Sentenza n. 100/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

20 febbraio 1958, n. 93, ("Assicurazione obbligatoria dei medici

contro le malattie e le lesioni causate dall'azione dei raggi X e

delle sostanze radioattive"), come sostituito dall'art. 1 della legge

30 gennaio 1968, n. 47 ("Modifica degli articoli 5 e 8 della legge 20

febbraio 1958, n. 93, sulla assicurazione obbligatoria dei medici

contro le malattie e le lesioni causate dall'azione dei raggi X e

delle sostanze radioattive") e dell'art. 12 della legge 10 maggio

1982, n. 251 ("Norme in materia di assicurazione contro gli infortuni

sul lavoro e le malattie professionali"), promosso con ordinanza

emessa il 30 maggio 1990 dal Tribunale di Genova nel procedimento

civile vertente tra Zunino Tullio e l'I.N.A.I.L., iscritta al n. 560

del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Zunino Tullio e dell'I.N.A.I.L.

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Giuseppe Conte, Giuseppe Giacomini e Sergio La

China per Zunino Tullio, Gian Luca Bozzi per l'I.N.A.I.L. e

l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dal dott. Tullio

Zunino contro la sentenza del Pretore di Genova confermativa

dell'ingiunzione di pagamento, notificata all'opponente dall'INAIL,

di premi e accessori relativi all'assicurazione obbligatoria per

l'uso di apparecchiature radiologiche, il Tribunale di Genova, con

ordinanza del 30 maggio 1990, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 93, nel

testo sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47, e

dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251, per contrasto con

gli artt. 24, 38 e 53 della Costituzione.

Premesso che i consulenti tecnici d'ufficio hanno escluso con

certezza, anche in caso di guasti alle dette apparecchiature,

l'esistenza di un rischio specifico di danno alla persona riferibile

all'esposizione a radiazioni ionizzanti, il giudice remittente

ritiene che questa conclusione tolga fondamento alla presunzione

legale assoluta collegata dalla norma impugnata - secondo

l'interpretazione della Corte di cassazione - al possesso di

apparecchi radiologici funzionanti e di sostanze radioattive in uso.

Ne risulterebbe una violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost., il

quale presuppone l'esistenza di un rischio e quindi non consente che

all'esercente una professione autonoma sia imposto il pagamento di

premi assicurativi a fronte di un rischio inesistente.

La norma denunciata contrasterebbe inoltre col diritto di difesa

(art. 24 Cost.), perché preclude all'interessato la prova

dell'assenza in concreto di un rischio specifico assicurabile,

nonché con l'art. 53 Cost. perché, in mancanza di un rischio

apprezzabile, verrebbe a costituire un rapporto assistenziale su base

tributaria svincolata dal criterio di proporzione alla capacità

contributiva.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti

l'appellante e l'INAIL, il primo concludendo per l'accoglimento della

questione, l'altro per la reiezione. Le argomentazioni dell'ordinanza

di rimessione - delle quali è criterio conduttore l'assunto che

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni rimane soggetta al

requisito sancito dall'art. 1895 cod.civ. - sono sviluppate dalla

parte privata in un'ampia memoria difensiva specialmente in relazione

all'art. 24 Cost.

Nell'atto di costituzione in giudizio, successivamente integrato

da una memoria, l'INAIL contesta anzitutto la possibilità di ricorso

ai principi civilistici in materia di rischio assicurato; in secondo

luogo osserva che nel sistema dell'assicurazione obbligatoria contro

gli infortuni sul lavoro la presunzione legale assoluta di rischio,

connessa all'uso di determinati impianti e apparecchiature, è una

scelta normativa giustificata da un complesso di considerazioni, per

le quali si richiama la sentenza della Corte di cassazione n. 1515

del 1979, in particolare dall'esigenza che la tutela assicurativa del

lavoratore possa "funzionare senza necessità di immediati singoli

accertamenti e controlli che richiederebbero un apparato

organizzativo capillare e quindi di enormi dimensioni". La detta

presunzione è una norma di diritto sostanziale, non una norma sulla

prova, sicché non è ipotizzabile una violazione dell'art. 24 Cost.

Si rileva, infine, come lo stesso consulente tecnico d'ufficio abbia

riconosciuto che per le radiazioni elettromagnetiche (raggi X e

gamma) l'azzeramento del rischio "non è raggiungibile".

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura sostiene che al caso in esame si attagliano i

medesimi principi già enunciati da questa Corte nella sentenza n.

221 del 1986, la quale ha dichiarato non fondata la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1 e 24 del d.P.R. 30 giugno

1965, n. 1124, nella parte in cui impongono l'obbligo assicurativo

per i lavoratori addetti a macchine o occupati in ambienti in cui

tali macchine sono impiegate, anche quando non sussista in concreto

alcun rischio apprezzabile di infortunio. Tale obbligo dipende dalla

mera potenzialità di danno senza riguardo al grado di probabilità

del suo verificarsi. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Genova contesta la legittimità

costituzionale dell'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 93 (nel

testo sostituito dall'art. 1 della legge 30 gennaio 1968, n. 47, e

dall'art. 12 della legge 10 maggio 1982, n. 251), "interpretato nel

senso che l'obbligo assicurativo grava sui possessori a qualunque

titolo di apparecchi radiologici funzionanti in forza di presunzione

legale assoluta di intrinseca pericolosità degli apparecchi stessi".

Considerato che i consulenti tecnici di ufficio hanno escluso con

certezza l'esistenza di un rischio specifico di danni alla persona

causalmente riferibili all'esposizione a radiazioni ionizzanti, la

norma denunciata violerebbe:

a) l'art. 24 Cost. perché impedisce al medico o tecnico

odontoiatra, che usa un apparecchio radiologico a fini diagnostici,

di resistere alla pretesa dell'INAIL con la prova di inesistenza del

rischio ai sensi dell'art. 1895 cod. civ., ritenuto applicabile anche

all'assicurazione sociale obbligatoria di cui è causa;

b) l'art. 38, secondo comma Cost., perché impone al

professionista l'obbligo di pagare premi assicurativi all'INAIL senza

il corrispettivo dell'assunzione del rischio di un evento generatore

di uno stato di bisogno al quale l'ente debba provvedere;

c) l'art. 53 Cost. perché, mancando il rischio, il detto

obbligo si trasforma in sostanza in un'imposizione di natura

tributaria sottratta al criterio della proporzione alla capacità

contributiva del soggetto.

2. - La questione non è fondata.

L'interpretazione corrente nella giurisprudenza della Corte di

cassazione, secondo cui l'art. 1 del testo unico 30 giugno 1965, n.

1124, in generale, e gli artt. 1 e 5 della legge n. 93 del 1958 in

particolare, collegano a determinati impianti, apparecchi o macchine

una presunzione iuris et de iure di rischio per i soggetti che,

nell'esercizio delle loro mansioni o della loro professione, ne

facciano uso o con essi vengano a contatto, non va intesa, come

sembra ritenere il giudice remittente, nel senso che la fattispecie

legale dell'obbligo di assicurazione è costruita con la tecnica

della presunzione assoluta. Caratteristica di questa tecnica,

operante sulla base di massime di esperienza, è l'equivalenza

normativa, per la produzione degli effetti, al fatto che li dovrebbe

produrre di un fatto diverso, mentre nelle norme citate non v'è

traccia di equiparazione al rischio, come fatto costitutivo del

rapporto assicurativo, di un altro fatto consistente nell'esercizio

di una delle attività ivi previste. Come ha precisato la stessa

Corte di cassazione (sent. n. 436 del 1991), "il riferimento alla

categoria della presunzione assoluta è solo descrittivo del sistema

dell'assicurazione, basata non sul rischio concreto derivante dalle

singole lavorazioni, ma sulle attività protette". Del resto, nemmeno

in questo senso il riferimento è plausibile: esso si risolve in una

definizione falsa perché definisce in termini di "presunzione

assoluta di rischio" una fattispecie in cui l'esistenza o meno del

rischio è giuridicamente indifferente, restando perciò esclusa

l'applicabilità dell'art. 1895 cod. civ. Oggetto della tutela

assicurativa disposta dalla legge n. 93 del 1958 non è la

pericolosità dell'attività considerata, concretamente misurabile

secondo un certo grado di probabilità statistica, bensì l'attività

per se stessa, in quanto connotata tipicamente dall'impiego di

apparecchi radiologici e di sostanze radioattive che richiedono

l'esposizione alle radiazioni ionizzanti.

Pertanto, non essendo l'esistenza del rischio un elemento della

fattispecie costitutiva del rapporto assicurativo, l'inammissibilità

della prova contraria su questo punto non configura un limite del

diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost.

3. - Non è violato nemmeno l'art. 38, secondo comma, Cost. Questa

norma lascia piena libertà allo Stato di scegliere le strutture

organizzative ritenute più convenienti al raggiungimento dei fini

indicati (sent. n. 160 del 1974), né lo vincola, ove scelga la forma

assicurativa, a improntarla ai presupposti e agli schemi delle

assicurazioni private. Nel precetto dell'art. 38, secondo comma, può

dirsi "insito l'elemento del rischio" (sent. n. 91 del 1976) solo nel

senso che la specifica tutela costituzionale dei lavoratori non si

estende a qualsiasi situazione di bisogno, ma è limitata agli stati

di bisogno oggettivamente provocati da determinati eventi. In questo

senso la nozione di rischio esprime un giudizio di possibilità di

lesione fondato su indici tipici, indipendentemente da criteri di

verosimiglianza statistica rapportati alle situazioni concrete dei

singoli lavoratori. Perciò sono, ad esempio, legittimamente

assoggettate a contribuzione alla Cassa per il trattamento dei

lavoratori richiamati alle armi anche le impiegate, ed è soggetta ai

contributi all'assicurazione di maternità anche la lavoratrice

affetta da sterilità assoluta. Analogamente, nel caso in esame, ciò

che importa è la possibilità in generale - attestata dalle

prestazioni erogate dall'INAIL a medici radiologi (nel 1988 oltre 11

miliardi per rendite dirette, quasi 4 miliardi per rendite a

superstiti) - di conseguenze lesive derivanti dall'uso di

apparecchiature radiologiche, mentre è irrilevante la misura del

rischio (inteso in termini di probabilità statistica) concretamente

inerente all'impiego di un determinato apparecchio.

Il distacco dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

sul lavoro dal concetto statistico-assicurativo di rischio, al quale

era originariamente legata (distacco che può considerarsi compiuto

con la sentenza di questa Corte n. 179 del 1988), è sollecitato da

una interpretazione dell'art. 38, secondo comma, coordinata con

l'art. 32 Cost. allo scopo di "garantire con la massima efficacia la

tutela fisica e sanitaria dei lavoratori" (cfr. art. 4 della legge-delega 30 luglio 1990, n. 212, per l'attuazione di direttive delle

Comunità europee in materia di sanità e di protezione dei

lavoratori). Oggetto della tutela dell'art. 38 non è il rischio di

infortunio o di malattia professionale, bensì questi eventi in

quanto incidenti sulla capacità di lavoro e collegati da un nesso

causale a un'attività tipicamente valutata dalla legge come

meritevole di tutela. Con formula ellittica si può dire che oggetto

della tutela sono "alcune attività tipiche" (cfr. Cass. sent. n. 436

del 1991 cit.), indipendentemente dall'entità concreta della loro

pericolosità.

4. - Le considerazioni svolte nel numero precedente escludono

altresì che la mancanza in concreto di un rischio apprezzabile di

danni alla persona valga a trasformare l'obbligazione contributiva in

una tassa per la quale sia prospettabile la violazione della regola

di proporzionalità alla capacità contributiva del soggetto. Anche

in questa eventualità l'obbligo della contribuzione opera

nell'ambito delle finalità dell'art. 38, secondo comma (cfr.

sentenza n. 91 del 1976), e quindi è soggetto a criteri di

determinazione diversi da quello indicato nell'art. 53, primo comma,

della Costituzione.