Sentenza n. 100/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 d.l. 27

febbraio 1982 n. 57 (Disciplina per la gestione stralcio

dell'attività del Commissario per le zone terremotate della Campania

e della Basilicata), nel testo modificato dalla l. di conversione 29

aprile 1982 n. 187, promosso con ordinanze del Tribunale

amministrativo regionale della Campania, emesse il 1° giugno 1982 su

ricorso di Esposito Raffaella c. Comune di Napoli ed altri (reg. ord.

n. 632/1982), l'8 giugno 1982 (sez. Salerno) su ricorso di Russo

Liliana ed altra c. Comune di Nocera Inferiore (n. 714/1982), il 1°

giugno 1982 su ricorso di Cecere Pietro c. Comune di Calvi ed altro

(n. 539/1983), il 28 novembre 1984 su ricorso della s.p.a. Somal c.

Comune di Napoli ed altro (n. 481/1985), pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 357 del 1982, 74 e 322 del 1983,

293-bis del 1985;

Visto l'atto di costituzione di Russo Liliana nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1987 il Giudice

relatore Francesco Saja;

Udito l'avv. Carmine Cosentino per Russo Liliana e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 1° aprile 1981 Esposito Raffaella impugnava

davanti al Tribunale amministrativo regionale della Campania un

decreto con cui il Sindaco di Napoli aveva requisito un fabbricato,

di proprietà della stessa ricorrente, al fine di sistemarvi famiglie

colpite dal terremoto del 23 novembre 1980: i vizi di legittimità

venivano indicati dalla Esposito nell'erronea indicazione del

proprietario dell'immobile, nel difetto di motivazione, nella

sproporzione tra la durata biennale della requisizione ed il motivo

contingibile e urgente, nella estensione a vani non abitabili del

fabbricato, nell'omessa indicazione dei beneficiari.

Nel corso del procedimento il Tribunale con ordinanza del 1°

giugno 1982 (reg. ord. n. 632 del 1982) rilevava che l'art. 4 del

sopravvenuto d.l. 27 febbraio 1982 n. 57 convertito con modificazioni

nella l. 29 aprile 1982 n. 187, disponeva doversi considerare

legittimi, ancorché difformi dalle vigenti norme, comprese quelle

procedurali, i provvedimenti amministrativi emessi per le zone

terremotate della Campania e della Basilicata tra il 23 novembre 1980

e il 31 ottobre 1981 "purché diretti a realizzare l'attività di

soccorso, ad assicurare servizi necessari per la collettività e a

soddisfare esigenze primarie dei cittadini nelle zone colpite dagli

eventi sismici".

Il Tribunale osservava ancora che tale norma sottraeva al giudice

adito qualsiasi esame così del merito come della legittimità dei

provvedimenti impugnati.

Tanto premesso, il collegio rimettente dubitava che l'art. 4 cit.

contrastasse con l'art. 3 Cost., per il deteriore ingiustificato

trattamento riservato ai destinatari dei detti atti amministrativi

rispetto alla generalità dei cittadini; con gli artt. 24 e 113

Cost., per l'esclusione della tutela giurisdizionale; con l'art. 42

Cost., per l'eccessiva compressione della proprietà privata

immobiliare.

2. - Analoga questione di legittimità costituzionale veniva

sollevata dal medesimo Tribunale con ordinanza dell'8 giugno 1982,

emessa su ricorso di Russo Liliana e Adriana contro il Comune di

Nocera Inferiore (reg. ord. n. 714 del 1982). Qui la Sezione di

Salerno indicava come norma di riferimento solo l'art. 113 Cost.; del

1° giugno 1982 emessa su ricorso di Cecere Pietro contro il Comune di

Calvi (reg. ord. n. 539 del 1983); del 28 novembre 1984, emessa su

ricorso della s.p.a. Somal contro il Comune di Napoli (reg. ord. n.

481 del 1985).

3. - In tutti i giudizi interveniva la Presidenza del Consiglio

dei ministri, la quale affermava l'infondatezza delle questioni,

trattandosi di norme giustificate dalle straordinarie ed urgenti

necessità provocate dalle note calamità pubbliche, e comunque non

preclusive del controllo giurisdizionale limitato alla sussistenza

dei presupposti indicati dalla norma impugnata.

La dichiarazione di incostituzionalità veniva invece chiesta

dalle Russo. Considerato in diritto

1. - Va preliminarmente disposta la riunione dei processi relativi

alle ordinanze in epigrafe, con cui il giudice a quo (TAR della

Campania) dubita della legittimità costituzionale della medesima

disposizione di legge sotto profili sostanzialmente coincidenti.

2. - La norma censurata fa parte della complessa legislazione

emanata in occasione dei due gravi terremoti che nel novembre 1980 e

nel febbraio 1981 colpirono vaste zone della Campania e Basilicata.

Si tratta precisamente dell'art. 4 d.l. 27 febbraio 1982 n. 57, come

convertito in l. 29 aprile 1982 n. 187, il quale dispone che "gli

atti e i provvedimenti amministrativi adottati... fra il 23 novembre

1980 ed il 31 ottobre 1981, si considerano legittimi, anche se

difformi dalle norme in vigore, incluse quelle che regolano la

competenza o disciplinano le procedure, purché diretti a realizzare

l'attività di soccorso, ad assicurare servizi necessari per la

collettività o a soddisfare esigenze primarie dei cittadini nelle

zone colpite dagli eventi sismici".

Secondo il giudice a quo (chiamato a decidere sulla legittimità

di alcune requisizioni di immobili, temporaneamente assegnati alle

persone rimaste senza tetto e della cui disciplina soltanto la Corte

deve occuparsi), la norma suddetta: a) esclude ogni tutela

giurisdizionale, ponendosi pertanto in contrasto con gli artt. 24 e

113 Cost.; b) crea una irrazionale disparità di trattamento per le

regioni considerate dalla suddetta legislazione (Campania e

Basilicata) rispetto al rimanente territorio nazionale, con la

conseguente violazione dell'art. 3 Cost.; c) disconosce la garanzia

costituzionale della proprietà privata, violando in tal modo l'art.

42, secondo comma, della Carta fondamentale.

3. - Relativamente alla prima censura, che involge una questione

di particolare delicatezza, è opportuno chiarire il contenuto

precettivo della norma impugnata anche sulla base della

giurisprudenza amministrativa, la quale, se pure esigua, risulta

tuttavia la sola esistente sulla materia.

In proposito è bene rilevare anzitutto che la previsione

legislativa non concerne l'intero arco di tempo relativo alla

situazione di emergenza causata dalle due gravissime scosse

telluriche che colpirono le regioni anzidette; né tanto meno

riguarda il tempo necessario alla conseguente ricostruzione (la quale

è ancora in corso, come si deduce dal recente d.l. 28 febbraio 1986

n. 48 convertito in l. 18 aprile 1986 n. 119). Essa venne invece dal

legislatore limitata e circoscritta alla prima fase dell'emergenza

stessa, ossia a quella fase in cui più acuto fu il dramma delle

popolazioni colpite e più viva quindi la necessità di immediato

soccorso. Coerentemente a ciò, gli atti considerati dalla

disposizione in esame sono esclusivamente quelli adottati,

nell'immediatezza dei due sismi, al fine di provvedere in via

d'urgenza alle fondamentali e improcrastinabili esigenze di

sussistenza dei cittadini sui quali si era abbattuto il disastro

tellurico. La norma non concerne pertanto gli atti con effetti

esplicantisi oltre il periodo considerato e, in particolare, non è

riferibile alle ordinanze emanate bensì tra il 23 novembre 1980 e il

31 ottobre 1981, ma dirette a produrre conseguenze permanenti o

definitive (come quelle prese in esame da qualche decisione

giudiziaria e relative all'individuazione e all'occupazione di aree

da espropriare in quanto destinate a sede degli insediamenti

residenziali di cui al titolo VIII l. 14 maggio 1981 n. 219).

4. - Sotto altro profilo, la ricordata giurisprudenza ha rilevato

come il legislatore abbia inteso operare nel pieno rispetto dei

precetti costituzionali, sicché la norma stessa va interpretata al

lume e secondo il contenuto di essi, fra i quali, trattandosi di

requisizioni, assume particolare rilievo quello dettato dall'art. 42,

secondo comma, sulla tutela della proprietà privata.

Per di più, sempre secondo detta giurisprudenza, la disposizione

in esame non comprende atti che importino violazione "dei principi

fondamentali e inderogabili concernenti i più importanti istituti

giuridici": del che è stata fatta applicazione in una delle

fattispecie concrete esaminate, nella quale il giudice amministrativo

ha pronunciato l'annullamento di un'ordinanza di requisizione,

perché priva del termine finale.

Occorre ancora aggiungere che la norma si riferisce agli atti

viziati da "incompetenza", sicché la c.d. sanatoria non comprende i

casi in cui il vizio è talmente grave da risolversi nel difetto di

attribuzione, il quale si verifica non soltanto in caso di invasione

della sfera di competenza di un altro Potere, ma anche in quello

dell'esercizio di una potestà amministrativa non spettante al

complesso organizzativo in cui l'autorità procedente è inserita.

Va osservato infine che la norma stessa, concernendo soltanto la

legittimità amministrativa dell'atto, non menoma affatto la tutela

civilistica prevista in via generale dall'ordinamento, sicché la

persona la quale ha subito la requisizione conserva inalterato il

diritto al congruo indennizzo, il quale, com'è ius receptum, deve

corrispondere a un serio ristoro del nocumento subito.

Da quanto sin qui detto discende chiaramente come la norma de qua

non operi per tutte le cause di illegittimità, ma soltanto nel

circoscritto ambito superiormente delimitato con l'implicita ovvia

esclusione, espressamente indicata anche nei lavori preparatori

(vedasi la Relazione sulla legge impugnata), dei fatti penalmente

illeciti.

5. - Ciò premesso, la Corte deve occuparsi del raffronto tra la

norma denunciata e le disposizioni costituzionali di riferimento:

l'art. 24, secondo comma, il quale solennemente proclama che la

difesa è diritto inviolabile, e l'art. 113, primo comma, che ne

costituisce sostanzialmente specifica applicazione, secondo cui

contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

È fuor di dubbio che tali norme, le quali esprimono principi

fondamentali del nostro sistema costituzionale, debbano avere, come

è stato dalla Corte ripetutamente avvertito, rigorosa applicazione a

garanzia delle posizioni giuridiche dei soggetti che ne sono

titolari. Tuttavia ciò non significa che il cit. art. 113,

interpretato nel suo complesso, intenda assicurare in ogni caso

contro l'atto amministrativo una tutela giurisdizionale illimitata e

invariabile, essendo invece rimesso al legislatore ordinario, per

l'esplicito disposto del terzo comma, di regolare i modi e

l'efficacia di detta tutela (cfr. sent. nn. 87 del 1962, 161 del

1971). È indispensabile, però, affinché il ricordato precetto

costituzionale possa dirsi rispettato, che la norma, la quale si

discosti dal modello accolto in via generale per l'impugnazione degli

atti amministrativi, sia improntata a ragionevolezza e adeguatezza.

Da tale principio non si può prescindere neppure nei casi di

pubbliche calamità, che non possono mai giustificare l'inosservanza

dei precetti costituzionali: ciò importa, tra l'altro, che ai sensi

dei citt. artt. 24 e 113 Cost., va assicurata al privato contro gli

atti della pubblica amministrazione una tutela la quale, per quanto

variamente strutturata in relazione all'eccezionalità degli

avvenimenti, sia pur sempre idonea a fornire una congrua garanzia,

indefettibile in uno Stato di diritto, contro abusi ed eccessi. Il

problema presenta aspetti di particolare delicatezza quando, come

nella specie, la legge eccezionale interviene ex post, ossia concerne

atti già adottati dalla pubblica autorità. Qui, invero, il

controllo di costituzionalità della norma (c.d. di sanatoria) deve

essere effettuato con maggior rigore, in quanto, pur non potendosi

negare in linea di principio la possibilità di un siffatto

intervento legislativo, è pur sempre necessario che esso sia

strettamente collegato alle specifiche peculiarità del caso, tali da

escludere che possa risultare arbitraria la sostituzione della

disciplina generale - originariamente applicabile - con quella

eccezionale successivamente emanata: la quale, per intuitive ragioni

logiche, non può non essere più restrittiva.

6. - Nella fattispecie ritiene la Corte che tutte le condizioni

ora dette possono considerarsi sussistenti e che quindi la norma in

esame non risulta in contrasto con i ricordati precetti degli artt.

24 e 113 Costituzione.

Da un lato, a ritenere ciò induce la considerazione che i

provvedimenti de quibus sono soltanto quelli adottati in via di

estrema urgenza nell'immediatezza dei due movimenti tellurici e

diretti a soddisfare, con effetti temporali limitati alla fase più

acuta dell'emergenza, le più elementari esigenze di sussistenza dei

cittadini colpiti dal disastro (nei casi in esame: assicurare un

tetto a chi ne era rimasto sfornito); ed è quindi comprensibile che

la gravissima, indifferibile necessità di realizzare lo scopo possa

avere indotto a qualche irregolarità nella scelta degli strumenti

giuridici.

D'altro lato, ed è quel che più conta, rileva il fatto che la

tutela giurisdizionale risulta comunque assicurata relativamente agli

elementi fondamentali dell'atto della pubblica amministrazione, in

quanto il giudice amministrativo dovrà accertare nel giudizio

principale: a) la sussistenza dell'attribuzione del potere di

emettere i provvedimenti adottati; b) l'effettiva, reale coincidenza

tra lo scopo tipico dell'atto (concernente l'opera di soccorso nei

confronti delle persone rimaste senza tetto) e il suo concreto

contenuto; c) il rispetto della proprietà privata secondo il

disposto dell'art. 42, secondo comma, Cost.; d) l'insussistenza di un

contrasto con i profili essenziali dei principali istituti giuridici,

rimanendo in ogni caso ferma l'eventuale illiceità penale (nei

lavori preparatori si parla appunto di vizi "formali").

Permane inoltre del tutto inalterata l'ordinaria regolamentazione

relativa all'indennità diretta a compensare il sacrificio

patrimoniale subito.

Tutte le peculiarità ora indicate confortano la conclusione già

anticipata, giacché il diritto del proprietario trova una tutela la

quale, in relazione alla drammaticità del momento in cui la

requisizione avvenne, non può considerarsi né irrazionale né

insufficiente.

Ma la Corte non può non avvertire come appaia criticabile il

metodo di solito seguito dal legislatore, consistente nell'emanazione

di specifici provvedimenti legislativi intesi a far fronte a singole

calamità; provvedimenti, purtroppo, per lo più affrettati,

approssimativi e lacunosi, e quindi tali da rendere necessaria

l'emanazione di successive, farraginose disposizioni integrative e

correttive. Per contro, è evidente come sia auspicabile l'emanazione

di una normativa organica (sussistono in proposito iniziative

legislative all'esame del Parlamento: Camera dei Deputati, Atti nn.

878, 480 e 702A) che possa disciplinare ex novo l'intera materia ed

evitare in tal modo delicate situazioni, come quella che ha formato

oggetto di questo giudizio.

7. - Per quanto concerne la questione relativa all'art. 3 Cost.,

è evidente come il riferimento del giudice a quo sia fuor di

proposito, essendo palese la profonda eterogeneità tra le due

situazioni comparate, relative, l'una, a zone colpite dal sisma e

l'altra a zone rimaste invece indenni: e ciò a parte l'ovvio rilievo

che le considerazioni sopra svolte varrebbero, mutatis mutandis,

anche per la censura ora indicata, al fine di escludere

l'irrazionalità della nuova disciplina derogatoria.

Infine, relativamente alla questione concernente l'art. 42 Cost.,

è stato sopra osservato come la disposizione denunziata non

disconosce affatto il precetto costituzionale, il quale pertanto

dovrà trovare piena applicazione nei giudizi principali.

In conclusione, sia pure per ragioni diverse, tutte le proposte

questioni risultano prive di giuridico fondamento e debbono quindi

essere dichiarate non fondate.