Ordinanza n. 394/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 5, commi

da 1 a 12, del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517

(Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed

università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998,

n. 419), promossi con ordinanze emesse il 12 aprile 2000 (numero due

ordinanze), il 29 marzo 2000, il 12 aprile 2000, il 29 marzo 2000

(numero due ordinanze), il 12 aprile 2000 (numero due ordinanze), il

21 giugno 2000 (numero quattro ordinanze), il 12 luglio 2000, il

5 luglio 2000, il 28 settembre 2000 (numero tre ordinanze), il

5 luglio 2000 (numero cinquantanove ordinanze), il 25 ottobre 2000

(numero due ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, sezione III, iscritte ai numeri da 453 a 458, 461, 462, da 661

a 664, 798, 799, da 803 a 805, da 815 a 818, da 829 a 834, da 841 a

850 del registro ordinanze 2000 ed ai numeri da 10 a 24, da 31 a 42,

da 47 a 50, da 74 a 77, da 88 a 91, 149 e 150 del registro ordinanze

2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri

36, 37, 46, 52, prima serie speciale, dell'anno 2000 e numeri 1, 3,

4, 5, 6, 7 e 10, prima serie speciale, dell'anno 2001.

Visti gli atti di costituzione di Mauro Vittorio Nicita ed altri,

dell'Azienda Policlinico Umberto I di Roma, di Lucio Giuliani ed

altri, Luciano Conti ed altri, di Cesare Selli, Oreste Terranova, Ugo

Menchini, Eugenio Brunocilla ed altri, Enzo Ballotta ed altri,

Antonio Beltrame ed altro, Mario Bertolini ed altri, Emilio Piccione,

Dario Sorrentino ed altro, Ettore Ambrosioni, Luigi Allegra ed altri,

Valerio Sansone, Francesco Boccardo ed altri, Giovanni Bonomo ed

altri, Enrico Di Salvo ed altro, Paolo Pagnini ed altri, Michelangelo

Rizzo, Pietro Attilio Tonali ed altri, Amato Amati ed altri,

Gianfranco Amicucci ed altri, Umberto Bianchi ed altro, Paolo

Marchetti ed altri, Gian Vincenzo Di Muria ed altri, Ornella Barbieri

ed altri, Giorgio Gagna ed altri, Antonio Ambrosini ed altri,

Maurizio Procaccini ed altro, Nicola Picardi, Sergio Dalla Volta,

Francesco Carta ed altri, Augusto Arullani, Paolo Pavone, Davide

Fiore ed altri, Benedetto Busnardo ed altri, di Luciano Cerulli,

dell'Università Cattolica del Sacro Cuore, di Salvatore Dessole,

Furio Pirozzi Farina ed altri, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri, del Coordinamento italiano

medici ospedalieri - Associazione sindacale medici dirigenti

(Cimo-Asmd) e delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2001 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Antonio Saitta per Mauro Vittorio Nicita ed

altri, Fabio Merusi e Piero d'Amelio per Lucio Giuliani ed altri,

Luciano Conti ed altri, Mario Racco per Cesare Selli, Enzo Ballotta

ed altri, Antonio Beltrame ed altro, Mario Bertolini ed altri, Emilio

Piccione, Dario Sorrentino ed altro, Ettore Ambrosioni, Luigi Allegra

ed altri, Valerio Sansone, Francesco Boccardo ed altri, Giovanni

Bonomo ed altri, Enrico Di Salvo ed altro, Paolo Pagnini ed altri,

Michelangelo Rizzo, Pietro Attilio Tonali ed altri, Amato Amati ed

altri, Gianfranco Amicucci ed altri, Umberto Bianchi ed altro, Paolo

Marchetti ed altri, Gian Vincenzo Di Muria ed altri, Ornella Barbieri

ed altri, Giorgio Gagna ed altri, Antonio Ambrosini ed altri,

Maurizio Procaccini ed altro, Nicola Picardi, Sergio Dalla Volta,

Francesco Carta ed altri, Augusto Arullani, Paolo Pavone, Davide

Fiore ed altri, Benedetto Busnardo ed altri, Sergio Panunzio e Mario

Racco per Luciano Cerulli, Fabio Lorenzoni per l'Università

Cattolica del Sacro Cuore, Mario Racco per Salvatore Dessole, Furio

Pirozzi Farina ed altri, Rosaria Russo Valentini per la Regione

Emilia-Romagna e per Cimo-Asmd, Fabio Lorenzoni per la Regione

Toscana e l'Avvocato dello Stato Chiarina Aiello e l'Avvocato

generale dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,

sezione III, solleva, con settantotto ordinanze in data 29 marzo,

12 aprile, 21 giugno, 5 luglio, 12 luglio, 28 settembre e 25 ottobre

2000, questione di legittimità costituzionale delle seguenti

disposizioni del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517

(Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed

università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998,

n. 419): art. 5, comma 8, in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione; art. 5, comma 7, in riferimento agli artt. 33 e 76

della Costituzione; art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11, nonché

art. 3 - quest'ultimo nella parte in cui non prevede una

partecipazione diretta degli organi universitari nelle scelte delle

aziende ospedaliero-universitarie in materia di collegamento tra le

attività di assistenza, didattica e ricerca - in riferimento agli

artt. 33 e 76 della Costituzione; art. 5, comma 12, in via derivata e

in riferimento agli artt. 3, 33, 76 e 97 della Costituzione

(quest'ultima norma è stata impugnata esclusivamente dalle ordinanze

iscritte ai numeri 661, 662, 663, 664 e 803 del registro ordinanze

dell'anno 2000);

che, con argomentazioni in larga misura coincidenti, le

ordinanze impugnano anzitutto l'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517

del 1999, che stabilisce un termine perentorio entro il quale i

professori ed i ricercatori universitari (infra: medici universitari)

esercitano o rinnovano l'opzione - prevista dal comma 7 - per

l'esercizio di attività assistenziale intramuraria (c.d. attività

assistenziale esclusiva), ovvero di attività libero professionale

extramuraria, disponendo che, in mancanza di comunicazione, si

intende effettuata l'opzione per l'attività assistenziale esclusiva;

che, secondo i giudici a quibus, la norma, fissando detto

termine indipendentemente dalla individuazione delle strutture

all'interno delle quali può essere svolta la attività assistenziale

intramuraria, violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in

quanto la loro preventiva identificazione configurerebbe un

presupposto dell'opzione, cosicché la disposizione inciderebbe

negativamente sulla compenetrazione tra attività assistenziale ed

attività didattico-scientifica, recando vulnus ai principi di

coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento, nonché di buon andamento

dell'amministrazione, sotto il profilo sia del difetto di

proporzionalità dei mezzi scelti rispetto alle esigenze ed agli

scopi da realizzare, sia della razionale organizzazione dei servizi;

che, inoltre, a loro avviso, l'art. 5, comma 7, del d.lgs.

n. 517 del 1999 e le disposizioni ad esso sottese e connesse - ossia

i commi da 1 a 6 e da 8 ad 11 - nonché l'art. 3, nella parte

riguardante l'organizzazione interna delle aziende

ospedaliero-universitarie, si porrebbero in contrasto con gli

artt. 33 e 76 della Costituzione;

che, secondo i rimettenti, la configurazione dell'opzione per

l'attività assistenziale esclusiva quale requisito per

l'attribuzione degli incarichi di direzione dei programmi di cui al

comma 4 della norma impugnata violerebbe il principio di

compenetrazione tra attività sanitaria assistenziale ed attività

didattica e di ricerca scientifica e, in contrasto con il principio

dell'autonomia universitaria, assoggetterebbe l'attività

assistenziale svolta dal medico universitario alle determinazioni

organizzative del direttore generale dell'azienda

ospedaliero-universitaria;

che, secondo tutte le ordinanze di rimessione, agli organi

dell'università sarebbero stati attribuiti compiti marginali nel

coordinamento degli interessi concernenti l'insegnamento e la ricerca

scientifica, in quanto la relativa programmazione risulterebbe

condizionata dalle scelte del direttore del dipartimento, il quale

risponde della programmazione e della gestione delle risorse al

direttore generale e dovrebbe privilegiare le esigenze dell'attività

assistenziale rispetto a quelle dell'attività didattica e

scientifica, cosicché non sarebbe assicurato lo svolgimento delle

attività assistenziali "funzionali alle esigenze della didattica e

della ricerca", in contrasto con l'art. 6, comma 1, lettera b), della

legge 30 novembre 1998, n. 419;

che, ad avviso dei rimettenti, "la normativa delegata in

materia di opzione" (ossia l'art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11,

nonché l'art. 3 del d.lgs. n. 517 del 1999 "in parte qua"),

violerebbe gli artt. 33 e 76 della Costituzione sia in quanto il

divieto di attribuire al medico universitario che non abbia scelto

l'attività assistenziale esclusiva la direzione delle strutture e

dei programmi finalizzati alla integrazione di queste attività non

assicurerebbe "la coerenza fra l'attività assistenziale e le

esigenze della formazione e della ricerca" (art. 6, comma 1, lettere

b e c della legge n. 419 del 1998), sia in quanto avrebbe modificato

lo stato giuridico del personale universitario, in contrasto con i

principi ed i criteri direttivi della legge-delega, non essendo

riferibile ai medici universitari quello dell'art. 2, comma 1,

lettera q) della legge n. 419 del 1998;

che, inoltre, l'art. 5, comma 12, del d.lgs. n. 517 del 1999,

secondo i giudici a quibus i quali impugnano anche questa norma,

disciplinerebbe l'opzione tra rapporto di lavoro a tempo pieno ed a

tempo definito in modo difforme dalla regolamentazione offertane

dall'ordinamento universitario e, poiché dalla scelta per uno di

essi deriverebbe un diverso status del medico universitario, la norma

si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 33, 76 e 97 della

Costituzione, recando vulnus al principio dell'autonomia

universitaria nel perseguimento dei fini istituzionali, didattici e

scientifici, realizzando una intrinseca contraddittorietà della

disciplina concernente i medici universitari, modificando altresì il

loro stato giuridico, in mancanza di ogni previsione in tal senso

nella legge-delega;

che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in tutti

i giudizi con separati atti di contenuto sostanzialmente coincidente,

depositando inoltre memorie in prossimità dell'udienza pubblica e

chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque

infondate;

che, ad avviso della difesa erariale, il d.lgs. 28 luglio

2000, n. 254, ha inciso sulle censure riferite all'art. 5, comma 8,

del d.lgs. n. 517 del 1999, in quanto ha attribuito ai medici

universitari la facoltà di esercitare l'attività

libero-professionale intramuraria in regime ambulatoriale presso i

propri studi, nei casi di carenza di strutture e di spazi idonei

all'interno delle aziende ospedaliero-universitarie;

che, secondo l'interveniente, detta norma, fissando un

termine perentorio per l'esercizio dell'opzione in esame, non sarebbe

legata da alcun nesso con il comma 7, in virtù del quale i medici

universitari, al momento in cui effettuano la scelta, sono peraltro

consapevoli degli effetti che ne derivano, apparendo altresì

ragionevole che l'individuazione delle strutture destinate

all'attività assistenziale esclusiva segua all'esercizio delle

opzioni, in quanto esse vanno approntate tenendo conto sia del numero

delle opzioni esercitate per l'attività intramoenia sia della

tipologia della specializzazione dei medici universitari;

che, ad avviso dell'Avvocatura, le censure riferite

all'art. 5, comma 7, cit., ed alle disposizioni ad esso sottese,

sarebbero infondate, in quanto gli incarichi di direzione dei

programmi del comma 4 sono stati ragionevolmente riservati ai medici

universitari i quali, scegliendo il rapporto esclusivo, assicurano

piena disponibilità per la loro realizzazione;

che, secondo la difesa erariale, le norme censurate non

violerebbero il principio di compenetrazione tra attività

assistenziale ed attività didattica e di ricerca in riferimento ai

medici universitari che scelgono il rapporto non esclusivo, sia

perché essi continuano a svolgere l'attività di ricerca e didattica

strumentale rispetto a quella assistenziale, sia perché, applicando

correttamente i principi della legge-delega, sarebbe stata realizzata

una convergenza delle strutture sanitarie ed universitarie,

attribuendo priorità all'assistenza sanitaria, ossia alla salute del

singolo e della collettività, e ragionevolmente sarebbe stato

stabilito che essi rispondano delle attività assistenziali al

direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria, restando

ferma la previsione del rettore quale referente per l'attività

didattica e di ricerca, cosicché, sotto tale profilo, le censure

sarebbero inammissibili, in quanto i rimettenti contrappongono al

modello di rapporto tra università e Servizio sanitario nazionale

(di seguito: Ssn) un modello differente, che involge una scelta

riservata alla discrezionalità del legislatore;

che, a suo avviso, sarebbero infondate le censure riferite

all'art. 76 della Costituzione, poiché la legge-delega ha inteso

rafforzare la collaborazione tra università e S.s.n. mediante

modelli di gestione aziendalistici, realizzando la coerenza fra

l'attività assistenziale e le esigenze della formazione e della

ricerca anche grazie all'organizzazione dipartimentale e alle

opportune disposizioni in materia di personale, stabilendo principi

correttamente attuati dal d.lgs. n. 517 del 1999, allo scopo di

garantire la tutela della salute pubblica;

che nei giudizi instaurati con le ordinanze di rimessione

iscritte al n. 453, dal n. 455 al n. 458, ai numeri 798 e 799, dal

n. 803 al n. 805, dal n. 841 al n. 846, dal n. 848 al n. 850 del

registro ordinanze dell'anno 2000, nonché dal n. 10 al n. 12, ai

numeri 15, 17, 19, 21, 23 e 24, dal n. 31 al n. 36, dal n. 38 al

n. 40, ai numeri 75, 149 e 150 del registro ordinanze dell'anno 2001

si sono costituiti tutti o alcuni dei ricorrenti i quali, con

argomentazioni in larga misura coincidenti, ribadite nelle memorie

depositate in prossimità dell'udienza pubblica, hanno fatto proprie

le ragioni svolte dal Tribunale amministrativo regionale, chiedendo

l'accoglimento delle questioni;

che, in particolare, alcuni di essi hanno eccepito

l'illegittimità delle norme impugnate in riferimento anche

all'art. 9 della Costituzione, censurando altresì l'art. 72 della

legge 23 dicembre 1998, n. 448; altri hanno sostenuto che le norme in

esame violerebbero il principio di autonomia universitaria, poiché

avrebbero realizzato un assetto nel quale il rapporto tra università

e S.s.n. sarebbe stato disciplinato con eccessivo squilibrio in

favore dell'attività assistenziale; altri hanno contestato che la

distinzione del rapporto di lavoro in esclusivo e non esclusivo possa

riguardare i medici universitari, sostenendo che per essi non

potrebbe essere prevista una "attività assistenziale esclusiva", sia

in quanto quest'ultima sarebbe integrata con quella didattica e di

ricerca, sia in quanto non sarebbero configurabili due distinti

rapporti di lavoro, con l'università e con l'azienda

ospedaliero-universitaria;

che nel giudizio instaurato con l'ordinanza iscritta nel

registro ordinanze al n. 454 dell'anno 2000 si è costituita

l'Azienda policlinico universitario Umberto I di Roma, chiedendo che

le questioni siano dichiarate infondate;

che in cinque giudizi, promossi con i provvedimenti di

rimessione iscritti ai nn. dal 661 al 664 del registro ordinanze

dell'anno 2000 ed al n. 15 del registro ordinanze dell'anno 2001, si

è costituita l'Università cattolica del Sacro cuore, svolgendo

"profili di illegittimità diversi da quelli sollevati dal giudice

remittente", riferiti anche ad ulteriori norme del d.lgs. n. 517 del

1999 - in particolare a quelle che prevedono la costituzione delle

aziende ospedaliero-universitarie secondo un modello appiattito sulle

esigenze sanitarie, onerando le università di fornire alle nuove

aziende personale docente e non docente, nonché beni mobili ed

immobili, senza che sia previsto alcun indennizzo - chiedendo che la

Corte dichiari l'illegittimità delle norme impugnate e sollevi

innanzi a sé questione di legittimità costituzionale di quelle

ulteriori da essa indicate;

che la Regione Emilia-Romagna e la Regione Toscana hanno

rispettivamente depositato atti di intervento in due ed in uno dei

giudizi instaurati innanzi a questa Corte (iscritti ai numeri 803,

844 e 832 del registro ordinanze dell'anno 2000), sostenendo

anzitutto di essere legittimate all'intervento e, nel merito,

chiedendo - anche nelle memorie depositate in prossimità

dell'udienza pubblica - che la Corte dichiari infondate le questioni;

che, in particolare, ad avviso della Regione Emilia-Romagna,

il d.lgs. n. 254 del 2000 e le linee guida in materia di protocolli

di intesa tra regioni ed università stabilite con d.P.C.m. 24 maggio

2001 influirebbero sulle argomentazioni svolte dal Tribunale

amministrativo regionale e, secondo entrambe le intervenienti, le

censure sarebbero comunque infondate, in quanto le norme impugnate

garantirebbero la cooperazione delle facoltà di medicina e chirurgia

alla realizzazione dei fini del S.s.n., in virtù di un modello

organizzativo positivamente valutato da questa Corte con la sentenza

n. 71 del 2001;

che, nel giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 842

del registro ordinanze dell'anno 2000, ha depositato atto di

intervento il Coordinamento italiano medici ospedalieri -

Associazione sindacale medici dirigenti (Cimo-Asmd), il quale ha

altresì depositato memoria in prossimità dell'udienza pubblica,

deducendo di essere legittimato ad intervenire e chiedendo che la

Corte dichiari infondate le questioni;

che all'udienza pubblica le parti private e gli intervenienti

hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle

difese scritte.

Considerato che l'identità della massima parte delle norme

impugnate, delle censure proposte e dei parametri costituzionali

invocati, nonché la sostanziale coincidenza delle argomentazioni

svolte nelle ordinanze di rimessione rendono opportuna la riunione

dei giudizi;

che, in linea preliminare, vanno dichiarate inammissibili per

tardività le costituzioni dei ricorrenti nei giudizi promossi con i

provvedimenti di rimessione iscritti ai numeri 798, 799, 803, 804 ed

805 del registro ordinanze dell'anno 2000, in quanto effettuate oltre

il termine perentorio stabilito dall'art. 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87, computato secondo quanto previsto dall'art. 3 delle

norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ex

plurimis ordinanza n. 210 del 2001);

che, ancora in linea preliminare, sciogliendo la riserva

formulata all'udienza pubblica del 9 ottobre 2001, in conformità al

principio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, della

generale corrispondenza tra le parti del giudizio incidentale di

costituzionalità con quelle del giudizio principale, deve essere

dichiarata l'inammissibilità dell'intervento del Cimo-Asmd, poiché

non è parte in causa nel processo a quo ed è portatore di un

interesse riflesso ed eventuale rispetto al thema decidendum (per

tutte, sentenza n. 333 del 2001; ordinanza n. 517 del 2000);

che va, invece, dichiarata l'ammissibilità degli interventi

delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana, poiché sussiste un interesse

specifico, giuridicamente rilevante, di entrambe all'esito del

giudizio di costituzionalità, dato che esso ha ad oggetto anche

norme che riguardano profili dell'organizzazione del servizio

sanitario attribuiti alla loro competenza, cosicché un'eventuale

pronunzia di accoglimento appare suscettibile di incidere

direttamente su un profilo della situazione giuridica soggettiva di

entrambe (cfr. sentenze n. 314 del 1992, n. 20 del 1982);

che, nel merito, successivamente alla pronunzia delle

ordinanze di rimessione - eccettuate quelle n. 803, n. 804 e n. 805

del registro ordinanze 2000 e quelle n. 149 e n. 150 del registro

ordinanze 2001 - l'art. 3 del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254, ha

modificato l'art. 15-quinquies, comma 10, del d.lgs. 30 dicembre

1992, n. 502 - al quale rinvia l'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517

del 1999 - consentendo, nel testo così vigente, "in caso di carenza

di strutture e spazi idonei alle necessità connesse allo svolgimento

delle attività libero-professionali in regime ambulatoriale,

limitatamente alle medesime attività e fino al 31 luglio 2003,

l'utilizzazione del proprio studio professionale con le modalità

previste dall'atto di indirizzo e coordinamento di cui al decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 27 marzo 2000" e disponendo

altresì che resta fermo "per l'attività libero professionale in

regime di ricovero, quanto disposto dall'articolo 72, comma 11, della

legge 23 dicembre 1998, n. 448";

che in data posteriore a tutte le ordinanze di rimessione è

sopravvenuto l'atto di indirizzo e coordinamento approvato con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 24 maggio 2001

(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 184 del 9 agosto 2001),

recante le linee guida concernenti i protocolli di intesa da

stipulare tra regioni e università per lo svolgimento delle

attività assistenziali delle università nel quadro della

programmazione sanitaria nazionale e regionale, il quale, tra

l'altro, stabilisce le direttive riguardanti le modalità della

collaborazione tra detti enti, allo scopo di assicurare

l'integrazione delle attività assistenziali, didattiche e di

ricerca, fissando inoltre i criteri per l'organizzazione interna

delle aziende ospedaliero-universitarie;

che, inoltre, l'art. 71, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001,

n. 165, ha disposto che "cessano di produrre effetti" - tra gli

altri, l'art. 35 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, il quale reca

una norma che stabilisce che il rapporto di lavoro del personale

medico può essere a tempo pieno o a tempo definito; norma

applicabile anche ai professori universitari che svolgono attività

assistenziale, in forza dell'espresso richiamo contenuto

nell'art. 102, ottavo comma, del decreto del Presidente della

Repubblica italiana 11 luglio 1980, n. 382;

che, infine, questa Corte, con la sentenza n. 71 del 2001, ha

dichiarato, per l'assenza dei previsti protocolli d'intesa tra

università e regioni relativi alle attività assistenziali da

affidare ai medici universitari cessati dal servizio,

l'illegittimità costituzionale parziale dell'art. 15-nonies, comma

2, del d.lgs. n. 502 del 1992, disposizione alla quale espressamente

rinviano il comma 3, nonché il comma 11 dell'art. 5 del d.lgs.

n. 517 del 1999, entrambi oggetto di impugnazione da parte dei

giudici a quibus;

che, in definitiva, gli atti legislativi e regolamentari

sopra indicati, nonché la citata sentenza n. 71 del 2001 di questa

Corte influiscono sul complessivo quadro normativo di riferimento nel

quale si inscrivono i diversi profili delle questioni di legittimità

costituzionale sollevate e, conseguentemente, impongono un nuovo

esame da parte dei giudici a quibus dei termini delle questioni e

della loro perdurante rilevanza.