 del 1974;

che, in relazione alla assunta violazione dell'art. 3 della

Costituzione, in combinato disposto con gli artt. 32 e 41 della

Costituzione, il Tribunale ha evidenziato come l'anomala vigilanza

mista, limitando i poteri amministrativi e giudiziari, assicurerebbe

una più ridotta prevenzione con una inferiore tutela della salute

dei lavoratori rispetto a quella garantita in altri ambienti di

lavoro;

che, sempre secondo il Tribunale, l'avvenuta privatizzazione

dell'Ente ferrovie, trasformato in s.p.a., imporrebbe, inoltre, di

seguire una logica tipicamente imprenditoriale nelle scelte aziendali

e ciò potrebbe comportare "un freno all'attività di vigilanza degli

Ispettori del lavoro sulla base di scelte non propriamente

pubblicistiche";

che, in relazione agli artt. 101, 109 e 112 della

Costituzione, il giudice rimettente ha sottolineato che le previsioni

delle norme censurate potrebbero impedire al pubblico ministero di

esercitare pienamente ed autonomamente i poteri-doveri inerenti

all'esercizio dell'azione penale; il conferimento di una eventuale

delega agli Ispettori del lavoro, in qualità di polizia giudiziaria,

di emettere la prescrizione di cui agli artt. 19 ss. del decreto

legislativo n. 758 del 1994 incontrerebbe il limite dell'azione

congiunta con i dipendenti delle ferrovie ("che in ipotesi potrebbero

essere gli stessi indagati"), con ripercussione anche sui poteri del

giudice per le indagini preliminari in sede di archiviazione e del

giudice della fase successiva in sede di verifica della sussistenza

di una condizione di procedibilità;

che in relazione all'art. 97 della Costituzione il giudice

rimettente ritiene che la possibilità concessa alle ferrovie di

vigilare sulle loro stesse attività violi il principio di buon

andamento e di imparzialità, cui dovrebbe essere improntata l'azione

dell'organo di vigilanza;

che si è costituito l'imputato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata sulla base

del seguente ordine di motivi: innanzi tutto, in riferimento

all'assunta violazione degli artt. 101, 109 e 112 della Costituzione,

il giudice rimettente avrebbe omesso di prendere in considerazione il

contenuto del decreto ministeriale 4 febbraio 1980 [Vigilanza

congiunta (ispettori del lavoro e organi ispettivi dell'Azienda

autonoma delle ferrovie dello Stato) sull'applicazione delle norme di

prevenzione degli infortuni negli impianti ferroviari]; da tale

decreto - che integra il disposto dell'art. 35 della legge n. 191 del

1974 - si desumerebbe la mancanza in capo agli organi ispettivi delle

ferrovie dello Stato di qualunque potere di limitazione

dell'attività degli Ispettori del lavoro, i quali conserverebbero -

nei casi in cui le circostanze lo richiedano - autonomi poteri di

vigilanza e di intervento, nonché di denuncia all'autorità

giudiziaria di eventuali fatti di rilevanza penale; gli organi

ispettivi delle ferrovie, in qualità di pubblici ufficiali,

sarebbero, inoltre, anch'essi obbligati a denunziare fatti penalmente

rilevanti accertati nell'espletamento delle proprie funzioni,

incorrendo in responsabilità penale qualora frapponessero ostacoli

nel corso del procedimento ispettivo;

che, per quanto attiene alla dedotta violazione dell'art. 3

della Costituzione, la difesa dell'imputato sottolinea che la

normativa impugnata si giustificherebbe per l'assoluta specificità

del settore ferroviario, essendo inconferente l'osservazione del

giudice rimettente secondo cui tale normativa si estenderebbe anche

alle attività "che semplicemente si svolgono in ambito ferroviario";

ciò in quanto l'infortunio dal quale è scaturito il procedimento

penale è sicuramente avvenuto nell'esercizio dell'attività

ferroviaria e, anche a voler prescindere da questo dato, la norma da

censurare sarebbe dovuta essere l'art. 1, secondo comma, della legge

n. 104 del 1974 (la quale, tra l'altro, non avrebbe comunque "alcuna

portata estensiva dell'attività di vigilanza rispetto a quelle

stesse attività proprie dell'esercizio ferroviario o ad esso

strettamente connesse");

che la difesa dell'imputato rileva, inoltre - sempre in

riferimento all'art. 3 della Costituzione - che il regime normativo

censurato non determinerebbe alcuna disparità di trattamento

rispetto ad altre attività implicanti cognizioni tecniche non

rappresentando una normativa di favore e caratterizzandosi, comunque,

per la necessità di "mantenere la continuità di una lunga

esperienza e tradizione professionale nel settore dei trasporti";

che, sempre secondo la difesa dell'interveniente privato, le

disposizioni impugnate non limiterebbero in alcun modo la tutela

nell'ambiente di lavoro assicurando, al contrario, un maggiore e più

efficace controllo mediante il contributo tecnico fornito dagli

organi ispettivi interni; per quanto riguarda l'art. 97 della

Costituzione, i dubbi di legittimità costituzionale si fonderebbero

esclusivamente sull'erroneo presupposto che le ferrovie dello Stato

siano munite di uno specifico potere di influenzare in loro favore

l'attività degli Ispettori del lavoro; che in ordine alle censure

mosse nei confronti dell'art. 36 della legge n. 191 del 1974,

l'interveniente privato sottolinea che tale norma - riservando

effettivamente alle ferrovie dello Stato il potere di verifica sulla

sicurezza tecnica e personale, affidando al direttore generale il

potere di determinare le modalità per esercitare tale potere - non

escluderebbe di per sé il controllo esterno degli Ispettori del

lavoro;

che è intervenuta davanti a questa Corte la Rete ferroviaria

italiana s.p.a. chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o infondata, con riserva di illustrare le relative

ragioni in successivi atti difensivi;

che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

rilevando, innanzi tutto, che la scelta attuata dalle norme censurate

di attribuire ad un organo composito i poteri di vigilanza sarebbe

giustificata da ragioni tecniche e organizzative del sistema

ferroviario che impongono necessariamente il possesso di conoscenze

specialistiche; che, inoltre, da una analisi complessiva del sistema

- che tenga conto anche delle disposizioni contenute nel decreto

ministeriale del 4 febbraio 1980 - emergerebbe l'inconsistenza dei

timori prospettati dall'ordinanza di rimessione;

che, in particolare, - secondo la difesa dello Stato - si

devono distinguere, diversamente da quanto ritenuto dal giudice a quo

i poteri di vigilanza amministrativa dai compiti di polizia

giudiziaria; solo la prescrizione, si aggiunge, "rientra nell'ambito

della attività di polizia giudiziaria ma, al momento della

prescrizione, l'attività dell'organo misto di vigilanza si è già

esaurita essendosi conclusa la funzione di accertamento"; il

riconoscimento della esclusiva dipendenza degli Ispettori del lavoro

dall'Autorità giudiziaria nello svolgimento dei compiti di polizia

giudiziaria sembra ricondurre, conclude l'Avvocatura, la fattispecie

in esame alla disciplina contenuta nell'art. 22 del decreto

legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, facendo dubitare della

rilevanza ed ammissibilità della questione sollevata;

che con un ampia memoria depositata nell'imminenza

dell'udienza pubblica la difesa della Rete ferroviaria italiana s.p.a

insiste perché la questione di legittimità costituzionale sollevata

sia dichiarata inammissibile o, in subordine, manifestamente

infondata, sulla base di una serie di argomentazioni.

Considerato che preliminarmente deve essere dichiarata la

inammissibilità dell'intervento della Rete ferroviaria italiana

s.p.a., che non risulta essere parte nel giudizio a quo davanti al

Tribunale di Milano;

che l'ordinanza che ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale si basa sull'erroneo presupposto che gli artt. 35 e 36

della legge 26 aprile 1974, n. 191 (Prevenzione degli infortuni sul

lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma

delle ferrovie dello Stato), attribuirebbero la competenza ad emanare

l'atto di prescrizione di cui all'art. 20 del decreto legislativo

19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria

in materia di lavoro), congiuntamente all'Ispettorato del lavoro e ai

funzionari delle ferrovie dello Stato s.p.a. (ora soggetti diversi);

che la "prescrizione" viene emessa, normalmente senza alcuna

discrezionalità, dall'organo cui sono affidati compiti contestuali

di prevenzione e repressione delle violazioni comportanti conseguenze

rilevanti sul piano penale;

che, detto atto di prescrizione, qualunque sia la natura e la

funzione semplice o composita dello stesso - come ogni provvedimento

emanato nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, che

costituisca notizia di reato inerente a contravvenzione (nella specie

in materia di lavoro e di prevenzione infortuni) a cui segue la

verifica dell'adempimento con la finalità di eliminazione della

contravvenzione accertata e di archiviazione (artt. 20 e 24 del

decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758; art. 1, numero 2, della

legge 6 dicembre 1993, n. 499, recante "Delega al Governo per la

riforma dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro"), resta al

di fuori delle speciali norme relative alle verifiche, ai controlli

dello stato di sicurezza degli impianti e alla vigilanza congiunta

sulla applicazione delle norme di prevenzione degli infortuni nei

servizi ed impianti già dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello

Stato quale contemplata dalla legge 26 aprile 1974, n. 191;

che, sulle predette attività di prescrizione e verifica

affidate agli esercenti funzioni di polizia giudiziaria, gli organi

ispettivi delle ex ferrovie dello Stato non hanno alcun potere di

influire o di porre limitazioni all'attività degli Ispettori del

lavoro (ed enti cui la legge ha eventualmente affidato i relativi

compiti), essendo essi stessi obbligati a sporgere denuncia qualora

accertino autonomamente violazioni penalmente rilevanti;

che, infatti, la competenza di vigilanza congiunta

sull'applicazione delle norme in materia di infortuni, prevista dalle

predette norme del 1974, attiene alla fase dei controlli e delle

verifiche; ma una volta accertata l'inosservanza costituente

contravvenzione sanzionata penalmente, scatta l'autonoma specifica

procedura preordinata alla estinzione del reato, conseguibile,

all'interno della fase delle indagini preliminari, da parte del

soggetto responsabile attraverso il duplice adempimento sia della

prescrizione, impartita dall'organo preposto alla vigilanza che

esercita funzioni di polizia giudiziaria, sia del pagamento in sede

amministrativa di una speciale oblazione (artt. da 20 a 24 del d.lgs.

19 dicembre 1994, n. 758; ordinanze n. 415 del 1998; n. 121 del

1998);

che il legislatore con dette norme si è proposto il duplice

obiettivo di favorire l'effettiva osservanza delle disposizioni di

prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del

lavoro - materia in cui l'interesse alla regolarizzazione delle

violazioni e alla conseguente tutela dei lavoratori è prevalente

rispetto alla concreta applicazione della sanzione penale - e di

attuare una consistente deflazione processuale, attraverso una

specifica procedura di prescrizione e di verifica di adempimento,

finalizzata all'archiviazione per estinzione del reato, in modo da

evitare l'esercizio dell'azione penale (ordinanze n. 205 del 1999;

n. 415 del 1998);

che, pertanto, la questione sollevata è manifestamente

infondata sotto i vari profili denunciati, in quanto difetta il

presupposto dell'esercizio congiunto di funzioni con i funzionari

delle ex ferrovie dello Stato.